- 相關(guān)推薦
中國現(xiàn)行養(yǎng)老金制度
在我國構(gòu)建“和諧、可持續(xù)發(fā)展”的社會(huì)中, 養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的構(gòu)建是其中必不可少的一部分。養(yǎng)老保險(xiǎn)體系保障了退休人群的生活, 有利于社會(huì)的和諧、穩(wěn)定, 然而, 養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面廣、成本高，在許多國家已經(jīng)成為公共財(cái)政的一大負(fù)擔(dān)。在我國, 光憑征繳養(yǎng)老保險(xiǎn)稅的收入并不能滿足養(yǎng)老保險(xiǎn)支出，財(cái)政每年都必須向養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行補(bǔ)貼，并且這種補(bǔ)貼還在逐年增長(zhǎng)。無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家都不得不面對(duì)這一世界性難題。
中國的養(yǎng)老金制度在經(jīng)歷了一系列的改革之后，以企業(yè)為主的養(yǎng)老金制度完成了向社會(huì)化的轉(zhuǎn)變，初步形成了以企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)結(jié)合的“統(tǒng)賬結(jié)合”的養(yǎng)老保障體系。中國的養(yǎng)老金制度表面上采取了混合養(yǎng)老金制度的形式，但是由于歷史積累的巨大養(yǎng)老金隱形債務(wù)，迫使個(gè)人賬戶資金被挪用，形成了大量的名義賬戶，實(shí)質(zhì)上沒有按照混合制度的養(yǎng)老金制度運(yùn)作。這種以名義個(gè)人賬戶和社會(huì)統(tǒng)籌為標(biāo)志的養(yǎng)老金制度存在較大的缺陷。
目前中國養(yǎng)老金制度存在的缺陷
養(yǎng)老金制度再分配和縮小貧富差距的功能缺失
再分配功能是養(yǎng)老金制度的一個(gè)重要功能，我國養(yǎng)老金制度雖然實(shí)際上是一個(gè)現(xiàn)收現(xiàn)付制度，但并沒有起到應(yīng)有的再分配功能。
這是因?yàn)楦母镩_放后我國由于把精力集中于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，過分強(qiáng)調(diào)效率，忽視了社會(huì)公平，走上了一條強(qiáng)化效率弱化公平的道路。中國經(jīng)過了改革開放后，貧富差距日益擴(kuò)大，中國的基尼系數(shù)1991年為0.282，到2000年已達(dá)0.458，增長(zhǎng)幅度較大，目前已經(jīng)超過國際公認(rèn)的警戒線0.41。中國養(yǎng)老金制度沒有起到縮小收入差距的功能，相反存在逆向補(bǔ)償?shù)膬A向。
就城鎮(zhèn)居民來講，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局1995年對(duì)2.5萬戶居民的調(diào)查，富裕戶得到的養(yǎng)老金待遇與貧困戶的相差4.2倍，加上醫(yī)療保險(xiǎn)和住房等方面的補(bǔ)貼，貧富差距進(jìn)一步加大。經(jīng)過二次再分配，我國居民收入的差距是加大了而不是縮小了。這說明包括養(yǎng)老金制度在內(nèi)的我國的社會(huì)保障體制原則和制度設(shè)計(jì)上存在問題，再分配功能沒有得到正確的體現(xiàn)。
養(yǎng)老金制度再分配效應(yīng)的缺失對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響
從公平角度看，過大的貧富差距、未來老年生活的不安全感和一部分人當(dāng)前生活的陷入困境，部分地傷害了社會(huì)公平感和改革所依賴的社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)。從效率角度看，貧富差距的擴(kuò)大和對(duì)于養(yǎng)老金制度改革的不確定性，尤其是對(duì)將來老年生活的不安全感，已對(duì)居民消費(fèi)起到抑制作用，于是消費(fèi)者花錢更少而存錢更多。這些造成了中國國內(nèi)需求不足和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)更多的依賴對(duì)外出口，強(qiáng)化了中國經(jīng)濟(jì)的脆弱性。一旦中國的對(duì)外出口面臨波動(dòng)，將會(huì)導(dǎo)致國內(nèi)市場(chǎng)供應(yīng)的增加和商品價(jià)格的下降。屆時(shí)很多養(yǎng)老負(fù)擔(dān)較重的國有企業(yè)財(cái)務(wù)狀況就會(huì)惡化，反過來又使國有企業(yè)改革更加緊迫。國有企業(yè)改革帶來更多的工人下崗和消費(fèi)信心的進(jìn)一步削弱，從而更加不利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展。
養(yǎng)老金收支赤字問題
