養(yǎng)老保險制度改革在我國的發(fā)展前景
近年來中國養(yǎng)老保險制度改革所取得成績，指出了目前中國社會養(yǎng)老保險制度面臨的諸多問題，從全面推進多層次養(yǎng)老制度體系建設、擴大非繳費型和基本養(yǎng)老覆蓋范圍、重新界定政府在養(yǎng)老保險體制中的職能和建立城鄉(xiāng)有別的養(yǎng)老保障模式等方面對中國養(yǎng)老保險制度發(fā)展趨勢進行了探討。
中國養(yǎng)老保險制度的真正發(fā)展是從20世紀80年代中后期開始，經過近30年的發(fā)展和完善，我國養(yǎng)老保險制度改革不斷深入，制度設計不斷完善，管理服務不斷細化，對保障離退休人員基本生活、促進經濟發(fā)展、維護社會穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用。但是，隨著改革深化和經濟社會發(fā)展，我國經濟結構不合理、社會保障體系不健全、就業(yè)壓力逐年增加和收入分配差距拉大等深層次問題逐步顯現(xiàn)出來;伴隨市場化、城鎮(zhèn)化、人口老齡化程度的提高，養(yǎng)老保障的任務越來越重，社會化服務的要求越來越高，政府管理的壓力越來越大，進一步完善養(yǎng)老保障制度面臨著諸多問題和嚴峻挑戰(zhàn)。
一、目前中國社會養(yǎng)老保險制度存在問題分析
(一)社會養(yǎng)老保險制度層次缺失
我國養(yǎng)老金制度模式從1993年提出實施多層次養(yǎng)老保險模式。但作為養(yǎng)老保險體系重要組成部分的企業(yè)年金養(yǎng)老制度推進緩慢，覆蓋率小，大部分城鎮(zhèn)職工依然僅有基本養(yǎng)老保險。而且，我國政策規(guī)定企業(yè)只有加入了基本養(yǎng)老保障之后，才允許按政策規(guī)定設立企業(yè)年金。所以，只有少部分經濟效益較好的能源、金融和通訊的企業(yè)設立企業(yè)年金，而經濟效益差的企業(yè)一般只有基本養(yǎng)老金保障，形成企業(yè)年金缺位。
(二)基本養(yǎng)老金制度覆蓋率低
2006年我國就業(yè)人口為76990萬人，其中城市就業(yè)人數(shù)為28310萬人，城市就業(yè)人口比例為36.77%。數(shù)據(jù)顯示，我國基本養(yǎng)老保險理論覆蓋率從2001年的38.8%增長到2006年的42.8%，覆蓋率仍不足50%。顯示我國社會養(yǎng)老保障的有效覆蓋面較狹窄。
(三)養(yǎng)老保險基金“所有者缺位”
當前，我國個人帳戶中的養(yǎng)老基金實質上是繳費人的資本或勞動收入的一部分，所以，從經濟學上產權明晰這一原則出發(fā)，理應成立一個代表繳費人利益的組織來對這部分基金進行管理。而我國目前的情況卻是由政府代管，政府成為養(yǎng)老基金的托管人。所以，我國目前的基本養(yǎng)老保險基金實際上就處于“所有者缺位”繼而“所有權懸空”的狀態(tài)，在這種狀態(tài)下，發(fā)生融資困難和基金被挪用的情況，也就不足為奇了。
(四)農村養(yǎng)老保險制度亟待健全
由于歷史的原因，我國城鄉(xiāng)之間在經濟發(fā)展水平、收入水平、經濟結構等諸多方面存在較大差異，所以在使我國城市和農村之間形成了不同養(yǎng)老保障制度。與城鎮(zhèn)相比，農村社會保障水平低，保障項目少，社會救助仍是農村社會保障的主體內容，作為現(xiàn)代社會保障核心的社會保險制度在我國農村才剛剛開始發(fā)展，保障制度亟待健全。隨著城市化進程的加快，農村經濟結構的變化，人口政策的影響，以及農村人口結構逐步老化，農村家庭保障日益受到越來越大的沖擊，農村人口對政府組織的社會保障的需要越來越迫切。
三、養(yǎng)老保險制度改革在我國的發(fā)展前景
(一)全面推進多層次養(yǎng)老制度體系建設
建立多層次養(yǎng)老制度制度體系，是我國的文化傳統(tǒng)和現(xiàn)代社會保險機制的要求，應全面覆蓋無力繳費的貧困人口的社會救濟、社會基本養(yǎng)老、企業(yè)年金、商業(yè)壽險、家庭保障等多層次養(yǎng)老保障制度模式。
第一層次：加大基本養(yǎng)老保險的執(zhí)行力度。由政府、企業(yè)和個人三方供款的模式，即企業(yè)和個人為主，政府提供補貼，實行現(xiàn)收現(xiàn)付籌資方式。通過提高企業(yè)和個人的參保意識、加大執(zhí)法力度等措施，不斷提高參保率。由國家行政部門管理，執(zhí)行保障和再分配功能。推行激勵機制，對于多繳費者可以多領取相應的養(yǎng)老金。
第二層次：鼓勵企業(yè)為員工建立企業(yè)年金保障。由政府提供優(yōu)惠政策，實行勞動權利與義務相結合的原則，由企業(yè)為主，個人為輔供款，實行積累制籌資方式。對象為企業(yè)職工，執(zhí)行保障和儲蓄功能。實行激勵機制，保證繳費者退休后有更高的生活水平和更為充分的保障。
