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專家稱個(gè)稅改革真正實(shí)行恐需三到五年

時(shí)間:2023-04-05 08:28:00 制度 我要投稿
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專家稱個(gè)稅改革真正實(shí)行恐需三到五年

  近期,有關(guān)個(gè)稅改革的消息不斷,綜合計(jì)征、個(gè)稅起征點(diǎn)、個(gè)人信息收集等成為輿論關(guān)注的焦點(diǎn)。為此,中國青年報(bào)記者采訪了中國財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文。

  征管能力欠缺,進(jìn)一步放大了稅制本身的缺陷

  中國青年報(bào):我國從“九五”時(shí)期就開始探索個(gè)稅改革,然而迄今,雖然各方都對(duì)個(gè)稅改革進(jìn)行了廣泛深入的探討,但卻未有突破性的進(jìn)展。您認(rèn)為個(gè)稅改革的阻力主要有哪些?

  施正文:個(gè)稅改革沒有實(shí)現(xiàn)突破性進(jìn)展的原因有三個(gè)。其一,我們應(yīng)賦予個(gè)人所得稅什么樣的功能,這一點(diǎn)沒有達(dá)成共識(shí)。個(gè)稅到底是應(yīng)該增加財(cái)政收入?還是應(yīng)該調(diào)節(jié)社會(huì)財(cái)富的分配?雖然這兩者都是個(gè)稅所具備的功能,但是兩者如何平衡,側(cè)重哪一方面,這些并沒有形成精準(zhǔn)的共識(shí)。

  其二,個(gè)人所得稅在分配公平上到底能發(fā)揮什么樣的作用還有待考量。如果調(diào)節(jié)力度過大,可能會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成損害,導(dǎo)致資本、技術(shù)、人員外流。這目前也是我們的一個(gè)困惑。在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下,資本、技術(shù)、人員是沒有國界的,各國之間的稅制存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系,一個(gè)國家稅收政策的制定,已經(jīng)不是關(guān)起門來自己討論的事情,要考慮到國際稅收環(huán)境。

  第三,從理論層面來講,政府到底應(yīng)該對(duì)收入分配進(jìn)行怎樣的調(diào)節(jié)?政府在這方面有多大的功能?市場(chǎng)能否解決收入分配的問題?分配問題是在二次分配中出現(xiàn),還是在一次分配中問題更突出?這些問題也沒有形成共識(shí)上的最大公約數(shù)。

  最后,個(gè)稅作為重要稅種,因?yàn)楦采w的人群廣,影響面大,故而在其他稅種之后才開始改革。營業(yè)稅改增值稅后更加突出了個(gè)稅改革的重要性,這也是個(gè)稅改革不斷被提及但仍沒有突破性進(jìn)展的原因。

  中國青年報(bào):有消息稱,個(gè)稅改革將實(shí)行分類與綜合相結(jié)合的改革方向,目的是為了避免目前分類征收產(chǎn)生的問題,那么分類征收主要有哪些弊端?

  施正文:分類稅制是以效率為優(yōu)先,在公平性方面有所不足。首先,現(xiàn)行個(gè)人所得稅法將個(gè)人所得分為11類,每類所得的扣除標(biāo)準(zhǔn)、適用稅率和計(jì)稅方法都不同,導(dǎo)致不同所得之間的稅負(fù)不公平,同時(shí)還為納稅人通過轉(zhuǎn)換所得類別進(jìn)行避稅提供了空間。

  其次,稅率結(jié)構(gòu)也不合理,工資薪金所得的累進(jìn)稅率高于利息、股息、紅利、特許使用費(fèi)等資本所得適用比例稅率,導(dǎo)致勞動(dòng)所得的稅負(fù)有時(shí)會(huì)高于非勞動(dòng)所得。45%的最高邊際稅率不僅稅負(fù)過高,降低工作積極性,由于征管難度大,其實(shí)際征收效果也不佳,反而使高工薪者稅負(fù)降低。

  再者,現(xiàn)行費(fèi)用扣除沒有考慮納稅人贍養(yǎng)情況、健康狀況、住房情況等家庭負(fù)擔(dān)因素,而是采用“一刀切”的辦法,沒有體現(xiàn)每個(gè)納稅人的個(gè)性化要求。

