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探索水利產(chǎn)權制度改革的趨勢
一、宜都市小型農(nóng)村水利工程產(chǎn)權“受益戶共有制”改革情況
1．基本情況
宜都市共有中、小型水庫46座．總庫容1．9億m：現(xiàn)有堰塘10221口，機電排灌站206處，河2200處，農(nóng)業(yè)灌溉渠道496km，田問末級渠道2500km。灌溉水窖505個，有效灌溉面積9153hm。這些工程成為宜都市農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎設施。
宜都市從2004年開始探索小型農(nóng)村水利工程產(chǎn)權“受益戶共有制”改革．2005年在全市推廣。到2007年年底．全市應改革的1l6個村，有114個村進行了改革，已改革的工程占全市小型水利設施總數(shù)的81．4％。改革面涉及7．5萬戶，受益的灌溉面積達到6969hm，占全市水田總面積的88．7％。
2．改革基本程序
“受益戶共有制”是指在小型水利工程產(chǎn)權與受益農(nóng)戶掛鉤的前提下，將所有權屬集體經(jīng)濟組織、農(nóng)戶自用為主的小型水利工程的使用權劃歸受益農(nóng)戶．受益群體以每個成員的受益面積為基礎確定其共有份額，受益戶按份額享受權利和承擔義務，工程經(jīng)營管理由受益群體自主決定，并用合同明確其權利義務的一種水利工程權屬和經(jīng)營管理制度這項改革可概括為“產(chǎn)權共有、管理民主、合同約定、堰隨田走”，改革程序一般分為六步：
(1)確定范圍
具體范圍包括小型水利工程占地面積、水面面積、周邊界線的地理位置工程所含附屬物(如耕地、林地等)。在確定范圍過程中，工程周邊相鄰農(nóng)戶(或其他業(yè)主)應簽名，以示界線無爭議有爭議的，先解決爭議再進行改革。
(2)受益農(nóng)戶、受益面積公示通過公示程序達到兩個目的：一是保證工程的受益對象準確、受益面積(或其他受益項目)無誤，對群眾提出的異議進行核實更正。二是充分尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民權益。受益范圍內(nèi)農(nóng)戶不需要或不愿意參與這個受益群體的應當允許；受益范圍以外農(nóng)戶愿意加入這個受益群體的，也應當允許。
(3)集體經(jīng)濟組織與受益農(nóng)戶簽訂《水利工程使用權變更合同》合同主要內(nèi)容包括：水利工程的具體名稱、位置和范圍，受益農(nóng)戶戶主姓名、農(nóng)田面積，合同期限，權屬變更內(nèi)容，雙方權利和義務，違約責任等。簽訂合同前。有兩個必要條件必須協(xié)商一致。第一，合同期限要與農(nóng)田承包期同步(30年)，不能與土地承包合同內(nèi)容發(fā)生沖突。第二，以農(nóng)田灌溉為主的水利工程不能改變其灌溉功能.
(4)推薦產(chǎn)生受益農(nóng)戶代表
受益農(nóng)戶代表(即使用權代理人)由全體受益農(nóng)戶協(xié)商推薦，從受益農(nóng)戶中產(chǎn)生．負責處理水利工程管理事務，對外簽訂工程管理合同等。
(5)核發(fā)相關權屬證件
宜都市在實踐中考慮到，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是持久的，有些產(chǎn)業(yè)對水利工程依賴程度可能變化．暫定核發(fā)《水利工程使用權證》。在核發(fā)《水利工程使用權證》的同時，對水利工程附屬的土地、林地等，應按相關法律法規(guī)規(guī)定，由有權核發(fā)證件的機關核發(fā)相應權屬證件，以保持水利工程權屬完整性。(6)訂立工程管理合同
“受益戶共有制”水利工程必須確定管理人。管理人通過協(xié)商或者公開競標確定。管理合同按水利工程收益情況分為兩類：有收益的。訂立承包、租賃等形式的合同；無收益的，由使用權人出資，委托管理人管理，訂立委托管理合同。
二、推動產(chǎn)權“受益戶共有制”改革的具體措施
1．“三級書記”抓水改，堅持高位推動
宜都市將“產(chǎn)權受益戶共有制”改革作為市、鄉(xiāng)、村三級的重點工作，建立了黨政“一把手”負總責、分管領導具體抓、水利部門專班落實的工作機制。
2．“兩級試點”抓示范，堅持樣板引路
