戶籍制度
戶籍制度是一項(xiàng)基本的國(guó)家行政制度。傳統(tǒng)戶籍制度是與土地直接聯(lián)系的，以家庭為本位的人口管理方式�，F(xiàn)代戶籍制度是國(guó)家依法收集、確認(rèn)、登記公民出生、死亡、親屬關(guān)系、法定地址等公民人口基本信息的法律制度，以保障公民在就業(yè)、教育、社會(huì)福利等方面的權(quán)益，以個(gè)人為本位的人口管理方式。當(dāng)代中國(guó)的戶籍制度已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的桎梏，迫切需要進(jìn)行改革，加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局。中華人民共和國(guó)戶籍制度是中華人民共和國(guó)對(duì)其公民實(shí)施的以戶為單位的戶籍人口管理政策。戶籍表明了自然人在本地生活的合法性。長(zhǎng)期以來(lái)，中華人民共和國(guó)人口管理方針的制定與實(shí)施均建基于此項(xiàng)制度。中國(guó)戶籍制度的特點(diǎn)是，根據(jù)地域和家庭成員關(guān)系將戶籍屬性劃分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口。這種做法在建國(guó)初期曾起到積極作用，但隨著近來(lái)城鄉(xiāng)交流的日益廣泛，該制度已引起愈來(lái)愈廣泛的爭(zhēng)議與指責(zé)。2005年底，中國(guó)開(kāi)始著手改革戶籍制度。截止至2009年3月，已有河北、遼寧等13個(gè)省、市、自治區(qū)相繼取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)劃分。
一、戶籍制度的歷史演變
戶籍制度主要包括兩方面的內(nèi)容，一是登記制度;一是管理制度。戶籍登記在我國(guó)很早就出現(xiàn)了。據(jù)甲骨文記載，商王朝已開(kāi)始實(shí)行人口登記制度，有“登人”或“登眾”，即臨時(shí)征集兵員的記載。如殷墟甲骨卜辭“辛巳卜，貞，登帚好三千，登旅萬(wàn)呼伐”，“登人三千呼戰(zhàn)”等等皆是�！渡袝�(shū)·多士》篇說(shuō)：“惟殷先人，有冊(cè)有典”，可見(jiàn)當(dāng)時(shí)已有了人頭統(tǒng)計(jì)。這可以視為我國(guó)戶籍登記制度的萌芽。
西周時(shí)創(chuàng)建了原始的人口登記辦法。據(jù)《周禮·秋官·司民》記載：“司民掌登萬(wàn)民之?dāng)?shù)，自生齒以上，皆書(shū)于版，辯其國(guó)中，與其都鄙，及其郊野。異其男女，歲登下其死生。及三年大比，以萬(wàn)民之?dāng)?shù)詔司寇。司寇及孟冬祀司民之日，獻(xiàn)其數(shù)于王。王拜受之，登于天府�！笨梢�(jiàn)，當(dāng)時(shí)已設(shè)立了掌握戶籍的官職“司民”，對(duì)生齒(男孩滿8個(gè)月，女孩滿7個(gè)月為生齒)以上的人，按不同性別登記于冊(cè)，即“書(shū)于版”，并分城(都)鄉(xiāng)(鄙)進(jìn)行人口統(tǒng)計(jì)(這是目前已知我國(guó)最早的城鄉(xiāng)人口劃分)。另外，每年要對(duì)人口的出生和死亡進(jìn)行登記，以掌握自然變動(dòng)情況，每隔三年進(jìn)行一次人口調(diào)查核實(shí)(即“大比”)，孟冬(陰歷十月)時(shí)上報(bào)。所以說(shuō)，周朝已有了戶籍登記制度的雛形。
春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，各諸侯國(guó)為擴(kuò)大兵源，增加賦役，穩(wěn)定社會(huì)秩序，紛紛建立嚴(yán)格的戶籍登記制度，即“書(shū)社制度”和“上計(jì)制度”�！皶�(shū)社制度”的內(nèi)容是：百姓25家為1社，“社之戶口，書(shū)于版圖�！薄吧嫌�(jì)制度”是：郡、縣長(zhǎng)官每年于年底前將下一年度的農(nóng)戶和稅收的數(shù)目作出預(yù)算，書(shū)之于木券上，呈送國(guó)君。如商鞅變法規(guī)定“四境之內(nèi)，丈夫女子皆有名于上，生者著，死者削�！�
隨著封建制度的日趨成熟，戶籍登記制度也日趨完善，周知民數(shù)已成為立國(guó)之本。秦始皇十六年(前231年)規(guī)定男子不論成丁與否，一律登記年齡。[1]漢代，戶籍至少三年一造(有的學(xué)者認(rèn)為是年年更造)，縣、道官吏負(fù)責(zé)對(duì)戶口的驗(yàn)查和登記，時(shí)稱“案戶比民”，簡(jiǎn)稱“案比”。案比的時(shí)間在當(dāng)年仲秋之月(8月)。屆時(shí)，老百姓必須扶老攜幼，前往縣府，聚集廷中，待接受主吏的驗(yàn)閱。戶籍的載入者主要是20-60歲的男子。為了防止人們?yōu)樘颖芸烈鄱m報(bào)、虛報(bào)，政府還特意制訂了臨時(shí)性的查察措施。
魏晉南北朝時(shí)期沿襲了秦漢時(shí)期的戶籍登記制度，實(shí)行黃籍、白籍制，黃籍記載服役年齡的人口，白籍記載流亡江南的北方人口。東晉南朝時(shí)期，由于戰(zhàn)爭(zhēng)頻繁，戶口流徙嚴(yán)重，為了整理戶籍，實(shí)行了多次“土斷”，將北方僑居人口和浮浪人口，統(tǒng)一登入當(dāng)?shù)貞艏�，加�?qiáng)對(duì)他們的控制，以增加國(guó)家的財(cái)政收入。
隋唐時(shí)期實(shí)行“輸籍定樣”制，規(guī)定：民始生為黃，4至15歲為小，男子16至20歲為中，21至59歲為丁，60歲為老。唐玄宗時(shí)改18至22歲為中，23歲為丁。國(guó)家每年一造計(jì)帳，3年一造戶籍。戶籍簿一式三份，一份留縣，一份送州，一份送戶部。[2]編制戶籍時(shí)，“縣司責(zé)手實(shí)計(jì)帳，赴州依式勘造，鄉(xiāng)別為卷，總寫(xiě)三通。其縫皆注某州某縣某年籍，州名用州印，縣名用縣印�！盵3]唐代仍實(shí)行“案比”制度。唐代人李賢為《后漢書(shū)》作注，稱漢代的“案比”，在唐代叫“貌閱”。敦煌文書(shū)唐代籍帳殘卷中，關(guān)于被登記人的面貌特征和疫疾的情況的記載很多。如某人“右足跛”、“耳下小瘤”等。案比之后，正式造籍，其原則是自生齒以上，人皆著籍。根據(jù)北朝西魏大統(tǒng)13年(547年)敦煌地區(qū)的計(jì)帳文卡看，從黃(1-3歲)、小(4-9歲)到老(60歲以上)、侯(殘疾、廢疾、篤疾)，從家庭成員到奴婢、養(yǎng)子都登記在冊(cè)。這種戶籍格式，一直延續(xù)到明清時(shí)代。
宋元時(shí)期戶口的編造時(shí)間間隔也是三年�！叭暌淮蟊龋鞈艏�、上計(jì)帳。每造凡三本，一留縣，一送州府，一申省部�！彼未蔷幵煳宓榷舨�，重點(diǎn)是評(píng)估和確定戶等。元代在村社還置有一種鼠尾簿，隨時(shí)登記戶口的變動(dòng)。
明朝，朱元璋于洪武三年(1370)下詔，戶部籍天下戶口，并置戶貼。登記的主要內(nèi)容是籍貫、丁口、姓名、年齡等。為防止假冒、偽造，政府將戶貼“以字號(hào)編為勘合，用半印鈐記，籍藏于部，貼給于民”。上報(bào)方式是地方基層組織將當(dāng)?shù)貞艨凇叭】泵靼住�，匯集后到縣，“縣報(bào)于州，州類總報(bào)之于府，府類總報(bào)之于布政司，布政司總類呈報(bào)本部立案，以憑稽考”。[4]清朝基本繼承了明代的戶口登記制度。最初是三年一編審，后來(lái)改為五年一編審。乾隆三十七年(1772年)取消五年一次的戶口編審制度，代之以通過(guò)“歲計(jì)”了解各地戶口增減情況。
民國(guó)時(shí)期先后出臺(tái)了《戶籍法》(1931年)和《戶口普查法》(1947年)，推行國(guó)民身份證制度(1946年)，建立了各級(jí)戶政機(jī)構(gòu)。
二、戶籍制度的歷史發(fā)展
戶籍管理亦即人口合法居住地的管理，所謂“合法”即政府將其編入戶口冊(cè)簿，視為一地正式居民。他們既承擔(dān)國(guó)家賦役，又可享受讓子女參加科考等權(quán)利。
早在春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期我國(guó)就采用“編戶”、“定籍”的辦法管理戶籍。如建立居民組織：五家為一軌，十軌為一里，四里為一連，十連為一鄉(xiāng)，五鄉(xiāng)為一軍(齊國(guó));建立“春曰書(shū)比，夏曰月程，秋曰大稽，與民數(shù)得之”的戶籍核查統(tǒng)計(jì)制度等。
