關(guān)于完善法律援助制度的幾點思考
法律援助制度對和諧社會的構(gòu)建具有十分重要的作用�，F(xiàn)階段，法律援助制度面臨著種種困境，機構(gòu)定性、政府履職、受援范圍、困難標(biāo)準(zhǔn)等方面存在的問題在實際工作中逐漸顯現(xiàn)。如何進(jìn)一步完善法律援助制度，已成為我們目前亟待解決的問題。通過工作實踐，筆者認(rèn)為，法律援助制度所面臨的困境是多方面的，解決其困境的方法也應(yīng)該是多樣化的，并對解決上述問題的必要性和可行性做了一些思考和分析，特提出來與同行探討。
一、法律援助制度在構(gòu)建和諧社會中的意義與作用
社會主義和諧社會，應(yīng)該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。法律援助制度與構(gòu)建和諧社會關(guān)系密切，法律援助作為一項法律保障制度，通過為社會貧弱群體提供法律援助，可以有效的解決利益紛爭，促進(jìn)社會安定有序，維護困難群眾的合法權(quán)益，使全體公民各得其所、和諧相處，對推進(jìn)民主法治建設(shè)、實現(xiàn)公平正義、構(gòu)建和諧社會具有十分重要的作用。
(一)法律援助是法制健全、社會文明進(jìn)步的標(biāo)志。法律援助作為一項法律制度，在法律體系中占有重要的位置，至今，世界上共有一百多個國家以憲法或法律的形式確立了法律援助制度。建立法律援助制度，確保公民權(quán)利，已成為衡量一個國家法制健全、社會文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，是民主法治水平的體現(xiàn)。國務(wù)院《法律援助條例》(以下簡稱“條例”)的頒布和實施，是我國社會主義法制走向健全、人權(quán)受到特別保護的重要里程碑，也是我國法律體系與國際法律體系接軌的標(biāo)志�！度珖拿鞒鞘袦y評體系》規(guī)定：全國文明城市必須“建立有政府財政保障的法律援助機構(gòu)”，法律援助已成為我國文明城市的必備條件和標(biāo)志。
(二)法律援助是維護社會公平正義的重要手段。一個國家法律體系是否公平，國際上通行的標(biāo)準(zhǔn)是看有沒有完善的律師制度;而一個社會是否公平的標(biāo)準(zhǔn)是看有沒有完善的法律援助制度。法律援助制度旨在對社會弱勢群體提供法律幫助，保護其合法權(quán)益得以實現(xiàn)而不致成為空中樓閣，保證讓每一位社會成員不因經(jīng)濟條件和社會地位的差別而平等地享受到法律的終極關(guān)懷，最大限度地保障“公民在法律面前一律平等”，法律援助有助于實現(xiàn)所有公民法律意義上的公平和正義。
(三)法律援助是維護社會穩(wěn)定的有效措施。社會主義和諧社會，核心在和諧，本質(zhì)在和諧。當(dāng)前，隨著改革發(fā)展的深入，各種社會矛盾也逐漸暴露，拖欠民工工資產(chǎn)生的暴力事件、自殺事件，征用農(nóng)民土地與城市拆遷問題產(chǎn)生的群眾上訪并與政府發(fā)生沖突的事件近年來諸見報端，影響到社會和諧與穩(wěn)定。究其原因，很大程度是因為群眾經(jīng)濟困難沒享受到必要的法律援助或法律意識薄弱，而使問題未能在法律范圍內(nèi)得到解決，進(jìn)而產(chǎn)生社會不和諧之音。如何有效地處理各種矛盾，讓政府傾聽貧弱者的呼聲，關(guān)注貧弱者的愿望，解決貧弱者的困難，維護貧弱者的尊嚴(yán)已成為構(gòu)建和諧社會進(jìn)程中政府的一個重要課題。法律援助機構(gòu)作為政府設(shè)立的解決利益沖突問題的渠道之一，通過積極有效地履行法律賦予的各項職能，有效推動了社會經(jīng)濟建設(shè)健康協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，確保了社會的穩(wěn)定。
二、法律援助制度在立法和司法實踐中需要解決的問題
我國實施法律援助制度十多年來，法律援助在維護公平正義和社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要的作用，有力地促進(jìn)了經(jīng)濟建設(shè)和社會文明進(jìn)步。但是，制度建設(shè)是一個制定制度、執(zhí)行制度并在實踐中檢驗和完善而理論上沒有終點的動態(tài)過程，從這個意義上講，法律援助制度沒有“最好”，只有“更好”。
