淺析《國家安全法》中的網(wǎng)絡(luò)安全審查制度
《國家安全法》是維護新時期國家安全的基本大法，對政治安全、國土安全、軍事安全、文化安全、科技安全等11個領(lǐng)域的國家安全任務(wù)進(jìn)行了明確，為各領(lǐng)域安全立法提供了基本遵循。尤其引人關(guān)注的是，該法明確建立國家安全審查與監(jiān)管的制度和機制，對影響或可能影響國家安全的外商投資、特定物項和關(guān)鍵技術(shù)等進(jìn)行國家安全審查。這是我國在國家安全保障的制度設(shè)計方面的突破，也確立了我國網(wǎng)絡(luò)安全審查的制度框架和總體思路，為維護國家網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)、安全和發(fā)展利益提供了戰(zhàn)略利器。
2015年7月1日，我國第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議通過了新的《國家安全法》，該部立法被認(rèn)為是我國真正意義上的首部國家安全法，對于切實維護我國的國家安全意義重大。除首次明確界定了“國家安全”的基本涵義以外，《國家安全法》更是在國家安全保障的制度設(shè)計方面有所突破，其中涉及網(wǎng)絡(luò)安全審查的規(guī)定格外受到關(guān)注。從立法的功能性和結(jié)構(gòu)性分析，《國家安全法》中的網(wǎng)絡(luò)安全審查規(guī)定具有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪壿嫿Y(jié)構(gòu)，基本確立了我國網(wǎng)絡(luò)安全審查的制度框架和總體思路。
一、《國家安全法》為網(wǎng)絡(luò)安全審查制度明確了邊界要素
在網(wǎng)絡(luò)安全審查過程中，最棘手的問題就是立法對國家安全基本涵義的界定。出于對國家安全敏感性的考慮，立法通常不會對“國家安全”進(jìn)行過于細(xì)化的描述，以使立法具有足夠的延展性。但是“國家安全”的模糊性又成為網(wǎng)絡(luò)安全審查中最受人詬病的弊端，因為缺乏明確邊界的“國家安全”很容易成為實質(zhì)性貿(mào)易壁壘的借口，進(jìn)而動搖網(wǎng)絡(luò)安全審查的正當(dāng)性。在此方面，我國《國家安全法》具有明顯的突破，其中第二條明確規(guī)定 “國家安全”是指“國家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、人民福祉、經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和國家其他重大利益相對處于沒有危險和不受內(nèi)外威脅的狀態(tài)，以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力。”在網(wǎng)絡(luò)安全的語境下，該定義完整涵蓋了國家安全、社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展和公民隱私這四大網(wǎng)絡(luò)安全支柱，可以作為網(wǎng)絡(luò)安全審查制度利益保障的參照要素。同時，將國家安全界定為“沒有危險和不受威脅的狀態(tài)”與各國立法中關(guān)于國家安全的表述保持一致，而將其界定為“保障能力”則是本法概念性提升的一大亮點。從網(wǎng)絡(luò)安全的國家保障角度來看，網(wǎng)絡(luò)安全的核心思想即是形成穩(wěn)固的保障能力，其通常與信息系統(tǒng)的“脆弱性”相關(guān)，旨在將可能受到的安全風(fēng)險和威脅降低到可以接受的程度。與代表終極目的的安全狀態(tài)不同，能力建設(shè)更側(cè)重于實現(xiàn)對安全風(fēng)險的動態(tài)反應(yīng)和控制過程，因此在制度實施中更具有“彈性”，能夠在固化的法律規(guī)定中獲得最大程度的解釋空間。這對于廣泛具有“技術(shù)屬性”的網(wǎng)絡(luò)安全保障意義非凡，可以避免信息技術(shù)快速發(fā)展對法律穩(wěn)定性構(gòu)成的沖擊。因此，我國《國家安全法》中界定的“國家安全”既有相對明確的內(nèi)涵邊界，又具備必要的延展性，為網(wǎng)絡(luò)安全審查制度的可行性提供了必要的支撐，也間接明確了網(wǎng)絡(luò)安全審查制度的范圍。
二、《國家安全法》為網(wǎng)絡(luò)安全審查制度明確了安全與發(fā)展的關(guān)系
我國《國家安全法》在總體安全觀下強調(diào)了協(xié)同發(fā)展的重要思想，其中第八條規(guī)定“維護國家安全，應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào)。國家安全工作應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌內(nèi)部安全和外部安全、國土安全和國民安全、傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全、自身安全和共同安全。”上述規(guī)定使得我國立法對于國家安全的認(rèn)知更加豐富，改變了傳統(tǒng)國家安全偏重軍事政治安全的狹隘性，能夠更多地考慮國家經(jīng)濟利益、貿(mào)易自由、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保障、科技利用等等，而這些要素恰恰是網(wǎng)絡(luò)安全審查最為需要關(guān)注和平衡的內(nèi)容。