秦統(tǒng)一全國(guó)后，形成了嚴(yán)密的戶籍管理辦法。在理論上，國(guó)家是戶籍的管理者，然而在實(shí)際執(zhí)行中僅靠為數(shù)不多的地方官員對(duì)人口實(shí)施具體管理，往往難以達(dá)到有效控制的目的。因此，秦朝政府利用社區(qū)組織加強(qiáng)控制，進(jìn)行什伍編制，“定什伍口數(shù)，別男女大小”，“什伍皆有長(zhǎng)”，實(shí)行“連坐制度”;“使民無(wú)得擅徙”，人口遷居，應(yīng)請(qǐng)求地方官吏“更籍”。[7]戶籍管理制度已相當(dāng)完備了。漢承秦制，戶籍管理又有發(fā)展。劉邦委任蕭何作丞相，蕭何編制《九章律》，其中的“戶律”規(guī)定了詳細(xì)的戶籍管理辦法，實(shí)行編戶齊民，歷史上首次將戶籍管理上升到法律規(guī)范。
為了確保戶籍管理的實(shí)施，秦漢魏晉時(shí)期實(shí)行鄉(xiāng)里制。西漢時(shí)，“鄉(xiāng)間居民十里為一亭，亭有長(zhǎng);十亭一鄉(xiāng)，鄉(xiāng)有三老、嗇夫和游徼。三老掌教化，嗇夫職聽(tīng)訟、收賦稅，游徼循禁賊盜�！盵8]東漢時(shí)，“里有里魁，民有什伍，善惡以告”，“里魁掌一里百家，什主十家，以相檢察，民有善事惡事，以告監(jiān)官”。[9]北魏時(shí)實(shí)行三長(zhǎng)制，“五家立一鄰長(zhǎng)，五鄰立一里長(zhǎng)，五里立一黨長(zhǎng);長(zhǎng)取鄉(xiāng)人強(qiáng)謹(jǐn)者”。[10]為了防止脫籍，政府嚴(yán)禁自由遷徙，規(guī)定未經(jīng)鄉(xiāng)亭批準(zhǔn)、結(jié)清賦稅，不得遷徙更籍，違者受罰。這樣基層組織無(wú)形中就有了控制農(nóng)民遷徙自由的權(quán)力。
唐朝實(shí)行鄉(xiāng)保制，五家為一保，四家為一鄰，百戶為一里，五百戶為一鄉(xiāng)。每里置正一人。里長(zhǎng)的職責(zé)是掌“按比戶口，課植農(nóng)桑，檢察非偽，催驅(qū)賦役�！盵11]《唐律疏議·訟律》載：“同伍保內(nèi)在家有犯，知而不糾者，死罪，徒一年;流罪，杖一百;徒罪，杖七十”。戶籍控制更趨嚴(yán)密。
宋朝實(shí)行都保制，“十家為一保、選主戶有力者一人為保戶;五十家為一大保，選一人為大保長(zhǎng);十大保為一都保，選為眾所服者為都保長(zhǎng)”。保內(nèi)設(shè)置有掛牌，以書(shū)其保內(nèi)戶數(shù)姓名。同保中如發(fā)生“強(qiáng)盜、殺人、放火、略人、傳習(xí)妖教，造畜蠱毒”，同保諸家“知而不告，依律五保法”。[12]元朝實(shí)行的是村社制，五十家立為一社。
明朝是里甲制或稱保甲制，“以一百十戶為一里，攤丁糧多者十戶為長(zhǎng)，余百戶為十甲。甲凡十人。歲役里長(zhǎng)一人，甲首一人”。[13]明代法律規(guī)定“農(nóng)業(yè)者不出一里之間，朝出暮入，作息之道相互知”。任何人離鄉(xiāng)百里，都必須持“路引”，“路引”實(shí)際上就是離鄉(xiāng)的證明。
清朝稱為保甲制，光緒《大清會(huì)典事例·戶部》規(guī)定：“州縣城鄉(xiāng)十戶立一牌頭，十牌立一甲頭，十甲立一保長(zhǎng)，戶給印牌一張，備書(shū)姓名丁數(shù)，出則注明所往，入則稽其所來(lái)”。來(lái)路不明者，就要“捉”去治罪�！皯粲羞w移，隨時(shí)報(bào)明，換給門(mén)牌”。攤丁入畝實(shí)施后，戶籍編審?fù)Ｖ�，保甲制度越�?lái)越得到重視。
民國(guó)時(shí)期，《戶籍法》已經(jīng)推行。1931年和1935年，民黨政府又頒布和修訂《戶籍法》及實(shí)施細(xì)則。1937年，頒布《保甲條例》，在全國(guó)統(tǒng)一建立保甲組織，實(shí)行“聯(lián)保連坐”制。
編制什伍的目的是要被編制者善惡以告。脫漏戶口，自占年齡不實(shí)，逃離本土不承擔(dān)田租賦役，屬于惡，同伍者事前未加阻止，事后未行告發(fā)之責(zé)，要連坐，包賠逃戶的田租徭役。如漢朝規(guī)定：“細(xì)民不堪，流亡遠(yuǎn)去，中家為之包出，后亡者為先亡者服事�！蔽鲿x政府規(guī)定，舉家流亡，一旦被捉，家長(zhǎng)斬首;北周時(shí)頒布《刑書(shū)要制》，規(guī)定“正、長(zhǎng)隱五戶以上，隱地三頃以上者，至死”;隋朝時(shí)，《隋書(shū)·刑法志》規(guī)定，“緣坐則老幼不免，一人亡逃，則坐家質(zhì)作”;宋唐時(shí)期對(duì)脫戶者同樣嚴(yán)懲不貸，主管戶籍的官吏也受到牽連;明朝法律規(guī)定：“凡民戶逃往鄰境州縣，躲避差役者，杖一百，發(fā)還原籍當(dāng)差。其親管里長(zhǎng)，提調(diào)官吏鼓縱及鄰境人戶隱蔽在己者與罪。”洪武二十七年(1394年)三月又頒布榜文：“今后里甲鄰人、老人所管人戶，務(wù)要見(jiàn)丁著業(yè)，互相覺(jué)察。有出外，要知本人下落，作何生理，干何事務(wù)。若是不知下落及日久不回，老人、鄰人不行赴官首者，一體遷發(fā)充軍”。[14]