(一)機構(gòu)定性方面
《條例》明確“法律援助是政府的責(zé)任”，這一規(guī)定詮釋了法律援助屬于政府行為，法律援助機構(gòu)被賦予了代表政府在實施法律援助中行使政府行政管理的職能。一是受理申請。法律援助機構(gòu)受理申請，審查當(dāng)事人是否符合法律援助條件，是執(zhí)行政府規(guī)定的法律援助范圍和標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化的過程，法律援助機構(gòu)行使的是政府對法律援助社會需求的管理權(quán)。二是審查批準(zhǔn)。法律援助機構(gòu)對公民的法律援助申請作出給于法律援助或不予法律援助的決定，相對人對該決定可提起行政復(fù)議和訴訟，法律援助機構(gòu)行使的決定權(quán)是政府的行政給予行為。三是指派辦理。《條例》規(guī)定：“律師事務(wù)所拒絕法律援助機構(gòu)的指派，不安排本所律師辦理法律援助案件的，由司法行政部門給予警告、責(zé)令改正，情節(jié)嚴(yán)重的，給予一個月以上三個月以下的停業(yè)整頓處罰。”由此可見，法律援助機構(gòu)具有對法律服務(wù)人員辦理法律援助事項的指派權(quán)，行使的是政府對法律援助資源的管理、配置和使用權(quán)，同時也涉及行政強制執(zhí)行行為。四是履行義務(wù)。我國《律師法》規(guī)定：“律師必須按照國家規(guī)定承擔(dān)法律援助的義務(wù)，盡職盡責(zé)，為受援人提供法律服務(wù)。”按現(xiàn)行規(guī)定，法律援助機構(gòu)在律師年檢注冊時應(yīng)出具律師完成法律援助義務(wù)履行情況的說明，法律援助機構(gòu)行使的是司法行政管理權(quán)。五是核發(fā)補貼。法律援助機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對接受指派辦理法律援助案件的承辦人核發(fā)辦案補貼，法律援助機構(gòu)行使的是政府對法律援助資金管理和使用權(quán)。
綜上，法律援助機構(gòu)擔(dān)負(fù)著行政管理和公共服務(wù)的職能，事業(yè)機構(gòu)不是行政主體，不具有行政管理職能，法律援助機構(gòu)和人員按照事業(yè)單位進(jìn)行管理和配備，不利于順暢管理體制，所以，法律援助機構(gòu)應(yīng)定性為行政性質(zhì)。以江蘇為例，全省共有121個法律援助機構(gòu)，其中行政性質(zhì)97個，事業(yè)性質(zhì)24個，其中啟東市法律援助機構(gòu)為爭取人員編制，幾年前將原本為行政性質(zhì)的法律援助機構(gòu)變更成“公益型事業(yè)編制”，這種職能缺位下所實施的一系列行政管理職能是不具有合法性的。為此，江蘇省法律援助機構(gòu)規(guī)范化建設(shè)提出，法律援助機構(gòu)應(yīng)當(dāng)為行政性質(zhì)或參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位。
(二)經(jīng)費保障方面
我國法律援助資金來源主要是財政撥款，資金來源的單一性在現(xiàn)階段決定了法律援助資金困境的必然性，從南通市前三年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以直觀了解到法律援助經(jīng)費的.現(xiàn)狀。一是經(jīng)費增幅不大。2008年至2010年，南通全市法律援助專項經(jīng)費分別為172萬元、171萬元和211萬元，案件辦理數(shù)分別為4093件、5349件和8385件。同比，法律援助經(jīng)費與辦案數(shù)增長率分別為-0.06%、23.4%和30.7%、56.8%，法律援助經(jīng)費增長率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于辦案數(shù)的增長率。如果按照平均每個案件補貼1000元，2009年全市法律援助辦案經(jīng)費共需838.5萬元，扣除省級財政支付轉(zhuǎn)移100萬元，南通市僅辦案經(jīng)費一項缺口就高達(dá)527.5萬元。二是經(jīng)費保障不平衡。近三年來，南通8個縣(市)區(qū)法律援助機構(gòu)年均辦案數(shù)1000余件、年均地方財政撥款20余萬元。江蘇省財政建立了對貧困地區(qū)法律援助支持計劃，南通市北三縣、南二縣年均可分別獲得20—40萬元和8-9萬元的政策傾斜補助。由此，享受省級財政傾斜的縣級法律援助機構(gòu)經(jīng)費明顯高于其他三個區(qū)級法律援助機構(gòu)，法律援助經(jīng)費保障失衡在一定程度上挫傷了這些機構(gòu)加大案件辦理的積極性。