中國的養(yǎng)老金基金正面臨出現(xiàn)赤字的問題，造成這一問題的一個(gè)重要原因是中國特殊的人口問題。從2001年開始，中國老齡化人口的增長(zhǎng)持續(xù)加大。據(jù)測(cè)算，2001年中國年齡在65歲以上的人口占總?cè)丝诘?%，而40年后這一比率可能會(huì)達(dá)到20%。這一特征導(dǎo)致養(yǎng)老金的支出不斷加大。在人口老齡化的同時(shí)，由于中國政府實(shí)行的計(jì)劃生育政策，使得人口生育率從本世紀(jì)六十年代的5%降低到八十年代的2.5%，目前大約2%。根據(jù)測(cè)算，今后25年的生育率基本保持不變。由于現(xiàn)收現(xiàn)付制度本身的代際再分配特征是從工作的一代向上一代再分配養(yǎng)老金。進(jìn)入人口老齡化社會(huì)，工作一代的人口減少，而退休一代人口正在增加。工作一代人已經(jīng)不能為退休一代人提供足夠的養(yǎng)老金，保障他們的生活水平。
造成養(yǎng)老金收支赤字的另外一個(gè)原因是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)籌層次偏低, 由于不同統(tǒng)籌層次的基金無法調(diào)劑使用，就嚴(yán)重制約了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金調(diào)劑功能的發(fā)揮。由此所帶來的問題是：各地區(qū)社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老金結(jié)余與赤字并存，財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)沉重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000年中央財(cái)政用于基本養(yǎng)老赤字的補(bǔ)貼已達(dá)300億元。這種補(bǔ)貼還會(huì)造成新的不平衡：支付標(biāo)準(zhǔn)高、赤字大的地區(qū)，往往可以從中央政府獲得較多的補(bǔ)貼;而支付標(biāo)準(zhǔn)低、赤字小的地區(qū)，則從中央政府獲得補(bǔ)貼卻較少。
養(yǎng)老金制度的再分配效應(yīng)和儲(chǔ)蓄功能混同
國務(wù)院1995年發(fā)布的《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》中提出了“城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)金由單位和個(gè)人共同承擔(dān)，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合”的原則，確立了養(yǎng)老金制度的個(gè)人賬戶的儲(chǔ)蓄功能。
養(yǎng)老金制度實(shí)行部分積累，實(shí)現(xiàn)再分配和儲(chǔ)蓄功能的具體操作方式是:為每個(gè)職工設(shè)立一個(gè)個(gè)人賬戶，實(shí)行個(gè)人和企業(yè)共同繳費(fèi);企業(yè)的繳費(fèi)一部分歸為社會(huì)統(tǒng)籌，另一部分記入個(gè)人賬戶。但是由于在養(yǎng)老金制度改革過程中沒有具體規(guī)定對(duì)已經(jīng)退休和臨近退休的老年職工的養(yǎng)老金安排，他們?cè)谶^去的傳統(tǒng)制度下沒有養(yǎng)老金繳費(fèi)積累，所以他們無法憑借現(xiàn)在的個(gè)人賬戶領(lǐng)取養(yǎng)老金。于是在實(shí)際操作中就不得不依靠當(dāng)前基本養(yǎng)老金制度中的繳費(fèi)進(jìn)行支付，這樣就會(huì)破壞了現(xiàn)在個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的儲(chǔ)蓄和積累。這種分配和儲(chǔ)蓄功能的混同，同時(shí)又降低個(gè)人和企業(yè)對(duì)于繳費(fèi)的激勵(lì)，造成了大量的養(yǎng)老金繳費(fèi)的逃避。
繳費(fèi)率偏高直接影響居民的現(xiàn)期消費(fèi)
目前世界各國企業(yè)繳納的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率一般為10%，國際警戒線為20%。按國務(wù)院1997年頒發(fā)的《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》規(guī)定，我國企業(yè)總的繳費(fèi)比例一般不得超過20%，職工自己向個(gè)人賬戶繳費(fèi)的比例從4%起步，以后每?jī)赡晏岣?個(gè)百分點(diǎn)，最終達(dá)到8%;企業(yè)向職工個(gè)人賬戶劃入的比例隨著職工個(gè)人繳費(fèi)比例的提高而相應(yīng)下降，即由最初的7%下降到最終的3%。企業(yè)和個(gè)人向個(gè)人賬戶繳費(fèi)比例之和應(yīng)達(dá)到11%。在實(shí)際中，由于企業(yè)參保率不高和轉(zhuǎn)制成本沒有落實(shí)等原因，按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的收入不能滿足其支出的需要。許多地區(qū)不得不提高參保企業(yè)的繳費(fèi)率，致使國有企業(yè)的繳費(fèi)率居高不下。