政府通過(guò)戶籍的整頓和嚴(yán)密的“什伍相保”、“什伍連坐”制度強(qiáng)制百姓，力圖把農(nóng)民牢牢束縛在土地上。這種政策的確能收到一時(shí)之效。但它的成效是以百姓具備相對(duì)穩(wěn)定的生產(chǎn)和生活環(huán)境為前提的。一旦政府和官吏橫征暴斂，或遇天災(zāi)人禍，在貧困的煎熬和饑寒的交迫下，任何禁令，都將成為一紙具文。
三、戶籍制度的歷史特征
中國(guó)的戶籍制度始于周朝，至秦代初具規(guī)模。此后，經(jīng)過(guò)三國(guó)至南北朝的整頓，到隋唐時(shí)期日趨完備和周密。從商代的“登人”到漢代的“編戶齊民”，再到宋代的“保甲制”，展現(xiàn)了我國(guó)戶籍文化的豐富內(nèi)涵和戶籍制度的發(fā)達(dá)。
從世界范圍看，我國(guó)歷代政府對(duì)戶口管理的重視程度是最高，它通過(guò)體系完備的社區(qū)組織、行政網(wǎng)絡(luò)克服了人口分散居住的特點(diǎn)，建立起了自下而上的嚴(yán)格的戶口管理制度。我國(guó)歷代政府之所以重視戶籍管理，最主要的目的在于借此為國(guó)家的生存籌措人力資本和物質(zhì)資料。
深受傳統(tǒng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度和文化影響的我國(guó)歷史上的戶籍制度，表現(xiàn)出以下特征：
一是戶籍地域性。由于人口與賦役是聯(lián)系在一起的，所以政府千方百計(jì)將人口控制在特定的地域范圍中，限制其流動(dòng)，甚至把任意離開(kāi)戶口所在地視為一種犯罪而加以懲處。如金朝規(guī)定：“避役之戶舉家逃于他所者，元貫及所寓司縣官同罪�！盵15]明朝規(guī)定：“其令四民務(wù)在各守本業(yè)。醫(yī)、卜者土著，不得遠(yuǎn)游�！盵16]在農(nóng)業(yè)社會(huì)，以土地為主的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和自給自足的生活方式本來(lái)就具有制約人口流動(dòng)的客觀條件，而嚴(yán)格的戶籍管理制度從外部加強(qiáng)了這種安土重遷的特征，人身的束縛導(dǎo)致了整個(gè)社會(huì)的封閉，從而影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
二是戶籍等級(jí)性。中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)曾出現(xiàn)過(guò)特權(quán)戶種、民籍戶種和賤籍戶種等類別，其戶籍地位逐級(jí)降低，界線分明。其中，特權(quán)戶籍以宋代的官戶最為典型。它可享受以下特權(quán)：蔭補(bǔ)，即做官的資格，減免某些稅收，差役免除和減免刑罰等。作為特權(quán)戶種的官戶在宋代以后消失了。民籍戶種是平民百姓擁有的戶籍，是主體戶種，包括民戶、匠戶、灶戶和鋪戶等。這些人是國(guó)家賦役的重要承擔(dān)者，其社會(huì)地位基本相同。而賤籍戶種的社會(huì)地位低于平民，包括軍戶、錄戶、雜戶、樂(lè)戶和丐戶等。
三是戶籍世襲性。嚴(yán)格的戶籍管理不僅體現(xiàn)在對(duì)人口生存地域的控制上，而且體現(xiàn)在對(duì)人口等級(jí)、職業(yè)的控制上，即同人口的地域流動(dòng)一樣，人口的等級(jí)、職業(yè)也被戶籍標(biāo)識(shí)得清清楚楚;不同等級(jí)、職業(yè)間的流動(dòng)受到制約，戶籍是世襲的。如軍戶、匠戶和雜戶就具有非常突出的世襲性。軍戶自東漢末和三國(guó)時(shí)出現(xiàn)歷朝各代均實(shí)行世襲制，以達(dá)到“兵之子恒為兵”的目的。三國(guó)時(shí)期，軍戶的兒子世襲為士兵，女兒也只能在軍戶內(nèi)嫁人，形成了戶籍對(duì)婚姻的`制度性限制。雜戶主要是指擁有各種技能、技巧的專業(yè)戶。北朝時(shí)就規(guī)定他們的子弟要世襲父業(yè)，不得進(jìn)學(xué)受教育。匠戶主要是指各種手工業(yè)者。唐朝政府對(duì)官府掌握的手工匠戶的世襲性作出了明確規(guī)定，《大唐六典》卷7載：“工巧業(yè)作之子弟，一入工匠后，不得別入諸色”。宋元以后控制更嚴(yán)，《元史·刑法志》載：“諸匠戶子女，使男習(xí)工事，女習(xí)黹繡，其輒敢拘刷者，禁之”。