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，當(dāng)技術(shù)利用和經(jīng)濟發(fā)展成為國家進(jìn)步的核心動力時，不同的安全領(lǐng)域具有了相當(dāng)程度的同質(zhì)性，其實質(zhì)都體現(xiàn)為實現(xiàn)國家的穩(wěn)定狀態(tài)，保證國家生產(chǎn)生活的正常運行。因此，片面強調(diào)國家安全的審查活動必然帶有利益保護的偏在性，盲目排外和充斥不信任的審查制度可能造成國家喪失利用先進(jìn)技術(shù)的機會，也會間接對高度依賴數(shù)字框架的經(jīng)濟發(fā)展構(gòu)成障礙。我國《國家安全法》關(guān)于“國家安全和經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展”的規(guī)定確立了網(wǎng)絡(luò)安全審查制度的指導(dǎo)理念，特別是關(guān)于“統(tǒng)籌內(nèi)部安全和外部安全、國土安全和國民安全、傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全、自身安全和共同安全”的闡述具有一定程度的先進(jìn)性，這構(gòu)成了網(wǎng)絡(luò)安全審查制度進(jìn)行利益平衡的基礎(chǔ)，能夠避免非理性審查活動的出現(xiàn)，在維護國家安全的同時兼顧經(jīng)濟和社會發(fā)展，最大化網(wǎng)絡(luò)安全審查制度的功能。
三、《國家安全法》為網(wǎng)絡(luò)安全審查制度明確了“風(fēng)險控制”的目標(biāo)和思路
我國《國家安全法》第二十五條規(guī)定“國家建設(shè)網(wǎng)絡(luò)與信息安全保障體系，提升網(wǎng)絡(luò)與信息安全保護能力，加強網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)的創(chuàng)新研究和開發(fā)應(yīng)用，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)和信息核心技術(shù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和重要領(lǐng)域信息系統(tǒng)及數(shù)據(jù)的安全可控;加強網(wǎng)絡(luò)管理，防范、制止和依法懲治網(wǎng)絡(luò)攻擊、網(wǎng)絡(luò)入侵、網(wǎng)絡(luò)竊密、散布違法有害信息等網(wǎng)絡(luò)違法犯罪行為，維護國家網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)、安全和發(fā)展利益。”本條規(guī)定明確了我國網(wǎng)絡(luò)安全審查制度的細(xì)化目標(biāo)。在制度的功能性方面，網(wǎng)絡(luò)安全審查制度無疑屬于網(wǎng)絡(luò)與信息安全保障體系中的重要內(nèi)容和措施，那么其理應(yīng)具備上述目的。特別是是其中關(guān)于“實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)和信息核心技術(shù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和重要領(lǐng)域信息系統(tǒng)及數(shù)據(jù)的安全可控，防范和制止網(wǎng)絡(luò)攻擊、網(wǎng)絡(luò)入侵、網(wǎng)絡(luò)竊密等違法犯罪活動”的規(guī)定，與2014年5月22日國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室發(fā)布的公告基本一致，該公告稱我國將實行網(wǎng)絡(luò)安全審查制度，主要針對關(guān)系國家安全和公共利益系統(tǒng)使用的重要技術(shù)產(chǎn)品和服務(wù)實行安全性和可控性審查，防止產(chǎn)品提供者非法控制、干擾、中斷用戶系統(tǒng)，非法收集、存儲、處理和利用用戶有關(guān)信息。其也與日前公布的《網(wǎng)絡(luò)安全法(草案)》中關(guān)于關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全審查的規(guī)定相互呼應(yīng)，保持了不同立法之間的協(xié)調(diào)性。同時，本條規(guī)定也明確了網(wǎng)絡(luò)安全審查“風(fēng)險控制”的基本思路，側(cè)重于關(guān)注信息技術(shù)產(chǎn)品和服務(wù)在部署過程中可能引入的未知風(fēng)險。2007年針對愛沙尼亞政府網(wǎng)絡(luò)的攻擊、2009年針對韓國的大規(guī)模拒絕服務(wù)攻擊、2010年針對伊朗核設(shè)施的震網(wǎng)病毒攻擊等安全事件充分說明了國家網(wǎng)絡(luò)安全審查風(fēng)險控制的重要意義。美國審計局(GAO)也曾經(jīng)提醒美國政府關(guān)注持續(xù)增加的網(wǎng)絡(luò)威脅對聯(lián)邦信息系統(tǒng)產(chǎn)生的風(fēng)險，并認(rèn)為這些風(fēng)險主要包括政府重要信息資源丟失或被盜，遭受未經(jīng)授權(quán)的訪問和攻擊，敏感信息遭受身份盜竊、網(wǎng)絡(luò)間諜或其他形式的犯罪，政府關(guān)鍵部門運行的中斷，數(shù)據(jù)被篡改并用于欺詐或入侵等等。我國《國家安全法》的上述規(guī)定能夠反應(yīng)全球網(wǎng)絡(luò)安全保障的發(fā)展趨勢，提高網(wǎng)絡(luò)審查制度的科學(xué)性和有效性。