政府對法律援助提供財政支持方面雖然有了較明顯的提高，但與日益增長的人民群眾對法律援助的需求相比還存在差距。究其原因建議，一是要加大法律援助宣傳力度，提高各級政府對法律援助工作的重視程度;二是要在夯實法律援助經(jīng)費主渠道的同時，積極尋求財政撥款之外的其他途徑的經(jīng)費來源;三是省級法律援助經(jīng)費政策向縣級傾斜時，應(yīng)參考法律援助群體案件多發(fā)于非貧困縣的現(xiàn)狀，適當(dāng)兼顧市區(qū)法律援助機構(gòu);四是應(yīng)通過專門立法規(guī)定建立起法律援助經(jīng)費財政保障制度，從立法層面促進(jìn)法律援助保障水平的提升。
(三)隊伍建設(shè)方面
社會對法律援助的需求到底有多大，目前尚無權(quán)威性的統(tǒng)計，但可以作一些預(yù)測。以南通市為例，全市各種貧困和殘疾人有45萬之多，其中殘疾人33.9萬、城市低保1.99萬、農(nóng)村低保7.6萬、五保1.6萬，此外，還有130萬的未成年人和93萬的老年人。近年來，南通市各級法院司法救助對象年均4000人，法律援助較之范圍更寬泛，是司法救助的2倍多，因此南通市每年大約有萬余件法律援助案件等待辦理。以上計算方法雖有交叉，但仍屬于極為保守的數(shù)字。據(jù)報道，在美國滿足法律援助需求量的最低標(biāo)準(zhǔn)是每萬窮人中需配備兩名專職法律援助律師。據(jù)此，南通市貧困人口一項就需專職法律援助律師90人。目前，南通市9家法律援助機構(gòu)23名工作人員中，6人具有律師資格，僅占26%。為緩解法律援助機構(gòu)人少質(zhì)弱的問題，從2003年起，南通各法律援助機構(gòu)均長期聘用2-5名社會律師，這些律師通過長期辦理勞動爭議、工傷保險、人身損害等方面的案件，逐漸形成經(jīng)驗型、專業(yè)化的專職法律援助律師，從而辦出精品案件，在江蘇省法律援助“十大優(yōu)秀案件”評選中，南通始終位居前列。實踐證明，專職法律援助律師隊伍成為法律援助工作的主體，有利于法律援助工作效率的提高。在挑選專職法律援助律師時，應(yīng)注重政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)的統(tǒng)一、工作熱情和敬業(yè)精神的一致。在我國專職法律援助律師流失嚴(yán)重的現(xiàn)狀下，應(yīng)盡快將專職法律援助律師列入公職律師系列，改善他們的工作條件，以最大限度調(diào)動法律援助公職律師的積極性。
(四)受理案件范圍方面
近年來，隨著我國經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展，以及城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，與困難群眾切身利益休戚相關(guān)的案件不斷增加。2005年，江蘇省根據(jù)實際需要增加了“自選動作”，將“因遭受家庭暴力、虐待或者遺棄要求變更或者解除收養(yǎng)、監(jiān)護關(guān)系的，因遭受家庭暴力、虐待、遺棄、對方重婚或者有配偶者與他人同居的受害方要求離婚的”等納入法律援助范圍，今年又將土地征用、拆遷安置、假農(nóng)藥假種子坑農(nóng)等關(guān)乎民生的案件列入了法律援助范圍。但在實踐中，目前的法律援助范圍相對于弱勢群體的需求還是太窄。如法律援助機構(gòu)經(jīng)常會遇到這類婦女求助者，她們收入很低或沒有收入或重病纏身，她們長期忍受著來自丈夫的家庭暴力甚至遺棄，在丈夫或因有外遇提出離婚時，她們則因為處于被告地位而不能獲準(zhǔn)法律援助。