存款保險制度研究
存款保險制度作為金融安全網(wǎng)的重要組成部分，有利于防范銀行擠兌，有利于保護中小存款人利益，有利于促進中小金融機構(gòu)發(fā)展，有利于保障利率市場化改革的順利推進。通過合理的制度設計能夠建立激勵相容的市場化機制，從而有效解決存款保險制度潛在的道德風險和逆向選擇問題。在建立存款保險制度時，存款保險機構(gòu)獨立設置并享有監(jiān)管權(quán)是一種發(fā)展趨勢，同時需要注意理順存款保險機構(gòu)與金融安全網(wǎng)其他支柱的關系，完善信息共享機制，加強日常監(jiān)管協(xié)調(diào)以及確立危機應對機制。
款保險制度作為金融安全網(wǎng)的重要組成部分，有利于防范銀行擠兌，有利于保護中小存款人利益，有利于促進中小金融機構(gòu)發(fā)展，有利于保障利率市場化改革的順利推進。通過合理的制度設計能夠建立激勵相容的市場化機制，從而有效解決存款保險制度潛在的道德風險和逆向選擇問題。在建立存款保險制度時，存款保險機構(gòu)獨立設置并享有監(jiān)管權(quán)是一種發(fā)展趨勢，同時需要注意理順存款保險機構(gòu)與金融安全網(wǎng)其他支柱的關系，完善信息共享機制，加強日常監(jiān)管協(xié)調(diào)以及確立危機應對機制。
制度建立 惠及多方
目前全世界已有111個國家建立了存款保險制度，尤其是那些曾經(jīng)實行計劃經(jīng)濟的原社會主義國家，也都紛紛建立了顯性存款保險制度。在金融穩(wěn)定理事會(FSB)24個理事會成員中，除中國、南非和沙特阿拉伯3個國家以外，其余21個成員都建立了顯性存款保險制度。而研究證明，存款保險制度的最初發(fā)明者，其實正是我們中國人自己。
從存款保險必要性看，首先，存款保險制度有利于防范銀行擠兌。由于銀行本身具有天生的脆弱性，并且銀行擠提具有很強的傳染性和很大的負外部性，因此，建立存款保險制度通過對銀行債權(quán)人，主要是普通的中小存款人進行適當?shù)谋Ｗo，可以有效地降低存款人擠兌風險，通過切斷傳染路徑，防止個別銀行倒閉的風險傳染至整個銀行體系引發(fā)系統(tǒng)性危機。
其次，存款保險制度有利于保護存款人利益，特別是中小存款人利益。一方面，存款保險制度通過明確存款類金融機構(gòu)經(jīng)營失敗時的風險補償和分擔機制，改變以往銀行破產(chǎn)成本由公共資金兜底處置機制，避免廣大納稅人和持幣人為金融機構(gòu)的破產(chǎn)被動買單。
再次，存款保險制度有利于促進中小金融機構(gòu)發(fā)展。目前中小企業(yè)融資難有多種原因，但中小金融機構(gòu)數(shù)量不足、缺乏有效競爭是主要原因。因此，改革的方向是放開市場準入，鼓勵民間資本進入。建立存款保險制度后，為中小金融機構(gòu)創(chuàng)造了與國有大型金融機構(gòu)公平競爭的環(huán)境，有助于形成有效競爭、可持續(xù)發(fā)展的中小金融機構(gòu)體系。
最后，存款保險制度有利于保障利率市場化的順利進行。在推進利率市場化改革過程中，由于競爭的加劇必然會有經(jīng)營不善的金融機構(gòu)面臨破產(chǎn)境地，如果沒有有效的存款保險制度，金融機構(gòu)的破產(chǎn)處置就難以順利進行，甚至有可能引發(fā)金融動蕩，所以，存款保險制度是推進利率市場化改革的重要配套措施。
完善職能 解決潛在風險
目前對于存款保險制度的質(zhì)疑，主要來自兩個方面，逆向選擇和道德風險。然而根據(jù)2009年巴塞爾銀行監(jiān)管委員會和國際存款保險協(xié)會聯(lián)合發(fā)布的《有效存款保險制度核心原則》，通過合理的制度設計可以解決以上由于存款保險職能不完善所帶來的潛在風險。
在批評者看來，設計不當?shù)拇婵畋ｋU制度主要存在以下問題：
