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時評慈善法草案
導語：今年3月9日,《中華人民共和國慈善法(草案)》(下稱慈善法草案)將提請十二屆全國人大四次會議審議。該草案首次明確何謂“慈善”,首次在法律中明確慈善組織公開信息的義務(wù)。作為我國首部慈善法,其草案在很多方面實現(xiàn)突破,對規(guī)范和促進我國慈善事業(yè),無疑具有里程碑意義。
在全國人代會審議之前,圍繞社會關(guān)注的個人求助、互聯(lián)網(wǎng)募捐、特殊的稅收優(yōu)惠政策等熱點問題,參與慈善法起草與制定全過程的全國人大常委會委員、中國社會保障學會會長鄭功成,接受了記者對慈善法草案的獨家專訪。
面對個人求助,媒體應(yīng)該怎樣做
問一:2月16日晚,《惜惜,爸爸一定能救你》的求助文章,在微信朋友圈里轉(zhuǎn)發(fā)。市民方浩3歲的女兒患上白血病,他希望能通過這樣的方式募集手術(shù)費用。讓方浩吃驚的是,到次日中午募集的善款已達40余萬元。慈善法草案并未禁止個人求助,方浩的行為是否屬于慈善募捐?其募捐行為是否受慈善法保護?
鄭功成:很顯然,方浩的行為屬于個人求助,不是慈善募捐。兩者的區(qū)別在于,個人求助是在有限的范圍里解決個人問題,而慈善法草案規(guī)定的慈善募捐,是指慈善組織基于慈善宗旨募集財產(chǎn)的活動。所以,方浩的行為不受慈善法調(diào)整。
樂善好施、互助友愛是我國的傳統(tǒng)美德,如果把個人向朋友求助的行為也納入法律規(guī)制,不僅無從監(jiān)管,而且會限制民間求助和援助。需要注意的是,求助的真實性需要公民自行判斷。
問二:生活中,經(jīng)常有受困群體向媒體求助,媒體通過各種形式向社會發(fā)布救助信息,籌集捐款。這種情況是否屬于法規(guī)范的慈善募捐范疇?面對求助者,媒體應(yīng)當如何救助?
鄭功成:媒體公益意識的不斷強化,確實幫助了不少陷入困境的人,這是值得肯定的。但是,由于信息不對稱,實踐中往往會出現(xiàn)需要救助的人得不到充分救助,或者募集的善款超出求助者實際需要的情況。由此而引發(fā)的“愛心官司”也不罕見。畢竟媒體和記者不是專門從事慈善事業(yè)的,很難準確掌握相關(guān)信息,也很難對捐贈及善款跟蹤到底。
按照慈善法草案,面對求助的公民,媒體可以與具有公開募捐資格的慈善組織進行合作,募得款物由慈善組織管理。而陷入困境的公民,最好是向慈善組織求助。
怎樣用好網(wǎng)絡(luò)募捐
問三:互聯(lián)網(wǎng)和新媒體因門檻低、傳播成本低等特點,使善款支付、慈念傳播插上了“互聯(lián)網(wǎng)+”的翅膀。法律該如何更好地促進互聯(lián)網(wǎng)慈善募捐活動?
鄭功成:網(wǎng)絡(luò)作為開展慈善活動的平臺與工具,已經(jīng)成為當今慈善事業(yè)發(fā)展的重要內(nèi)容,有必要對網(wǎng)絡(luò)慈善活動加以法律規(guī)制。但是,網(wǎng)絡(luò)有其特殊性,法律規(guī)制嚴了,不利于網(wǎng)絡(luò)慈善活動的開展;規(guī)制寬松了,又容易魚龍混雜,難免不法之徒會借助網(wǎng)絡(luò)詐捐。這不僅會挫傷善心,而且會阻礙慈善事業(yè)的發(fā)展。
比如,去年網(wǎng)上瘋傳的女子為救小女孩而被狗咬傷的事件是虛構(gòu)的,卻騙取了巨額善款。如果這樣的事情一再發(fā)生,就會影響到人們的善舉。所以,立法既要促進網(wǎng)絡(luò)慈善事業(yè)健康發(fā)展,也要明確發(fā)出信號:禁止欺詐性的募捐行為。
問四:慈善法草案對網(wǎng)絡(luò)慈善有哪些規(guī)制措施?