四是戶籍的社會(huì)治安職能。戶籍管理一般應(yīng)是人口的統(tǒng)計(jì)和管理工作，與社會(huì)治安并不直接相關(guān)。但是在我國(guó)歷史上，戶口的管理也對(duì)人口的活動(dòng)行為進(jìn)行制約，它對(duì)封建秩序，特別是治安秩序的穩(wěn)定具有重要意義。特別是宋代以后出現(xiàn)保甲制，賦予了戶籍管理一項(xiàng)重要的社會(huì)治安功能。各種行政單位、各種身份的人都要被編入其中，形成一個(gè)遍布各地、各行業(yè)將各種職業(yè)者聯(lián)系并束縛在一起的社會(huì)治安網(wǎng)絡(luò)，從而成為政府加強(qiáng)其統(tǒng)治基礎(chǔ)的重要措施。
新中國(guó)成立后，政府廢止了舊的戶口制度，制發(fā)了新的戶口簿冊(cè)，建立了新的戶口登記制度。但由于歷史傳統(tǒng)、文化觀念和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制等多種因素的影響，從總體上看，仍保留有大量傳統(tǒng)戶籍制度的內(nèi)核。如戶籍帶有深深的身份烙印，城市戶口和農(nóng)村戶口之間存在著等級(jí)差異性，享受的待遇明顯不同;戶籍被打上世襲的烙印，農(nóng)村居民的子弟除考學(xué)等少數(shù)途徑外，絕大部分都承襲父母的農(nóng)村戶籍;戶籍管理帶有很強(qiáng)的社會(huì)治安功能等。
隨著以市場(chǎng)為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，現(xiàn)行戶籍制度的弊端日益明顯，戶籍制度的改革已迫在眉睫。我國(guó)應(yīng)盡快變戶口的靜態(tài)管理為動(dòng)態(tài)管理，淡化戶籍制度對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的制約作用，實(shí)行用工制度與戶籍制度彈性掛鉤，加速實(shí)行證件化管理，用經(jīng)濟(jì)手段而不是行政控制手段調(diào)節(jié)人口遷移。
四、當(dāng)代中國(guó)戶籍制度變遷
1954年，中國(guó)頒布實(shí)施第一部憲法，其中規(guī)定公民有“遷徙和居住的自由”。
1955年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，規(guī)定全國(guó)城市、集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村都要建立戶口登記制度，開(kāi)始統(tǒng)一全國(guó)城鄉(xiāng)的戶口登記工作。
1956年、1957年不到兩年的時(shí)間，國(guó)家連續(xù)頒發(fā)4個(gè)限制和控制農(nóng)民盲目流入城市的文件。
1958年1月，以《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》為標(biāo)志，政府開(kāi)始對(duì)人口自由流動(dòng)實(shí)行嚴(yán)格限制和政府管制。第一次明確將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩種不同戶籍。在事實(shí)上廢棄了1954年憲法關(guān)于遷徙自由的規(guī)定。
1975年，憲法正式取消了有關(guān)遷徙自由的規(guī)定，此后一直沒(méi)有恢復(fù)。
1984年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問(wèn)題的通知》允許農(nóng)民自理口糧進(jìn)集鎮(zhèn)落戶。
1985年7月，公安部又頒布了《關(guān)于城鎮(zhèn)人口管理的暫行規(guī)定》，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”內(nèi)部指標(biāo)定在每年萬(wàn)分之二。同時(shí)，作為人口管理現(xiàn)代化基礎(chǔ)的居民身份證制度也在同樣的背景下由全國(guó)人大常委會(huì)于1985年9月宣布實(shí)施。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步確立終于使戶籍制度做出了相應(yīng)的初級(jí)改革。