第三層次：積極發(fā)展商業(yè)壽險保障。采用自愿性，由政府提供政策，個人具有經濟能力和偏好選擇，實行積累制籌資方式。對象為高收入人群，是在具有了基礎保障之上的更高層次的保障。執(zhí)行保障和儲蓄功能。政府可視經濟發(fā)展需要，給予政策扶持。
第四層次：傳承家庭養(yǎng)老保障。家庭成員對老人的贍養(yǎng)是互惠互利關系的體現(xiàn)。年輕一代對父母提供照顧，也為自己將來獲得子女照顧創(chuàng)造了道德基礎，這種供養(yǎng)與反哺的循環(huán)使家庭養(yǎng)老能夠延續(xù)。
(二)擴大非繳費型和基本養(yǎng)老覆蓋范圍
擴大覆蓋范圍，是基本社會養(yǎng)老制度的一個基本目標。目前擴大覆蓋范圍的政策是出于制度內的資金不平衡的需求，缺少統(tǒng)籌機制。這種以擴大覆蓋面為手段來緩解養(yǎng)老保險基金壓力的政策背景，使非國有企業(yè)產生了其繳費將被用作于退休人員較多的國有企業(yè)，進行實質上是現(xiàn)收現(xiàn)付性質的收入轉移支付的預期，而與此同時，國家又沒有對非國有企業(yè)及其繳費相對應的養(yǎng)老金承諾做出制度化的、具有法律效力的保證。制度漏洞是造成覆蓋率不足的一個重要原因。很多國有、集體企業(yè)使用農村、外來勞動力臨時工，非公有制企業(yè)職工、城鎮(zhèn)個體工商戶及其雇工、城鎮(zhèn)自由職業(yè)者、農民工，大部分沒有納入養(yǎng)老保險覆蓋范圍。因為，其中的很多制度規(guī)定是很難執(zhí)行的，存在很多不確定因素。例如，國家規(guī)定個體戶按上年社會平均工資的18%～20%繳費，其中的10%～11%記入個人賬戶，8%～9%記作社會統(tǒng)籌部分。個體戶的'雇工也是這個總比例，只是個人繳8%～9%，其余由雇主繳納。自由職業(yè)者按這個總比例，全部由個人繳納。由于操作很麻煩，而且很難得到這些人的理解和信任。更重要的是，規(guī)定中有一些不合理之處，例如個體戶和自由職業(yè)者本來是個人全部繳納的，但是進入社會統(tǒng)籌部分其所有權則不再屬于他們自己的了，如果他們中途出現(xiàn)意外，繼承人只能繼承記入個人賬戶的那部分，很難吸引他們入保，這種規(guī)定不被理解。這是非國有經濟不愿意參加目前的養(yǎng)老金計劃的背景原因，也是擴大覆蓋面工作難以推進的原因。
(三)重新界定政府在養(yǎng)老保險體制中的職能
造成當前我國養(yǎng)老保險體制出現(xiàn)“所有者缺位”的現(xiàn)象，很大程度上是政府直接管理過度的結果。當前個人帳戶中的養(yǎng)老基金完全是由政府的社會保障管理部門管理的，政府既是監(jiān)管者，同時又是帳戶的直接管理者。在這種情形下，個人帳戶中積累的基金難以得到有效地運作。因此，應當將政府的管理職能限制在社會統(tǒng)籌這一大塊，即現(xiàn)收現(xiàn)付部分;而個人帳戶中的基金部分，則可考慮借鑒國外管理養(yǎng)老基金的成功經驗，成立養(yǎng)老基金會組織來管理個人帳戶中的基金，基金會組織應當是專業(yè)化的基金管理公司。并且，為了保證養(yǎng)老基金的管理效率，這樣的基金會應當是競爭性的，即成立多個基金會組織，職工可自主地選擇決定加入哪一個基金會，也可自由地退出。政府間接作用的增強則表現(xiàn)在加強監(jiān)管職能方面。政府的社會保障部門應對基金管理公司進行嚴格的監(jiān)督，定期考核其績效和風險管理水平。
(四)建立城鄉(xiāng)有別的養(yǎng)老保障模式
我國的社會養(yǎng)老保障制度體系由非繳費普惠性養(yǎng)老模式、繳費性基本養(yǎng)老保險模式、企業(yè)年金及個人壽險儲蓄性養(yǎng)老模式和家庭養(yǎng)老等多層次構成。其中繳費性基本養(yǎng)老保險和商業(yè)壽險產品的目標主要是城鎮(zhèn)從業(yè)人員，是養(yǎng)老保障是發(fā)展的主體。企業(yè)和個人壽險儲蓄安排的養(yǎng)老保障將成為城鎮(zhèn)退休人員晚年生活的補充性質資金來源，也是提高退休生活質量的重要保障。非繳費普惠性養(yǎng)老保障目標是貧困老人，利于消除貧困。非繳費型養(yǎng)老保障在經濟欠發(fā)達的農村地區(qū)是主體。同時，家庭養(yǎng)老和土地養(yǎng)老均是有效的養(yǎng)老模式，在有條件的地方亦可發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老。
中國當前實行的養(yǎng)老保險體制基本上是符合現(xiàn)實國情的。由于改革方案很難盡善盡美，當前的養(yǎng)老保險體制還存在著許多理論上和實踐中亟待解決的問題。在改革進程中及時發(fā)現(xiàn)和解決存在的問題，中國養(yǎng)老保險制度的改革才可能獲得成功。
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