目前，我國企業(yè)的平均繳費(fèi)率為23%，高于世界平均水平1.3個(gè)百分點(diǎn)，高于國際警戒線三個(gè)百分點(diǎn)。30個(gè)省、市、區(qū)中，平均繳費(fèi)率在20%以上的有24個(gè)，超過25%的有5個(gè)省市。繳費(fèi)率偏高必然導(dǎo)致職工收入增長(zhǎng)速度放慢，從而會(huì)直接影響居民的現(xiàn)期消費(fèi)。1994年我國全部職工工資增長(zhǎng)速度曾高達(dá)35.4%，1995年和1996年分別為12.7%和12.1%，但1997年以后，我國職工工資增長(zhǎng)速度急劇下降為3.6%，1998年進(jìn)一步下降為0.2%。
相關(guān)改革思路
當(dāng)前實(shí)施的以現(xiàn)收現(xiàn)付為基本特征的“統(tǒng)賬結(jié)合”的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，可以說是一種難以令各個(gè)階層、各個(gè)方面滿意的模式：政府承擔(dān)了過大的財(cái)政成本;企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)太大，不利于企業(yè)改革的深入;退休職工的權(quán)益得不到保障;在職職工也需要承擔(dān)很沉重的社會(huì)保障成本。因此，這一制度模式必須進(jìn)行改革和完善。重新規(guī)劃和設(shè)計(jì)新型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，我們不能忽略現(xiàn)實(shí)國情和曾經(jīng)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。因此，改革應(yīng)把握以下的原則：
第一，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的再改革不是對(duì)現(xiàn)行制度的全盤否定，而是在其基礎(chǔ)之上所實(shí)施的制度修正，現(xiàn)行制度向未來制度的這種平滑過渡，有助于保證現(xiàn)行制度對(duì)受保人所作的先期承諾以及其中重要的制度參數(shù)在未來制度中得以連續(xù)。第二，鑒于我國國情，未來的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)還會(huì)是多層次或者多支柱的體制，新的制度應(yīng)該在包括一個(gè)強(qiáng)制性的全國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)構(gòu)外，還應(yīng)將自主部分設(shè)計(jì)得更有彈性，以滿足不同地區(qū)、不同行業(yè)乃至不同階層的特殊需要。第三，未來的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度安排要同時(shí)包含再分配、儲(chǔ)蓄和保險(xiǎn)的功能。未來的保險(xiǎn)制度將包括多層次或者多支柱的制度結(jié)構(gòu)，而各個(gè)不同的制度結(jié)構(gòu)可能只是負(fù)責(zé)其中的一項(xiàng)功能。這種通過功能分解以安排養(yǎng)老保險(xiǎn)制度結(jié)構(gòu)的做法正在成為國際范圍內(nèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的新趨向。
構(gòu)建養(yǎng)老保險(xiǎn)的三根支柱
未來的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)包括三個(gè)層次或三根支柱，它們分別是：
第一層次——將現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的社會(huì)統(tǒng)籌基金部分獨(dú)立出來，使其成為一個(gè)由中央政府直接管理的公共養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃。該計(jì)劃是一個(gè)規(guī)定受益額但工資替代率較低的現(xiàn)收現(xiàn)付計(jì)劃，建議采用工薪稅融資并由財(cái)政部管理。由于公共養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃是純粹的政府行為，因此其管理費(fèi)用要來源于財(cái)政預(yù)算。