前年，如東一位中年婦女，因患嚴(yán)重風(fēng)濕性關(guān)節(jié)炎多年，身體已嚴(yán)重變形，當(dāng)其丈夫提出離婚時，她仍因是被告而不符合法律援助條件。雖然該案最終在法律援助機構(gòu)的協(xié)調(diào)下撤訴，但這并不是當(dāng)事人的初衷。該婦女也同意結(jié)束婚姻關(guān)系，她只是希望通過法律援助能夠獲更多的生活保障。類似的案件，在無力聘請律師的情況下，許多離婚婦女的財產(chǎn)權(quán)益很可能得不到充分保障，這必然影響到社會的安定和諧。因此，應(yīng)盡可能多的把那些有可能影響到社會穩(wěn)定的案件納入法律援助范圍，包括困難婦女離婚案件，直至取消法律援助受案范圍的限制。
(五)經(jīng)濟困難標(biāo)準(zhǔn)方面
審查申請人是夠符合法律援助經(jīng)濟困難標(biāo)準(zhǔn)，首先涉及到如何理解經(jīng)濟困難標(biāo)準(zhǔn)問題。從現(xiàn)行立法看，絕大多數(shù)地方對于經(jīng)濟困難標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定基本一致，即以地方政府規(guī)定的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為法律援助經(jīng)濟困難標(biāo)準(zhǔn)。但是，各地在審查申請人經(jīng)濟困難標(biāo)準(zhǔn)時，對于經(jīng)濟困難標(biāo)準(zhǔn)的理解和掌握不盡相同，其原因主要是現(xiàn)行法律規(guī)章制度本身存在明顯缺陷。一是標(biāo)準(zhǔn)過低。該經(jīng)濟困難標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定沒有體現(xiàn)法律援助制度的內(nèi)在規(guī)律，也不符合社會發(fā)展的實際水平。最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)地方發(fā)展水平確定的公民維持基本生存所必須的開支標(biāo)準(zhǔn)，而法律援助經(jīng)濟困難標(biāo)準(zhǔn)則是公民在具備基本的生存保障前提下遇到法律問題需要支付法律費用的標(biāo)準(zhǔn)，后者顯然要高于前者，以南通市為例，目前市區(qū)城市居民的低保標(biāo)準(zhǔn)為每月400元，而律師收費的起點為1200元。在實踐中，各地受理的法律援助案件中屬于低保標(biāo)準(zhǔn)的受援人不超過10%，如果嚴(yán)格以低保標(biāo)準(zhǔn)為限，勢必有很大一部分確實需要法律援助的困難群體將被排除在外。2011年南通市政府再次將法律援助納入為民辦實事工程，將公民申請法律援助的標(biāo)準(zhǔn)放寬至最低生活保障線的兩倍，進(jìn)一步降低法律援助門檻，努力實現(xiàn)“應(yīng)援盡援”目標(biāo)。二是標(biāo)準(zhǔn)的測算方式不明確�！稐l例》對經(jīng)濟困難標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定沒有明確具體的計算方式，是按照公民收入還是按其收入減去合理支出后符合規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查，是只審查申請人的個人經(jīng)濟狀況還是綜合考慮申請人家庭經(jīng)濟狀況，這些重要內(nèi)容都沒有給予明確。筆者認(rèn)為，在地方立法中，法律援助申請人經(jīng)濟困難狀況應(yīng)理解為申請人及其家庭人均收入減去生活必要支出后所達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)，申請人經(jīng)濟困難狀況的起算時間應(yīng)為申請法律援助事項之前半年，從操作層面上實現(xiàn)在現(xiàn)行法律框架內(nèi)降低經(jīng)濟困難標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一規(guī)范審查受理條件的雙重目的。
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