  最后,征管能力欠缺,進(jìn)一步放大了稅制本身的缺陷,導(dǎo)致個(gè)人所得稅出現(xiàn)了“逆向調(diào)節(jié)”。由于工資薪金所得收入透明,實(shí)行代扣代繳,征管較為到位;而高收入者的收入多為利息、股息、財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得等資本所得,收入渠道多而隱蔽,在源頭的把控上比勞動(dòng)所得難度大,偷逃稅的問題比較嚴(yán)重。征管執(zhí)法中的不平等,出現(xiàn)了富人比窮人少納稅的情況。

  對(duì)于綜合征收中生計(jì)費(fèi)用扣除,應(yīng)當(dāng)摒棄現(xiàn)行“一刀切”的定額或定率扣除制度

  中國青年報(bào):實(shí)行分類與綜合相結(jié)合的混合稅制之后,如何調(diào)整貧富差距?

  施正文:從稅收理論上來說,不同稅種作為政策工具在收入分配和結(jié)構(gòu)調(diào)整中的作用是以其收入規(guī)模為基礎(chǔ)的,如果個(gè)人所得稅的收入規(guī)模很小,即使其全部由高收入階層負(fù)擔(dān),對(duì)整個(gè)收入分配調(diào)節(jié)作用也有限。目前我國個(gè)人所得稅規(guī)模偏小,比重偏低,征收面偏窄,調(diào)節(jié)力度非常有限,嚴(yán)重制約了其收入分配功能的發(fā)揮,也不能起到調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在穩(wěn)定器功能。

  我認(rèn)為,改革之后,我國的個(gè)人所得稅將在公平上發(fā)揮主要作用。在分類與綜合相結(jié)合的混合稅制下,勞動(dòng)所得會(huì)被納入綜合征收。未來的改革,我們將會(huì)對(duì)勞動(dòng)所得實(shí)行綜合征收,我建議這部分所得的最高邊際稅率(邊際稅率指征稅對(duì)象數(shù)額的增量中稅額所占的比率——編者注)應(yīng)降到30%。目前的最高邊際稅率是45%,造成的后果是稅率太高征不到,反向刺激逃稅,移民避稅。如果我們能把最高邊際稅率降下來,就能提高納稅的遵從度,降低稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn),實(shí)際上高收入人群繳的稅更多。

  其次,還要減輕中低收入者的稅負(fù)。目前,工資薪金所得應(yīng)稅額在1500元以下才能適用3%的稅率,使用范圍過窄,將來我們可以把3%的適用范圍擴(kuò)大,比如說4000元以下都可適用,讓低收人者的稅負(fù)更低。

  目前的個(gè)稅制度之所以在調(diào)節(jié)分配上不力,主要是因?yàn)橹贫炔荒苈涞兀荒軐?shí)際操作,形式上似乎調(diào)節(jié)力度很大,現(xiàn)實(shí)當(dāng)中不僅調(diào)節(jié)不到,還會(huì)出現(xiàn)反向的問題,所以改革后的稅收制度一定要落地。

  中國青年報(bào):是否會(huì)降低勞動(dòng)所得稅負(fù),提高資本所得稅負(fù)?

  施正文:前面講到,一個(gè)國家稅收政策的制定,不僅要考慮分配公平,還要考慮提升國家稅制的競(jìng)爭(zhēng)力,考慮對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用以及征管的可行性,從而采用有差異的稅收政策。

  從全球看,各個(gè)國家之所以對(duì)資本所得使用較低的稅率,一是從經(jīng)濟(jì)效率考慮。資本是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ),是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要要素,解決的是把整個(gè)蛋糕做大的問題,沒有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,貧困問題、公平問題也解決不了。第二,要考慮到各個(gè)國家稅制的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。目前,各個(gè)國家對(duì)資本所得都使用較低的稅率,特別是對(duì)長(zhǎng)期資本投資,都提供比較優(yōu)惠的稅率。在這種情況下,如果我國對(duì)資本所得征收較高的稅率,就容易造成資本、技術(shù)、人員外流。

  中國青年報(bào):同樣的收入水平在不同的地方購買力并不一樣,個(gè)人所得稅是否會(huì)考慮地區(qū)差異,設(shè)定富有彈性的稅率?