鄭功成:目前主要體現(xiàn)在兩個方面:一是慈善組織在互聯(lián)網(wǎng)開展募捐,需要在慈善監(jiān)管機構(gòu)指定的網(wǎng)絡(luò)平臺上發(fā)布募捐信息,這實際是要讓監(jiān)管機構(gòu)對網(wǎng)絡(luò)募捐擔負起監(jiān)督責任;二是非慈善組織或者不具有募捐資格的組織或個人,要在網(wǎng)絡(luò)上開展募捐,需要與具有公開募捐資格的慈善組織合作。也就是說,網(wǎng)絡(luò)募捐要進入有序狀態(tài),不是任何人、任何機構(gòu)可以在任何網(wǎng)絡(luò)平臺上進行募捐的,而是需要由監(jiān)管機構(gòu)與依法成立并具有公開募捐資格的慈善組織切實承擔起責任。
這樣規(guī)制的目的是,既不影響網(wǎng)絡(luò)成為慈善募捐的重要途徑,又能夠確保愛心人士放心地捐款、捐物、獻愛心。
剩余善款如何處理
問五:剩余善款的歸屬問題困擾著許多捐贈者。慈善法草案對剩余善款是否給予調(diào)整?
鄭功成:慈善法草案對剩余善款的處理,本著尊重捐贈人意愿的原則。剩余善款主要有兩種情形:一種是慈善組織停辦或終止,出現(xiàn)剩余財產(chǎn)需要處理的。在這種情況下,應(yīng)該按照慈善組織的章程處理,如果章程沒有相應(yīng)規(guī)定,則由監(jiān)管部門(即民政部門)把剩余財產(chǎn)轉(zhuǎn)給相同或者相近的慈善組織,并且要向社會公告,接受社會監(jiān)督。
第二種情形是,慈善項目結(jié)束后出現(xiàn)剩余財產(chǎn)。比如,受助者需要求助的問題已經(jīng)解決,或者受助對象已經(jīng)不存在了,或者為受助者募集的善款超過了求助者的實際需要等。這種情形下,首先應(yīng)當按照募捐的方案或者捐贈協(xié)議來處理,沒有協(xié)議的,由慈善組織把剩余善款用于目的相同或者相近的其他慈善項目,并向社會公布,接受社會監(jiān)督。
由個人或者其他組織與慈善組織合作發(fā)起的募捐出現(xiàn)剩余財產(chǎn)的,也適用上述處理方法。
經(jīng)過這樣清晰的規(guī)制,可以避免剩余財產(chǎn)或善款引發(fā)爭議,從而形成傷害慈善事業(yè)健康發(fā)展的“愛心官司”。
問六:近年來,公眾對公開善款使用情況的呼聲越發(fā)強烈。慈善法草案規(guī)定了哪些公開義務(wù)?設(shè)定了哪些法律責任?
鄭功成:慈善法草案對公眾呼吁作出了積極回應(yīng),設(shè)專章規(guī)定“信息公開”�？傮w的取向是,必須強化慈善組織與慈善行為的透明度,這是慈善事業(yè)贏得公信力的主要途徑。但是,也不能將透明度理解為“裸體”呈現(xiàn),有幾種情形需要注意,不能突破底線。
首先,要把握信息公開的原則,法律規(guī)定必須公開的一定要公開。比如,登記事項、備案事項、是否具有公募資格、募捐方案、慈善服務(wù)或項目信息,以及年度報告等內(nèi)容。其次,法律規(guī)定不能公開的一定不能公開。比如,捐贈人要求隱去身份、受益人提出保護隱私等,都應(yīng)當尊重當事人的意愿,如果慈善組織對不宜公開的信息公開了,同時需要承擔相應(yīng)的法律責任。第三,關(guān)于善款使用情況的公開申請,捐贈人只能申請公開自己捐贈部分善款的使用情況,這是一種有限權(quán)利。
如何監(jiān)管慈善組織
問七:慈善募捐與慈善捐贈有何不同?為什么慈善募捐要依托第三方慈善組織開展?慈善法草案在規(guī)范和監(jiān)管慈善組織方面有哪些具體規(guī)定?