1997年6月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點(diǎn)方案和關(guān)于完善農(nóng)村戶籍管理制度的意見(jiàn)》，明確規(guī)定：從農(nóng)村到小城鎮(zhèn)務(wù)工或者興辦第二、三產(chǎn)業(yè)的人員，小城鎮(zhèn)的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)和事業(yè)單位聘用的管理人員、專業(yè)技術(shù)人員，在小城鎮(zhèn)購(gòu)買(mǎi)了商品房或者有合法自建房的居民，以及其共同居住的直系親屬，可以辦理城鎮(zhèn)常住戶口。
1998年7月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個(gè)突出問(wèn)題的意見(jiàn)》，解決了新生嬰兒隨父落戶、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投資、興辦實(shí)業(yè)、購(gòu)買(mǎi)商品房的公民及隨其共同居住的直系親屬，凡在城市有合法固定的住房、合法穩(wěn)定的職業(yè)或者生活來(lái)源，已居住一定年限并符合當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)規(guī)定的，可準(zhǔn)予在該城市落戶等幾個(gè)群眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題。
2001年3月30日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見(jiàn)》，對(duì)辦理小城鎮(zhèn)常住戶口的人員，不再實(shí)行計(jì)劃指標(biāo)管理。
建國(guó)以來(lái)，中國(guó)戶籍管理制度的變化大致可劃分為3個(gè)階段：第一階段，1958年以前，屬自由遷徙期;第二階段，1958年～1978年，為嚴(yán)格控制期;第三階段，1978年以后，半開(kāi)放期。
五、當(dāng)代中國(guó)戶籍制度改革
戶籍制度改革是當(dāng)前備受關(guān)注的話題之一。戶口，或許是烙在每人身上的、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的最深印痕。改革戶籍制度無(wú)疑對(duì)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，適應(yīng)國(guó)家實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，促進(jìn)人才資源配置市場(chǎng)化，確保中國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期保持穩(wěn)定發(fā)展等都具有重大意義。當(dāng)前，全國(guó)各地正結(jié)合本地實(shí)際，加快戶籍管理制度改革步伐。
戶籍制度成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的障礙
最大的負(fù)面影響是削弱了經(jīng)濟(jì)要素的自由流動(dòng)，阻礙了經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，不利于形成全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)力及人才市場(chǎng)。
其次是阻礙了城市化進(jìn)程，對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化及農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移形成體制性障礙。中國(guó)大量的農(nóng)村人口需要轉(zhuǎn)移，但事實(shí)上進(jìn)城限制卻沒(méi)有從根本上放松。
再者是遏制了消費(fèi)市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展。大量城市務(wù)工農(nóng)民，連基本的生存條件及安全感都沒(méi)有，身份不明工作不穩(wěn)，城市需求及消費(fèi)畸形發(fā)展。