第二層次——將現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的個(gè)人賬戶基金部分獨(dú)立出來，使其成為由政府監(jiān)管、強(qiáng)制性的、規(guī)定繳費(fèi)額的養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃，我們稱之為繳費(fèi)性養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃。繳費(fèi)性養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃的治理結(jié)構(gòu)是多個(gè)相對(duì)獨(dú)立的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金會(huì)，可以考慮將現(xiàn)在省一級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)行政管理機(jī)構(gòu)內(nèi)的投資營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)改造成為由政府監(jiān)管的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金會(huì)。
第三層次——自愿的個(gè)人儲(chǔ)蓄和個(gè)人投保，以及企業(yè)開辦的職業(yè)年金計(jì)劃。由于這一層次計(jì)劃屬于微觀主體的自愿行為，故稱其為補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃。
以上三個(gè)層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃可以達(dá)到將再分配功能、儲(chǔ)蓄功能與保險(xiǎn)功能有機(jī)地結(jié)合在一個(gè)共同養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之中的目的。
擴(kuò)大養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面
在現(xiàn)階段，非正式就業(yè)者與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)體系接軌存在一定困難。鑒于目前實(shí)際狀況，決定了我們擴(kuò)大養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)必然要經(jīng)歷多元化制度安排的漫長(zhǎng)過渡。出于中國國情的需要來探討新的思路，筆者認(rèn)為，以下步驟不失為可行方案。
1.分層保障。分層保障是將各類國有部門的職工進(jìn)行分層，按照他們的需要提供相應(yīng)的社會(huì)保障。例如，當(dāng)前對(duì)于農(nóng)民工來說，最迫切的是盡快確立工傷保險(xiǎn)制度。而那些長(zhǎng)期在城市國有部門工作的人員，工齡長(zhǎng)且工作穩(wěn)定，對(duì)于這層人員，養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)的實(shí)行則是完全必要也是完全可行的。
2.分類保障。對(duì)非正式部門職工群體實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)，要對(duì)其進(jìn)行分類，從而制定不同的保險(xiǎn)方案。例如，憑借自己的技術(shù)和資金進(jìn)行個(gè)體經(jīng)營(yíng)，政府應(yīng)給予享受相當(dāng)于本市居民、較為正規(guī)的社會(huì)保障待遇。對(duì)于經(jīng)常處于流動(dòng)狀態(tài)無穩(wěn)定職業(yè)的農(nóng)民工，管理難度最大，對(duì)其就要實(shí)行更為靈活的方案。
3.分地區(qū)保障。根據(jù)勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)理論的原則，勞動(dòng)力流動(dòng)的主要誘因是資源和收入的差異。例如，大量的農(nóng)民工主要是集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市及省市，這就為我們分地區(qū)逐步實(shí)施對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保障創(chuàng)造了條件，可先在這些地區(qū)開始對(duì)農(nóng)民工試行社會(huì)保障。
4.靈活機(jī)動(dòng)的社會(huì)保險(xiǎn)政策。對(duì)非正式部門職工一定要實(shí)施靈活的養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)政策并使其更具有可操作性。例如，①社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)基數(shù)可選擇性，②繳費(fèi)形式多樣性，③允許暫停并補(bǔ)繳保險(xiǎn)費(fèi)等等。
充分發(fā)揮政府在社會(huì)保障中的再分配功能
社會(huì)保障是一種再分配制度，它追求的是公平或至少是某種程度的公平，是政府干預(yù)市場(chǎng)分配結(jié)果的一個(gè)手段�，F(xiàn)代政府的主要職能或活動(dòng)都是圍繞為社會(huì)成員提供福利和服務(wù)或滿足人民的生活需要這一目標(biāo)展開的。那么，政府究竟應(yīng)該如何正確發(fā)揮其再分配的功能呢?