四、網(wǎng)絡(luò)安全審查制度承接《國家安全法》，成為網(wǎng)絡(luò)法制體系的重要組成部分
概括而言，我國《國家安全法》第二條間接明確了網(wǎng)絡(luò)安全審查的審查范圍，第八條明確了網(wǎng)絡(luò)安全審查協(xié)同發(fā)展和利益平衡的審查理念，第二十五條明確了網(wǎng)絡(luò)安全審查“安全可控”的審查目標(biāo)和“風(fēng)險控制”的審查思路。在此基礎(chǔ)上，《國家安全法》第五十九條最終確立了針對網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)產(chǎn)品和服務(wù)的國家網(wǎng)絡(luò)安全審查制度，并在第六十條中規(guī)定中央國家機關(guān)各部門依照法律、行政法規(guī)行使國家安全審查職責(zé)，依法作出國家安全審查決定或者提出安全審查意見并監(jiān)督執(zhí)行，由此提出了完整的`國家網(wǎng)絡(luò)安全審查制度框架。值得注意的是，《國家安全法》第五十九條將外商投資、特定物項和關(guān)鍵技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)產(chǎn)品和服務(wù)等審查內(nèi)容并列表述，澄清了我國網(wǎng)絡(luò)安全審查的制度獨立性問題，修正了目前外資并購國家安全審查和網(wǎng)絡(luò)安全審查相互混同的情況。盡管隨著信息技術(shù)全球化趨勢的加強，外資并購國家安全審查所關(guān)注的國家經(jīng)濟安全和網(wǎng)絡(luò)安全審查所關(guān)注的網(wǎng)絡(luò)安全存在相互滲透的情況，而且同屬于國家安全的范疇，但二者的制度基礎(chǔ)仍然存在較大差別。網(wǎng)絡(luò)安全審查制度既不應(yīng)當(dāng)?shù)韧谠?008年《反壟斷法》中業(yè)已確立的外資并購國家安全審查，也不應(yīng)當(dāng)從屬于外資并購國家安全審查中的網(wǎng)絡(luò)安全部分，其應(yīng)當(dāng)具有制度獨立性。
五、在實踐中細(xì)化完善國家網(wǎng)絡(luò)安全審查制度，不斷提升維護國家安全的法制效力
在網(wǎng)絡(luò)安全審查制度的可實施性方面，我國《國家安全法》的現(xiàn)有規(guī)定仍然是原則性的，還不能對國家網(wǎng)絡(luò)安全審查活動和企業(yè)遵從提供有效指引，需要在后續(xù)的配套立法或制度規(guī)范中進(jìn)行細(xì)化和補充，對于未涉及的審查事項進(jìn)行明確。首先，考慮到我國網(wǎng)絡(luò)安全審查將主要圍繞網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)產(chǎn)品和服務(wù)而展開，那么就應(yīng)當(dāng)對傳統(tǒng)“直接供應(yīng)商”和“最終產(chǎn)品”的審查半徑進(jìn)行擴展，延伸到整個信息技術(shù)供應(yīng)鏈。因為信息技術(shù)利用的全球化是以供應(yīng)鏈為基礎(chǔ)的，信息技術(shù)產(chǎn)品和服務(wù)的提供更加依賴廣泛的全球市場，供應(yīng)鏈的復(fù)雜程度客觀上造成網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險將有更多的滲透渠道 ，在產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)、組裝和分發(fā)過程中都可能引入不確定的安全風(fēng)險，需要對信息技術(shù)供應(yīng)鏈整體施加審查要求。其次，由于信息技術(shù)在現(xiàn)代社會中的泛在式部署，網(wǎng)絡(luò)安全審查活動將極為復(fù)雜，在信息技術(shù)服務(wù)中還可能受到數(shù)據(jù)跨境產(chǎn)生的管轄權(quán)爭議影響。因此，我國網(wǎng)絡(luò)安全審查制度應(yīng)當(dāng)有所側(cè)重。從目前的國際立法實踐來看，網(wǎng)絡(luò)安全審查與政府采購、認(rèn)證認(rèn)可和技術(shù)進(jìn)出口等相關(guān)法律制度關(guān)系最為密切，可以考慮將我國網(wǎng)絡(luò)安全審查的要求滲透進(jìn)上述立法中。最后，為了避免網(wǎng)絡(luò)安全審查成為政策性工具，有效實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)安全審查的功能，必要的透明度必須予以保證，因此需要建立相關(guān)的審查標(biāo)準(zhǔn)。例如美國在《國家信息保障采購政策》中要求所有國家安全信息系統(tǒng)中采購的信息技術(shù)產(chǎn)品必須經(jīng)過評估和認(rèn)證，滿足互認(rèn)的國際信息安全技術(shù)評估通用標(biāo)準(zhǔn)，滿足國家安全局(NSA)、國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)研究所(NIST)和國家信息保障合作組織(NIAP)的評估認(rèn)證要求，滿足NIST聯(lián)邦信息處理標(biāo)準(zhǔn)(FIPS)的認(rèn)證要求，并符合NSA的NSA批準(zhǔn)的認(rèn)證流程。這樣一方面可以為國家網(wǎng)絡(luò)安全審查活動提供指引，另一方面可以為企業(yè)遵從提供參考框架。
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