一是抓好村級試點。2005年，宜都市在黃蓮頭村開展改革試點．僅3個月時間，就將全村120口堰塘改革完畢。二是抓好鄉(xiāng)級試點。全市10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)各選擇1個村作為鄉(xiāng)級試點，做到邊試點邊推開，邊總結(jié)邊完善。三是抓好骨干培訓。通過以會代訓，培養(yǎng)“水改”技術人員。
3．“五定模式”抓推進，堅持陽光操作
改革的核心內(nèi)容是“五定”：一是以水帶田定四界。由村組專班核實勘定水系邊界。二是村務公開定農(nóng)戶。以村務公開的形式，推薦產(chǎn)生堰塘管理人。三是合同管理定權責。村委會與受益農(nóng)戶簽訂《水利工程使用權變更合同》，確保經(jīng)營權到農(nóng)戶；受益農(nóng)戶之間簽訂《水利工程管理合同》，確保管理權到農(nóng)戶。四是民主議事定發(fā)展。引導農(nóng)戶參照“一事一議”的辦法，商定投資投勞額度。五是互助合作定發(fā)展。通過改革把農(nóng)戶組織起來，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。
4．“三項統(tǒng)籌”抓保障，堅持建管并重
一是統(tǒng)籌規(guī)劃。將農(nóng)村小型水利建設與新農(nóng)村建設結(jié)合。與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)結(jié)合，統(tǒng)籌規(guī)劃，充分發(fā)揮農(nóng)田水利基本建設的綜合效益。二是資金統(tǒng)籌。市財政每年拿出近200萬元以獎代補，鼓勵農(nóng)民“建水、用水、管水”。為確保補助資金足額到位．該市還探索推行了“一卡通”制，即為受益農(nóng)戶發(fā)放銀行卡，待投工投勞所建工程驗收后，直接將補助資金打到卡上。三是項目統(tǒng)籌。將水利、財政、扶貧、移民等涉農(nóng)部門的項目進行有效整合．共同推動農(nóng)村水利建設的持續(xù)發(fā)展。
5．“一本證書”抓確權，堅持依法行政
2007年9月，宜都市借鑒農(nóng)村土地承包和集體林權改革確權發(fā)證的做法．對實施產(chǎn)權“受益戶共有制”改革的農(nóng)村小型水利設施，由市政府統(tǒng)一核發(fā)《農(nóng)村小型水利設施權屬證書》。把農(nóng)村小型水利設施的使用權和所有權以法律的形式固定下來．保障農(nóng)民權益。
三、產(chǎn)權改革取得的成效和存在的局限性
“受益戶共有制”改革是對農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權制度的創(chuàng)新，其作用已顯現(xiàn)出來。一是促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的優(yōu)化整合，使農(nóng)村小型水利設施與農(nóng)田成為一個有機整體，農(nóng)田灌溉能有充足的水源保證。二是促進了水利工程管理的體制創(chuàng)新．扭轉(zhuǎn)了過去小型水利工程“使用個個有份、管理人人無責”的狀況。三是調(diào)動了農(nóng)民建管熱情，促進了農(nóng)村水利事業(yè)的快速發(fā)展。四是促進了農(nóng)村生態(tài)與環(huán)境的全面改善。五是促進了農(nóng)村和諧社會的建設。
“受益戶共有制”改革存在一定局限性。第一，水利工程的受益對象必須明確�？绱蹇玎l(xiāng)等規(guī)模較大的工程，因其受益對象不明確或不具體．不宜采取這種改革形式。宜都市在實踐中．將適用范圍定位于村以下的堰塘、泵站、河(壩)及渠道等小微型水利工程。正好選擇在適合這種形式的范圍內(nèi)。第二，農(nóng)民既得利益不直接、短期內(nèi)不能發(fā)揮效益的工程。不宜采用這種改革形式。如防洪工程因其減災效益難以測算，不適合這種形式。
參考文獻：
[1]國家發(fā)展和改革委員會，財政部，水利部農(nóng)業(yè)部國土資源部關于建立農(nóng)田水建設新機制的意見．中國水利，2005(21)．
[2]湖北省人民政府辦公廳．關于做好引導和鼓勵農(nóng)民對直接受益的小型基礎設施建設投工投勞工作的通知[R]．2005．
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