審處分離制度
“審處分離”制度，是指審計(jì)機(jī)關(guān)將現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)查證與審計(jì)處理處罰分別由不同的審計(jì)職能機(jī)構(gòu)實(shí)施�，F(xiàn)場(chǎng)審計(jì)查證由審計(jì)組完成，審計(jì)處理處罰由監(jiān)察執(zhí)行機(jī)構(gòu)完成�！皩徧幏蛛x”制度作為一種新的審計(jì)業(yè)務(wù)管理模式，是職能分離制度在審計(jì)業(yè)務(wù)管理上的具體表現(xiàn)，目的是在審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部形成既分工又協(xié)作，同時(shí)又相互制約和監(jiān)督的機(jī)制。當(dāng)前，一些地方審計(jì)機(jī)關(guān)已經(jīng)開(kāi)始試行“審處分離”制度。
一、實(shí)行“審處分離”制度的依據(jù)
法律依據(jù)�！缎姓幜P法》第五十四條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全對(duì)行政處罰的監(jiān)督制度�！痹摲ㄟ�在規(guī)定行政處罰的聽(tīng)證程序和執(zhí)行程序時(shí)確立了職能分離制度。職能分離制度目的是加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的權(quán)力制約，防止行政執(zhí)法人員以權(quán)謀私和濫用權(quán)力。實(shí)行“審處分離”制度，本質(zhì)就是從審計(jì)業(yè)務(wù)管理體制入手，加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)審計(jì)行政執(zhí)法的監(jiān)督檢查。
理論依據(jù)。實(shí)踐證明，權(quán)力一旦失去制約和監(jiān)督，極易形成專制和腐敗。作為國(guó)家行政執(zhí)法部門組成部分的審計(jì)機(jī)關(guān)，擁有法律賦予的審計(jì)執(zhí)法監(jiān)督權(quán)。實(shí)行“審處分離”制度，不失為審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部以權(quán)力制約權(quán)力，加強(qiáng)內(nèi)部分工協(xié)作、相互制約、相互監(jiān)督的一劑良方。同時(shí)適當(dāng)分散行政權(quán)，將行政執(zhí)法中的調(diào)查與決定、行政處理與復(fù)議、罰款決定與收繳等分離開(kāi)來(lái)，以形成相互牽制。審計(jì)機(jī)關(guān)建立“審處分離”制度，正是體現(xiàn)了在行政執(zhí)法中的調(diào)查權(quán)（現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)查證權(quán)）與決定權(quán)（處理處罰權(quán)）的分離。
事實(shí)依據(jù)。試行“審處分離”制度的部分地方審計(jì)機(jī)關(guān)，通過(guò)近幾年的實(shí)踐表明，這一制度與原來(lái)的審計(jì)組一個(gè)審計(jì)項(xiàng)目或一個(gè)被審計(jì)對(duì)象從一而終的審計(jì)業(yè)務(wù)管理制度相比，“審處分離”制度的優(yōu)越性及其產(chǎn)生的良好效應(yīng)正逐步顯現(xiàn)出來(lái)，主要表現(xiàn)為：一是有利于整合審計(jì)資源，提高審計(jì)效率和質(zhì)量。二是有利于明確工作責(zé)任，防范和降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。三是有利于統(tǒng)一審計(jì)執(zhí)法尺度，維護(hù)審計(jì)執(zhí)法的形象和權(quán)威。四是有利于加大審計(jì)執(zhí)法力度，解決審計(jì)決定執(zhí)行難的問(wèn)題。五是有利于加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)的廉政建設(shè)，提升社會(huì)公眾對(duì)審計(jì)的認(rèn)同度。
二、“審處分離”具體做法
首先，審計(jì)機(jī)關(guān)按照法律法規(guī)的要求，年初編制項(xiàng)目計(jì)劃并以文件分解下達(dá)到各職能處（科、股）室。各職能處（科、股）室根據(jù)計(jì)劃組織審計(jì)組，搞好審計(jì)調(diào)查，制定和調(diào)整審計(jì)工作方案和實(shí)施方案， 發(fā)出審計(jì)通知書，現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施審計(jì)，編寫審計(jì)日記和審計(jì)工作底稿，撰寫審計(jì)報(bào)告征求意見(jiàn)稿，向被審計(jì)單位征求意見(jiàn)，填寫《審計(jì)報(bào)告反饋意見(jiàn)說(shuō)明書》，將已征求意見(jiàn)的審計(jì)報(bào)告及業(yè)務(wù)檔案交給監(jiān)察執(zhí)行機(jī)構(gòu)。
其次，監(jiān)察執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)由熟悉各種審計(jì)業(yè)務(wù)，通曉法律法規(guī)，綜合協(xié)調(diào)能力較強(qiáng)的人員組成，按照法律法規(guī)對(duì)業(yè)務(wù)檔案及審計(jì)組審計(jì)報(bào)告進(jìn)行復(fù)核。對(duì)一般性問(wèn)題的審計(jì)報(bào)告提交主管業(yè)務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)、會(huì)同分管項(xiàng)目的領(lǐng)導(dǎo)及審計(jì)組進(jìn)行審定；重要問(wèn)題的審計(jì)報(bào)告提交審計(jì)機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)會(huì)集體審定。在對(duì)報(bào)告審定的基礎(chǔ)上，監(jiān)察執(zhí)行機(jī)構(gòu)根據(jù)審定意見(jiàn)制作審計(jì)結(jié)論性文書，并負(fù)責(zé)跟蹤落實(shí)審計(jì)結(jié)論。