  施正文:這個(gè)是不宜采用的。個(gè)人所得稅的稅基高度是流動(dòng)的,稅收政策必須要高度統(tǒng)一,才能促進(jìn)全國統(tǒng)一市場(chǎng)的形成以及人員、技術(shù)、資本的流動(dòng)。

  中國青年報(bào):我國區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、一線大城市與二三線城市之間發(fā)展不平衡,贍養(yǎng)老人的支出、子女教育支出以及按揭貸款利息支出都會(huì)存在較大差異,每個(gè)家庭所要承受的實(shí)際負(fù)擔(dān)難以把握,這給稅前扣除帶來了極大的核算困難,改革中的稅前扣除標(biāo)準(zhǔn)如何把握?

  施正文:費(fèi)用扣除制度的核心是生計(jì)費(fèi)用扣除,是納稅人維持基本生活所支付的費(fèi)用。我國對(duì)于綜合征收中生計(jì)費(fèi)用扣除,應(yīng)當(dāng)摒棄現(xiàn)行“一刀切”的定額或定率扣除制度,采用基礎(chǔ)扣除和特別扣除相結(jié)合的個(gè)別扣除法,以反映納稅人的實(shí)際情況,體現(xiàn)“以人為本”精神。

  具體來講,基礎(chǔ)扣除是維持個(gè)人基本生計(jì)費(fèi)用的扣除,以個(gè)人為單位確定扣除數(shù)額。基礎(chǔ)扣除除了個(gè)人基礎(chǔ)扣除,還包括撫養(yǎng)基礎(chǔ)扣除,即納稅人個(gè)人撫養(yǎng)小孩和贍養(yǎng)老人的扣除(無工作配偶也適用撫養(yǎng)扣除),并應(yīng)當(dāng)適用與個(gè)人基礎(chǔ)扣除相同的標(biāo)準(zhǔn)。比如聯(lián)合申報(bào)納稅的一對(duì)夫婦撫養(yǎng)了一個(gè)孩子,則他們可以得到 3份基礎(chǔ)扣除。

  在標(biāo)準(zhǔn)的把控上,基礎(chǔ)扣除標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)遵循最低生活費(fèi)用不課稅原則,為了使最低生活費(fèi)用量化,應(yīng)當(dāng)對(duì)居民基本消費(fèi)支出進(jìn)行統(tǒng)計(jì)調(diào)查和科學(xué)測(cè)算,為基礎(chǔ)扣除標(biāo)準(zhǔn)的確定提供實(shí)證依據(jù)。

  特別扣除(專項(xiàng)扣除)是考慮納稅人個(gè)人和家庭特殊情況的社會(huì)福利性扣除,包括經(jīng)營性扣除、繳納的社會(huì)保障費(fèi)用、大病醫(yī)療支出中個(gè)人承擔(dān)的部分、全日制教育學(xué)費(fèi)支出、住房貸款利息或租金支出等。另外,納稅人發(fā)生的與雇傭活動(dòng)有關(guān)的費(fèi)用,例如交通通訊費(fèi)用、尋找工作費(fèi)用、沒有被報(bào)銷的商業(yè)費(fèi)用、為提升勞動(dòng)技能而參加教育培訓(xùn)支付的費(fèi)用等,也應(yīng)當(dāng)包括在特別扣除之內(nèi)。

  為了尋求公平和效率的統(tǒng)一,對(duì)于特別扣除可以借鑒美國的做法,由納稅人選擇適用標(biāo)準(zhǔn)扣除或分項(xiàng)扣除。標(biāo)準(zhǔn)扣除具有統(tǒng)一的扣除限額,不需要納稅人提供憑證;分項(xiàng)扣除需要逐項(xiàng)列出支出費(fèi)用,并提供相應(yīng)憑據(jù)。這樣通過實(shí)行綜合稅制改革,大幅度提高費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn),將大多數(shù)工薪階層排除在納稅人之外,對(duì)高收入者實(shí)行自行申報(bào)。

  分類與綜合征收方式相結(jié)合之后,納稅人需要自行申報(bào)

  中國青年報(bào):不少人表示對(duì)個(gè)稅的去向不清楚,改革之后如何做到更加公開透明?