此外，現(xiàn)行戶籍制度加劇了城鄉(xiāng)割裂，阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，加劇了社會(huì)分化。與住房、消費(fèi) 如購(gòu)車(chē) 、教育、社會(huì)保障等利益直接掛鉤，不同的戶籍有不同待遇，不僅人為地把本應(yīng)平等的身份劃分為三六九等，而且加大了貧富差距。
戶口登記條例以法律形式嚴(yán)格限制農(nóng)民進(jìn)入城市，限制城市間人口流動(dòng)和在國(guó)內(nèi)的自由遷徙，在城市與農(nóng)村之間構(gòu)筑了一道高墻，城鄉(xiāng)分離的“二元經(jīng)濟(jì)模式”由此生成，造成了城市和農(nóng)村的不平等。
對(duì)超生或非婚生的子女實(shí)施的不準(zhǔn)入戶的規(guī)定，造成黑戶口(沒(méi)有戶口)問(wèn)題。由于戶口的附加值，使得黑戶口公民在升學(xué)、就業(yè)、醫(yī)療等方面遭遇極大的困難。
一個(gè)中國(guó)人出生后被要求選擇其父母中的一方的戶籍作為自己的戶籍;在就學(xué)、就業(yè)等也可以遷移戶口，但是有時(shí)地方政府會(huì)限制遷移的名額，以及征收高額城市增容費(fèi)。
由于各地競(jìng)爭(zhēng)激烈程度不同，一些學(xué)生家長(zhǎng)在高考報(bào) 名之前將子女戶口遷移至競(jìng)爭(zhēng)不激烈的地方以求獲得更好的錄取機(jī)會(huì)。高考移民現(xiàn)象引起很大爭(zhēng)議。
由于戶口和福利待遇、就學(xué)和就業(yè)機(jī)會(huì)直接掛鉤，一些公民為了獲得城市戶口甚至僅僅是非農(nóng)業(yè)戶口付出很大代價(jià)。
如果某人生活在非本人戶口所在地，那么他將被視為外來(lái)人口，享受不到該地的各種福利， 以及充足的就學(xué)和就業(yè)機(jī)會(huì)。
很多住在城市郊區(qū)或者“城中村”的居民，完全不從事農(nóng)業(yè)，卻仍然是農(nóng)業(yè)戶口;同時(shí)也有很多來(lái)自農(nóng)村的居民在城市工作，卻無(wú)法獲得非農(nóng)業(yè)戶口。
在辦理婚姻登記手續(xù)時(shí)，如結(jié)婚雙方當(dāng)事人不能出具各自的戶口本，則民政部門(mén)將拒絕給予婚姻登記。
當(dāng)年未就業(yè)的大學(xué)畢業(yè)生，在戶口遷出學(xué)校集體戶口之前，其戶口將處于凍結(jié)狀態(tài)，無(wú)法在民政部門(mén)登記結(jié)婚，無(wú)法辦理護(hù)照，無(wú)法辦理身份證
戶籍制度改革的主要內(nèi)容
[1]戶籍制度改革是繼20世紀(jì)80年代實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后又一次“解放”農(nóng)民的革命。
戶籍制度改革的內(nèi)容，是由傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度，過(guò)渡和改革為城鄉(xiāng)統(tǒng)一的一元戶籍制度，打破“農(nóng)業(yè)人口”和“非農(nóng)業(yè)人口”的戶口界限，使公民獲得統(tǒng)一的身份，充分體現(xiàn)公民有居住和遷移的自由權(quán)利，剝離、剔除粘附在戶籍關(guān)系上的種種社會(huì)經(jīng)濟(jì)差別功能，真正做到城鄉(xiāng)居民在發(fā)展機(jī)會(huì)面前地位平等。為此建議：
1.《憲法》上恢復(fù)公民遷徙自由的條文，確認(rèn)不論城鄉(xiāng)居民都具有自由遷徙、擇業(yè)和居住的權(quán)利。
2.政府應(yīng)宣布實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的戶籍制度，實(shí)行城鄉(xiāng)戶口登記管理一體化，取消“農(nóng)業(yè)人口”與“非農(nóng)業(yè)人口”的城鄉(xiāng)二元戶籍制度。以具有合法固定的住所、穩(wěn)定的職業(yè)和生活來(lái)源為基本落戶條件。同時(shí)在過(guò)渡時(shí)期可實(shí)行暫住戶口與常駐戶口，并制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。