最后，建立兩級(jí)負(fù)責(zé)及責(zé)任追究制度。審計(jì)組除審計(jì)人員對(duì)各自取得的審計(jì)證據(jù)、編制的審計(jì)日記和審計(jì)工作底稿負(fù)責(zé)，組長(zhǎng)（主審）對(duì)審計(jì)報(bào)告的真實(shí)性、合法性負(fù)責(zé)外，還要對(duì)監(jiān)察執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，凡程序不合法、事實(shí)不清楚、證據(jù)不確鑿、定性不準(zhǔn)確、案卷不規(guī)范的由監(jiān)察執(zhí)行機(jī)構(gòu)追究審計(jì)組的責(zé)任。監(jiān)察執(zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)會(huì)負(fù)責(zé)，凡經(jīng)審計(jì)復(fù)核出現(xiàn)上述問(wèn)題和引起行政復(fù)議和行政訴訟的由審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)質(zhì)量評(píng)審委員會(huì)追究監(jiān)察執(zhí)行機(jī)構(gòu)的責(zé)任。
三、目前實(shí)行“審處分離”制度面臨的困難與對(duì)策
有關(guān)部門未明確給予支持�！皩徧幏蛛x”制度的實(shí)施，是審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部管理的一項(xiàng)重大改革，有的地方審計(jì)機(jī)關(guān)還需要增加編制和人員，而目前機(jī)關(guān)實(shí)行機(jī)構(gòu)改革，目的是精簡(jiǎn)編制和人員。因此要宣傳“審處分離”制度的優(yōu)越性，讓當(dāng)?shù)攸h委、人大和政府支持這項(xiàng)改革，幫助研究解決人員編制、經(jīng)費(fèi)等問(wèn)題。也要讓被審計(jì)單位理解、認(rèn)同這項(xiàng)改革，在實(shí)際工作中積極配合。
審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部思想不統(tǒng)一。實(shí)行“審處分離”制度后， 分管業(yè)務(wù)的副職領(lǐng)導(dǎo)只能對(duì)現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)或處理處罰擁有決定權(quán)，無(wú)法從頭到尾左右一個(gè)審計(jì)項(xiàng)目，可能遭到極個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的反對(duì)。另外，對(duì)審計(jì)人員的要求更高，審計(jì)人員的.壓力更大，或許有人產(chǎn)生抵觸情緒。尤其是機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人要有堅(jiān)定態(tài)度、信心和勇氣，要敢于排除各種阻力。要做好宣傳教育和說(shuō)服工作，要在審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部形成高度一致思想認(rèn)識(shí)。調(diào)動(dòng)大家的工作積極性和創(chuàng)造性。
審計(jì)人員的綜合素質(zhì)不高。目前，審計(jì)隊(duì)伍中，單一型的審計(jì)人員多，精通計(jì)算機(jī)、各行業(yè)審計(jì)、通曉法律法規(guī)等復(fù)合型審計(jì)人才少。特別是基層審計(jì)機(jī)關(guān)沒(méi)有足夠的“全能型”審計(jì)人員組成處理處罰組，這就增加了處理處罰組的組成難度。一個(gè)處理處罰組要對(duì)應(yīng)多個(gè)審計(jì)組。如果處理處罰組沒(méi)有較高素質(zhì)的一定數(shù)量的審計(jì)人員，是很難依法對(duì)各種性質(zhì)的違法違規(guī)行為予以處理處罰，更無(wú)法向被審計(jì)單位提出科學(xué)的，操作性強(qiáng)的審計(jì)建議。要加強(qiáng)對(duì)審計(jì)人員的會(huì)計(jì)、審計(jì)、計(jì)算機(jī)、法律法規(guī)等方面知識(shí)培訓(xùn)力度，調(diào)動(dòng)審計(jì)人員的學(xué)習(xí)積極性，全面提高審計(jì)隊(duì)伍的素質(zhì)，使之盡快適應(yīng)實(shí)際工作發(fā)展的需要，就顯得迫在眉睫。
缺乏可借鑒的管理辦法�！皩徧幏蛛x”制度是最近幾年才出現(xiàn)的新的審計(jì)業(yè)務(wù)管理制度，目前還處于試驗(yàn)摸索階段，審計(jì)署目前還沒(méi)有制定出臺(tái)一整套完整的各種具體管理辦法，有待于在實(shí)踐中不斷總結(jié)、完善。
同時(shí)要預(yù)防違背改革初衷的行為發(fā)生。防止形式上實(shí)行“審處分離”，而實(shí)質(zhì)上審計(jì)組還包辦處理處罰事務(wù)。防止審計(jì)組與處理處罰組之間不配合、不協(xié)調(diào)，出現(xiàn)推諉、扯皮現(xiàn)象。防止將“審處分離”制度與審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)業(yè)務(wù)集體審定制度、審計(jì)執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度等制度割裂開(kāi)來(lái)。
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