首先，應(yīng)正確處理再分配功能與儲(chǔ)蓄的作用，通過個(gè)人儲(chǔ)蓄功能的加強(qiáng)減輕政府在再分配上的負(fù)擔(dān)。
其次，應(yīng)堅(jiān)持適度再分配的理念和政策，使保障水平同經(jīng)濟(jì)水平相適應(yīng)。
第三，要發(fā)揮政府在財(cái)政政策方面的再分配功能，加大政府對(duì)社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付的力度。
最后，確立政府在社會(huì)福利中的主導(dǎo)作用，加強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控和法律監(jiān)控作用。
推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一體化
1.社會(huì)保障制度的一體化需要明確的幾點(diǎn)原則
首先關(guān)于社會(huì)保障的定位。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是一種能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最優(yōu)機(jī)制，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最終目標(biāo)則是實(shí)現(xiàn)人的自由和全面的發(fā)展。因此，社會(huì)保障的性質(zhì)應(yīng)是滿足人權(quán)發(fā)展的需要。尊重人的基本權(quán)利，維護(hù)人的尊嚴(yán)，按照以人為本的保障原則，根據(jù)人的各種動(dòng)態(tài)、生存狀況設(shè)計(jì)相關(guān)的保障政策、保障標(biāo)準(zhǔn)及保障體制，使社會(huì)保障貫穿勞動(dòng)者的一生。這應(yīng)該是我們社會(huì)保障政策制定的出發(fā)點(diǎn)。否則，我們的政策目標(biāo)就會(huì)不協(xié)調(diào)。
其次，保持政策的連續(xù)性，應(yīng)充分考慮經(jīng)濟(jì)和人口條件在長(zhǎng)期內(nèi)可能發(fā)生的變化。同時(shí)，還要在有關(guān)技術(shù)方面加強(qiáng)其科學(xué)性。
2.在推進(jìn)社會(huì)保障制度一體化過程中政府應(yīng)關(guān)注的兩個(gè)問題
(1)向財(cái)政的部分統(tǒng)一轉(zhuǎn)化。雖然國務(wù)院在20世紀(jì)90年代中期就已要求省級(jí)統(tǒng)籌，但現(xiàn)在大多數(shù)赤字的彌補(bǔ)仍舊依靠中央政府。中央政府對(duì)地方赤字的負(fù)責(zé)將會(huì)統(tǒng)一不同區(qū)域的繳費(fèi)率，使賬戶能積累起來。但它面對(duì)著兩個(gè)重要的政治經(jīng)濟(jì)障礙：第一，中央必須擁有必要的財(cái)富，它不可避免地要將收入從高增長(zhǎng)地區(qū)轉(zhuǎn)移到低增長(zhǎng)地區(qū)，而利益受損者會(huì)有抵制行為;第二，養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理仍舊是地方的責(zé)任，盡管財(cái)政上越來越統(tǒng)一。因此，就目前的情況來看，養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理雖仍在地方，但中央政府應(yīng)逐漸承擔(dān)起更多的責(zé)任。
(2)提高統(tǒng)籌層次。統(tǒng)籌層次過低己成為目前社會(huì)保障體制健康發(fā)展、體現(xiàn)全體勞動(dòng)者享受社會(huì)保障公平公正原則的桎梏，統(tǒng)籌層次難以提高根源于財(cái)政分灶和社保分割的管理體制。在目前全國統(tǒng)籌條件不成熟的情況下，我們可以嘗試把社會(huì)統(tǒng)籌分為國家級(jí)統(tǒng)籌和地方(省)級(jí)統(tǒng)籌兩部分，即實(shí)行分級(jí)統(tǒng)籌的體制。
3.一元化目標(biāo)，多元化過渡——目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)的矛盾
社會(huì)保障制度的一體化無疑是實(shí)現(xiàn)公正的收入再分配的最優(yōu)模式，但中國社會(huì)的多元化又造成了社會(huì)保障問題，是一個(gè)異常復(fù)雜的特殊問題。在目前的經(jīng)濟(jì)狀況下，把社會(huì)各層、各類勞動(dòng)者全部納入一個(gè)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系之中是不現(xiàn)實(shí)的，因?yàn)闊o論從國家財(cái)政的承受能力還是目前的制度安排都還不具備相應(yīng)的條件。因此，一元化的制度安排只能作為我國社會(huì)保障制度的一個(gè)長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)。目前較為實(shí)際又可行的辦法就是，根據(jù)各階層勞動(dòng)者的需求與目前的條件，按照分層保障的原則來提供社會(huì)保障。(黃勁松/合眾人壽保險(xiǎn)股份有限公司)
【中國現(xiàn)行養(yǎng)老金制度】相關(guān)文章：
淺論社區(qū)支持對(duì)我國現(xiàn)行養(yǎng)老金制度的補(bǔ)充03-16
中國現(xiàn)行仲裁員制度存在的主要問題(一)03-07
中國養(yǎng)老金政策03-21
現(xiàn)行人事檔案制度的弊端12-13
對(duì)我國現(xiàn)行出口退稅制度的思考03-20
現(xiàn)行審計(jì)制度的缺陷及其改革探討03-21
淺談我國現(xiàn)行匯率制度及改革03-12