3.改革戶籍制度不是取消“戶口”，而是剝離戶口的附加功能，應(yīng)取消粘附在戶口上的各項(xiàng)利益差別，體現(xiàn)社會(huì)身份與“國(guó)民待遇”的平等性。
4.改革戶籍制度后，戶籍管理還是必要的。通過(guò)公民身份登記，可以證明其身份并確立其民事權(quán)利和行為能力;可以為政府制訂國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的規(guī)劃、勞動(dòng)力合理配置等提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和資料。戶籍管理還是治安管理的基礎(chǔ)，在維護(hù)治安、打擊犯罪方面起著重大作用。
最終實(shí)現(xiàn)自動(dòng)登記制度
形成于計(jì)劃體制時(shí)代的戶籍制度，已成為當(dāng)前社會(huì)健全發(fā)育的重大制度障礙。在人口大量流動(dòng)的時(shí)代，這種滯后的戶籍制度導(dǎo)致大量人口處于“人戶分離”狀態(tài)，由此導(dǎo)致了嚴(yán)重的社會(huì)與政治問(wèn)題：過(guò)億農(nóng)民工在沿海新興工業(yè)區(qū)打工，數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的白領(lǐng)以外來(lái)人口的身份生活于大城市，同樣數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的人口在異地從事工商業(yè)。這三類人口對(duì)所在城市貢獻(xiàn)了大量稅收，但卻難以全部享受理應(yīng)得到的公共服務(wù)和公共品。
另一方面，這些外來(lái)人口也多在其常住地政府的正常管理范圍之外。城市政府之所以這樣做，主要是為了回避其對(duì)常住外來(lái)戶籍人口的福利責(zé)任。但這一做法的后果，卻是政府對(duì)公民的管理存在失靈。
從國(guó)民平權(quán)與政府有效管理兩個(gè)角度看，現(xiàn)行戶籍制度都應(yīng)廢除，轉(zhuǎn)而建立以保障國(guó)民自由遷徙權(quán)為基本原則的居民戶籍登記制度。這種制度的具體操作方案，就是“以房管人”。但，這里的房，不是指“房產(chǎn)”。如果是這樣，大多數(shù)白領(lǐng)和農(nóng)民工就不可能在常住地獲得戶籍，改革就不過(guò)是有些城市為刺激房地產(chǎn)市場(chǎng)而曾出臺(tái)的政策：買(mǎi)房送戶口。合乎平等原則的“以房管人”，其實(shí)就是以戶籍隨人轉(zhuǎn)為基本原則，一個(gè)人常住某地，即可獲得該地的戶籍。
因此，理想的戶籍制度是自動(dòng)登記制度。一個(gè)人出生在某地，就自動(dòng)登記為該地戶籍。若其離開(kāi)原有戶籍登記地，進(jìn)入另一個(gè)地方，不論是城市、鄉(xiāng)村，居住一定時(shí)間，并準(zhǔn)備長(zhǎng)期居住下去，就應(yīng)當(dāng)獲得本地戶籍。
當(dāng)然，不論人口遷入對(duì)一個(gè)地方利大還是弊大，遷入地政府都可以設(shè)置戶口登記標(biāo)準(zhǔn)，比如，欲登記為本地居民的遷入者在本地已連續(xù)居住兩年或三年;有住房，不論是自有房產(chǎn)還是長(zhǎng)期的房屋租賃合同;或者即便沒(méi)住房，但有投親靠友情形等。自動(dòng)登記制度區(qū)別于目前戶籍制度的關(guān)鍵在于，凡是合乎這些標(biāo)準(zhǔn)者，地方政府必須自動(dòng)登記。現(xiàn)有戶籍制度也設(shè)立了諸多入籍條款，卻保留了審批制度，結(jié)果，不少合乎標(biāo)準(zhǔn)者依然不能登記為本地居民戶口。
有專家解讀“以房管人”制度時(shí)說(shuō)：“戶籍制度改革要考慮實(shí)際情況，要因地制宜，像北京這種人才飽和的城市就暫時(shí)不適合放開(kāi)�！边@是大城市政府的普遍想法。但這種想法其實(shí)屬于鴕鳥(niǎo)政策。即便不登記這些常住的外來(lái)人口為本地戶籍，他們?nèi)匀痪幼≡诒镜�，使用著本地的公共品，比如地鐵、道路、醫(yī)院、水、電、氣等。政府確實(shí)可以回避某些公共品供應(yīng)責(zé)任，但同時(shí)，政府對(duì)他們也就沒(méi)有完整的管理權(quán)，這意味著城市的治理秩序存在缺口，最終蒙受其害的還是城市政府與戶籍人口。