鄭功成:募捐的主體是慈善組織。按照慈善法草案的規(guī)定,非慈善組織進行募捐,必須與具有公開募捐資格的慈善組織進行合作。相比之下,捐贈的主體是多元的,可以是自然人、法人和其他組織。慈善法草案只允許依法設(shè)立的慈善組織開展募捐,主要是為了規(guī)范慈善募捐與慈善行為的秩序,同時也便于監(jiān)管。
慈善法草案對慈善組織的監(jiān)管,強調(diào)把好五個關(guān)口:一是登記關(guān),設(shè)立慈善組織需要向縣級以上政府民政部門申請,準予登記的需要向社會公告;二是公募關(guān),慈善組織需要依法定程序才能取得公募資格,并接受監(jiān)督;三是信息公開關(guān),慈善組織應(yīng)當依法履行信息公開義務(wù),信息公開應(yīng)當真實、完整、及時;四是運行監(jiān)督關(guān),由縣級以上政府民政部門依法履職監(jiān)管職責,可以現(xiàn)場檢查,也可以抽查;五是法律責任關(guān),違法開展慈善活動,逾期不改正的,限期停止活動,情節(jié)嚴重的,吊銷登記證書,違法所得由民政部門收繳,對直接負責的主管人員進行罰款,構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責任。
為何不明確具體稅收優(yōu)惠比例
問八:慈善法草案規(guī)定國家對扶貧濟困的慈善活動實行特殊的稅收優(yōu)惠,但為什么沒有規(guī)定具體的優(yōu)惠比例?
鄭功成:慈善法草案明確了各主體享有的稅收優(yōu)惠政策,包括對扶貧濟困的慈善活動實行特殊的稅收優(yōu)惠政策。這樣規(guī)定主要是明確原則與方向。比如,慈善法草案規(guī)定,國家對扶貧濟困的慈善活動實行特殊的稅收優(yōu)惠政策,這種政策雖然未能夠在法律中寫明到底優(yōu)惠到何種程度,但必定較之現(xiàn)行優(yōu)惠政策更加優(yōu)惠。此外,慈善法草案明確稅收優(yōu)惠額度可以結(jié)轉(zhuǎn)使用,以便捐贈者根據(jù)自身財務(wù)狀況靈活安排捐贈額度,這將有利于鼓勵大額捐贈。
慈善法草案沒有明確具體的稅收優(yōu)惠幅度,是因為具體稅收優(yōu)惠幅度應(yīng)該由稅法規(guī)定。我國稅法需要繼續(xù)修訂,因為當前的稅收標準已經(jīng)不適應(yīng)慈善法的有關(guān)規(guī)定。
問九:目前與慈善有關(guān)的法律主要有《中華人民共和國紅十字會法》《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》等,慈善法與這些法律的關(guān)系是怎樣的?
鄭功成:慈善法與紅十字會法是并重的兩部法律,互不隸屬。紅十字會本身不是慈善組織,但是紅十字會的一些業(yè)務(wù)又確實屬于慈善范疇。慈善法是慈善領(lǐng)域的基本法,對紅十字會的慈善活動應(yīng)當同樣具有法律效力。比如,紅十字會要進行募捐,同樣需要取得公開募捐的資格等。慈善法與公益事業(yè)捐贈法的關(guān)系很明確,依照新法優(yōu)于舊法原則,如果慈善法與公益事業(yè)捐贈法有沖突的,則以慈善法為準。
需要注意的是,慈善法作為慈善領(lǐng)域的基本法,不可能解決慈善領(lǐng)域中的所有問題,在制定這部法律的同時,還應(yīng)當同時啟動相關(guān)政策的制定,如稅收優(yōu)惠政策就需要緊鑼密鼓地跟進,否則有些法律條文可能會落空,最終損害法律的效力。
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