第一，潛在逆向選擇問題。自愿型、統(tǒng)一費率的存款保險體系下，有可能出現(xiàn)逆向選擇問題，即經(jīng)營良好的存款類金融機構(gòu)為避免承擔額外保費而不愿意加入存款保險體系，而經(jīng)營不善或脆弱的存款類金融機構(gòu)反而更愿意積極加入存款保險體系，從而導致整個存款保險體系的系統(tǒng)性風險。對此，理論研究的成果和各國的實踐經(jīng)驗是，通過實行強制保險和差別費率來克服逆向選擇問題。
第二，潛在道德風險問題。在全額保護的存款保險體系下，有可能弱化來自市場對于存款類金融機構(gòu)的約束，反而使存款類金融機構(gòu)的經(jīng)營者產(chǎn)生更大的道德風險，鼓勵他們冒險經(jīng)營。對此，根據(jù)理論研究的成果和各國的實踐經(jīng)驗，一是采取限額保險制度，只對中小存款人提供必要的有限保護，以鼓勵大額存款人對存款類金融機構(gòu)的監(jiān)督和約束;二是賦予存款保險機構(gòu)以市場化的風險處置手段，通過破產(chǎn)清算機制和責任追究手段對銀行經(jīng)營者形成倒逼機制，強化外部約束;三是實行風險差別費率，按銀行風險等級征收差額保費以示對高風險投資的懲罰，實現(xiàn)體系內(nèi)部的激勵相容機制;四是賦予存款保險機構(gòu)以風險監(jiān)測、早期糾正和輔助監(jiān)管等手段，防范金融風險的積聚;五是以存款保險機制等作為風險處置平臺建立層次清晰的風險處置和清算安排，同時健全存款保險后備融資體系。
制度轉(zhuǎn)換 迫在眉睫
長期以來，我國實際上所實行的隱性存款擔保制度存在諸多問題。一是缺乏明確的法律依據(jù)，存款人并不能確信其存款一定能夠得到可靠保障，因此時刻潛藏著擠提的風險;二是由于事實上政府每每出手兜底，又導致存款類金融機構(gòu)的經(jīng)營者存在很大的道德風險，敢于冒險經(jīng)營，出了問題就交給政府處置;三是存款類金融機構(gòu)破產(chǎn)處置不規(guī)范，缺乏正常的退出機制，處置成本很高;四是存款類金融機構(gòu)高額的破產(chǎn)損失通常都要由所有納稅人或所有貨幣持有者負擔，造成嚴重的社會不公。而目前這種一事一議的風險處置方式，不僅難以防止銀行擠兌和金融風險的傳染，而且隨著我國金融業(yè)資產(chǎn)規(guī)模的不斷膨脹，完全依靠國家財政和央行再貸款被動買單的方式，其弊端日益凸顯，所以有必要盡快建立顯性存款保險制度。
而顯性存款保險制度主要是通過事前設立的明確的制度安排，在存款類金融機構(gòu)經(jīng)營失敗時，能夠使存款人主要是中小存款人得到及時的適度保護，從保護金融機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo存款人，真正解決目前隱性存款擔保制度的種種弊端。
實際上，我國自上世紀90年代初期開始就不斷提出要建立存款保險制度，但時至今日一直未能建立起來。究其根源，一方面，國有大型銀行認為有國家信用做擔保，無需額外支付一筆保險費且會加大負擔;另一方面，監(jiān)管部門則擔心如果新設立的存款保險機構(gòu)擁有監(jiān)管權(quán)的話，會造成重復監(jiān)管的問題。
但是，一方面，隨著國有銀行股份制改革的不斷推進，應當說國家對國有銀行全面兜底的義務已經(jīng)不復存在，并且合理的差別費率設計完全可以實現(xiàn)銀行業(yè)內(nèi)部的激勵相容和風險分擔機制;另一方面，通過深入研究和對監(jiān)管權(quán)的分解，可以發(fā)現(xiàn)，金融安全網(wǎng)三大支柱之間的檢查重點是不同的，不存在嚴重沖突，反而是從不同角度幫助補充監(jiān)管和實現(xiàn)監(jiān)管制衡。