  施正文:分類與綜合征收方式相結(jié)合之后,納稅人需要自行申報(bào),直接和稅務(wù)機(jī)關(guān)聯(lián)系,將會(huì)更加關(guān)注自己的納稅狀況和我國的稅收政策。不僅關(guān)注到征收是否做到公平,還將關(guān)注稅收的使用情況以及效果。所有納稅人都有權(quán)利對(duì)政府收支活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督,這就要求我們加快政府改革,做到預(yù)算更加規(guī)范透明,財(cái)政資金的使用也要更加高效,向民生財(cái)政轉(zhuǎn)型。

  財(cái)稅制度是提升國家治理水平的核心工具,通過直接稅讓公民參與到公共活動(dòng)中,行使其公民權(quán)利。財(cái)稅是國家治理的基礎(chǔ)和支柱,是我們國家走向現(xiàn)代化、法治化的突破口,在未來的改革中扮演一個(gè)關(guān)鍵角色。

  中國青年報(bào):實(shí)行分類與綜合相結(jié)合的個(gè)稅計(jì)征需要建立完善的個(gè)人信息平臺(tái)、進(jìn)一步提高征管水平,我國目前是否具備相應(yīng)的條件?

  施正文:個(gè)稅改革真正實(shí)行恐怕需要3到5年時(shí)間。如果在這段時(shí)間內(nèi),我們各方面的工作做得扎實(shí),我認(rèn)為是能具備相應(yīng)條件的。

  首先,稅收征管法要修訂。個(gè)人所得稅是最大的直接稅,直接稅改革的難度、影響的深度和廣度非常大。個(gè)稅征收需要掌握大量的涉稅信息,監(jiān)控難度也很大,要求政府具有較高的治理水準(zhǔn),F(xiàn)行的稅收征管法沒有建立第三方涉稅信息提供制度,稅收征管法的修訂還需要一兩年時(shí)間,如果在2017年能通過,就已經(jīng)非常理想。個(gè)稅改革一定是在稅收征管法實(shí)施之后進(jìn)行。

  其次,建立個(gè)人的納稅人識(shí)別號(hào)和第三方涉稅信息提供制度。在我們的稅收征管法里就有納稅人識(shí)別號(hào),原來只是適用于企業(yè),將來要擴(kuò)大到自然人。目前我們的個(gè)稅主要是代扣代繳,將來要實(shí)行直接稅,如果達(dá)到納稅標(biāo)準(zhǔn),要求納稅人自己申報(bào)。識(shí)別號(hào)是個(gè)人終身不變的、唯一的號(hào)碼,用來歸集個(gè)人的兩類信息,一是個(gè)人的基本信息,包括姓名、年齡、住址等。二是稅基信息,包括各類收入、財(cái)產(chǎn)等,這兩類信息都要?dú)w集到納稅人識(shí)別號(hào)中。識(shí)別號(hào)通過多種途徑歸集個(gè)人信息,包括納稅人申報(bào)、扣繳義務(wù)人提供、第三方提供、支付方提供以及工商、海關(guān)、不動(dòng)產(chǎn)部門、金融機(jī)構(gòu)等提供。這些信息可以共享,最后都要匯集到稅務(wù)機(jī)關(guān),稅務(wù)機(jī)關(guān)建立納稅人個(gè)人賬戶,這些信息都放在個(gè)人賬戶中,然后進(jìn)行分類和綜合的計(jì)征。稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)抓緊建立個(gè)人收入財(cái)產(chǎn)信息工作機(jī)構(gòu),實(shí)質(zhì)性地著手開展基礎(chǔ)工作。

  個(gè)人稅號(hào)可以有效避免偷稅漏稅現(xiàn)象,將來還要要求納稅人在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)當(dāng)中用到識(shí)別號(hào),包括簽訂合同、購買保險(xiǎn)、領(lǐng)取社保、買房等都要使用識(shí)別號(hào)。這樣一個(gè)制度的建立,不通過法律來規(guī)范強(qiáng)制實(shí)施是不行的,稅收征管法修訂草案里已經(jīng)提到了這個(gè)問題。

  另一方面,目前我們的信息碎片化、信息孤島、各自為政的現(xiàn)象阻礙了政府職能的有效行使。所以目前在推進(jìn)政府信息建設(shè),這就為個(gè)稅改革提供了條件。個(gè)稅改革對(duì)政府改革提出了要求,由于這種互動(dòng)的、整體的改革的推動(dòng),未來的個(gè)稅改革并不難。從信息技術(shù)的角度來看,個(gè)人的涉稅信息都可以集中起來實(shí)現(xiàn)信息共享,我們目前之所以沒有做到,主要是牽涉到部門利益,政府改革沒有到位,行政協(xié)助制度沒有建立起來,是我們法治建設(shè)滯后。這個(gè)問題是可以改變的,所以我們要義無反顧地推進(jìn)改革。我們的中央決策層在這方面有很高的執(zhí)行力,這都有助于推進(jìn)問題的解決。

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