至于說從隱性存款保險制度轉(zhuǎn)變?yōu)轱@性存款保險制度有可能使目前相對穩(wěn)定的金融體系反而變得不穩(wěn)定，會出現(xiàn)存款搬家。對于這種擔心，一方面取決于對當前金融形勢的準確判斷，我國目前這種隱性的存款全額擔保制度實際上蘊藏著更大的問題，既擁有存款保險制度缺失的弱點，也具有全額存款保險的缺陷，是一種最差的制度安排，這種看似穩(wěn)定的.金融體系難以長久維持;另一方面必須明確政府所追求的真正目標，毫無疑問應該是整個國家的長治久安，是維護整個金融系統(tǒng)的長期穩(wěn)定，而并非局限于本屆政府任期內(nèi)。此外，根據(jù)各國之經(jīng)驗，在轉(zhuǎn)軌時期，做好充分的準備工作當然是必要的，但是從事后來看，迄今為止還沒有哪一個國家在從隱性保險轉(zhuǎn)為顯性保險的過程中發(fā)生大的金融動蕩。
科學設計 層層推進
第一，從職能設計來看，本次國際金融危機表明，純粹的“單一付款箱”模式下由于存款保險機構(gòu)僅承擔受保存款的償付職能，在金融風險爆發(fā)時只能被動買單，無法及時獲取風險信息，缺乏有效的風險約束功能和靈活的處置手段，因此不足以應對大的金融風險。英國北巖銀行發(fā)生的擠兌事件，實際上是對英國“單一付款箱”模式的擠兌，而不是對整個存款保險制度的不信任。危機以來，隨著金融市場的發(fā)展，出于保護存款人、維護存款保險基金安全和對潛在道德風險控制的需要，主要國家存款保險制度開始放棄“單一付款箱”模式，普遍由事后的風險處置向兼顧事前風險防范的方向發(fā)展。
第二，從機構(gòu)設置來看，世界各國的存款保險制度建設經(jīng)驗和改革歷程表明，存款保險機構(gòu)的獨立設置已成為一種發(fā)展趨勢，根據(jù)IADI 2014年的統(tǒng)計結(jié)果，獨立設置存款保險機構(gòu)的國家(地區(qū))大幅增加，其占比已達64.56%。此外，F(xiàn)SB的21個已建立顯性存款保險制度的理事會成員中，19個成員的存款保險機構(gòu)是獨立設置的。
第三，從監(jiān)管權(quán)設置來看，存款保險機構(gòu)享有監(jiān)管權(quán)，有助于全面、及時和準確地掌握投保金融機構(gòu)的經(jīng)營狀況和風險水平，是存款保險制度發(fā)揮功效和存款保險機構(gòu)有效運行的前提。世界各國存款保險和銀行監(jiān)管的實踐也表明，存款保險機構(gòu)與銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管目的和側(cè)重點是存在一定差異的，存款保險機構(gòu)通過監(jiān)測金融機構(gòu)的存款額度、存款結(jié)構(gòu)、財務狀況和風險水平，以便合理制定和調(diào)整各個金融機構(gòu)的保費費率;更重要的是檢查金融機構(gòu)的存款人相關數(shù)據(jù)備份情況，以便在出現(xiàn)問題時，存款保險機構(gòu)能夠及時進行賠付。在發(fā)現(xiàn)潛在風險時，存款保險機構(gòu)則可通過調(diào)整費率、早期糾正、強制退保、信息披露等特有方式對違規(guī)金融機構(gòu)進行處罰，以盡量減少存款保險基金的損失。而且，存款保險機構(gòu)享有監(jiān)管權(quán)不僅不會影響銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管，還可以避免監(jiān)管機構(gòu)在問題金融機構(gòu)的退出上可能出現(xiàn)“監(jiān)管寬容”，有助于促進監(jiān)管的規(guī)范化和透明度，強化銀行業(yè)金融機構(gòu)的自我約束，緩解銀行業(yè)監(jiān)管資源不足等問題，特別是在危機時期，有助于更加有效地處置問題金融機構(gòu)，穩(wěn)定銀行體系的運行。
總的來說，建立存款保險制度有可能面臨一定的風險，但是這個關我們遲早都要過，而且晚過不如早過，越晚風險越大。對于在建立存款保險制度過程中可能面臨的短期風險，只要我們能夠積極借鑒國際經(jīng)驗，科學進行制度設計，正確引導公眾輿論，我們就有可能通過建立顯性的存款保險制度，完善金融安全網(wǎng)，實現(xiàn)我國金融的長期穩(wěn)定。
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