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美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策
美國是世界上農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家之一，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與出口水平均處于優(yōu)勢(shì)地位，下面找出美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的形成機(jī)制和演變趨勢(shì)，為我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的制定提供理論和現(xiàn)實(shí)依據(jù)，歡迎瀏覽!
美國是世界上農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家之一，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與出口水平均處于優(yōu)勢(shì)地位。美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)發(fā)達(dá)，生產(chǎn)率極高，農(nóng)業(yè)的專業(yè)化與機(jī)械化程度領(lǐng)先，與商業(yè)的整合程度非常好。2011年，美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值達(dá)到4285億美元，農(nóng)產(chǎn)品出口額為1374億美元，占當(dāng)年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的32%。這一發(fā)展成就一方面與美國自然資源豐富、幅員遼闊、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)需求巨大有關(guān)，另一方面得益于美國成熟的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和支持政策。本文嘗試梳理美國1933年到2002年十五部農(nóng)業(yè)法案的出臺(tái)的歷史背景和法案特點(diǎn)，試圖找出美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的形成機(jī)制和演變趨勢(shì)，為我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的制定提供理論和現(xiàn)實(shí)依據(jù)。
(一)1933年農(nóng)業(yè)調(diào)整法案(1933Agricultural Adjustment of Act)
19世紀(jì)晚期是美國農(nóng)業(yè)發(fā)展的黃金時(shí)期，美國土壤肥沃，耕地?cái)?shù)量眾多，農(nóng)產(chǎn)品的國內(nèi)外需求高。為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，美國國會(huì)投資建立信用制度，修建公路和鐵路，發(fā)展西部地區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉，鼓勵(lì)農(nóng)民定居生產(chǎn)，加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)改進(jìn)方面投入。20世紀(jì)初期，盡管耕地?cái)U(kuò)展速度開始放緩，由于農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格持續(xù)攀升，整體經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)于農(nóng)民仍然十分有利。這一有利局面在一戰(zhàn)期間得以強(qiáng)化，戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)拉動(dòng)了對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求，促使農(nóng)民通過借貸來擴(kuò)大農(nóng)作物的種植面積。據(jù)統(tǒng)計(jì)，"1914年至1919年間，麥田增加約2700萬英畝，冬小麥約占2100萬英畝"。一戰(zhàn)期間，"他們新開墾4000萬英畝土地"。
20世紀(jì)30年代的世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)，國外農(nóng)產(chǎn)品需求下降，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格暴跌。農(nóng)民陷入債臺(tái)高筑、生產(chǎn)過剩和收入下降的困境。"農(nóng)場(chǎng)主現(xiàn)金收入從1929年的113億美元降至1932年的47.5億美元，降幅達(dá)到58%"。經(jīng)濟(jì)危機(jī)促成美國國會(huì)農(nóng)業(yè)委員會(huì)、美國農(nóng)業(yè)局聯(lián)盟和美國國家農(nóng)業(yè)部聯(lián)合起來尋求建立農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持。20世紀(jì)20年代期間，該聯(lián)盟的努力在絕大多數(shù)情況下都遭遇挫折，但是其轉(zhuǎn)折點(diǎn)出現(xiàn)在1933年。此時(shí)非農(nóng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)崩潰，農(nóng)業(yè)利益更加重要，恰逢民主黨的總統(tǒng)羅斯福與民主黨控制之下的國會(huì)支持，農(nóng)業(yè)支持政策出臺(tái)的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。
(二)美國農(nóng)業(yè)法案的穩(wěn)定期：1938年、1948年、1949年、1954年、1956年、1965年和1970年農(nóng)業(yè)法案
從1938年到1970年，就農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼政策機(jī)制而言，美國農(nóng)業(yè)法案進(jìn)入了穩(wěn)定期。盡管美國農(nóng)業(yè)法案覆蓋的領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，但是每個(gè)新農(nóng)業(yè)法案較之前的變化不大。這一部分歸因于1933年農(nóng)業(yè)調(diào)整法案的成功，另一部分歸因于美國的農(nóng)業(yè)利益集團(tuán)鐵三角--美國農(nóng)場(chǎng)局聯(lián)合會(huì)、美國農(nóng)業(yè)部和美國國會(huì)中的農(nóng)業(yè)委員會(huì)--三方的強(qiáng)力聯(lián)合。
1938年農(nóng)業(yè)法案與1933年法案非常相似，對(duì)其僅僅做出了部分修改與改進(jìn)。例如，1933年農(nóng)業(yè)法案中的土地休耕計(jì)劃，最高法院認(rèn)定該計(jì)劃通過向食品加工業(yè)征稅來補(bǔ)貼農(nóng)民，鼓勵(lì)閑置土地，這樣最終提高了農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格。這一做法以犧牲消費(fèi)者權(quán)益為代價(jià)，在法律上是應(yīng)該禁止的，所以1938年農(nóng)業(yè)法案修改了該計(jì)劃。1938年，整個(gè)美國社會(huì)對(duì)農(nóng)民仍然持普遍的支持態(tài)度，民主黨仍然控制著國會(huì)，政治理念上仍奉行著政府干預(yù)與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，這些曾支持1933年農(nóng)業(yè)調(diào)整法案通過的因素仍然完好地保留著。
1948年，美國農(nóng)業(yè)在戰(zhàn)后的需求和價(jià)格都有所降低，因此之前對(duì)于減少價(jià)格支持的廣泛共識(shí)也隨之土崩瓦解。戰(zhàn)爭(zhēng)期間背井離鄉(xiāng)的農(nóng)民不斷回歸，與此同時(shí)新的農(nóng)業(yè)技術(shù)包括化肥與殺蟲劑開始廣泛采用，因此農(nóng)作物的產(chǎn)量開始增加，市場(chǎng)供過于求，導(dǎo)致價(jià)格下跌。此外，過去對(duì)農(nóng)民直接補(bǔ)貼的方式被抨擊為社會(huì)主義，認(rèn)為直接補(bǔ)貼只是與農(nóng)民的身份相關(guān)，而不是與農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)。1949年農(nóng)業(yè)法案證明了關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼的兩點(diǎn)：第一、盡管自30年代以來各種各樣的農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼就已經(jīng)存在，但是它們卻從來都不是毫無爭(zhēng)議的，早在40年代初期，人們就已經(jīng)意識(shí)到要減少農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。第二、當(dāng)國會(huì)幾乎達(dá)成共識(shí)要改革消減農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼時(shí)，環(huán)境的變化以及與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)的利益集團(tuán)會(huì)聯(lián)合起來阻止改革。
1952年，艾森豪威爾總統(tǒng)上臺(tái)執(zhí)政，共和黨控制了美國國會(huì)，美國政府此時(shí)開始嘗試減少農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持，實(shí)施更加自由的市場(chǎng)策略。當(dāng)然這次改革再次受到了挫折，因?yàn)檗r(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持措施已經(jīng)實(shí)施了多年。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高，以及工業(yè)發(fā)展對(duì)于勞動(dòng)力日益增加的需求，促使大量人口離開農(nóng)村和農(nóng)業(yè)。生存下來的農(nóng)場(chǎng)日益繁榮，規(guī)模更大，收入更高，在政治上影響力也更大，不會(huì)贊同政府降低農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的改革舉動(dòng)。此外，在價(jià)格支持中長大的第二代農(nóng)民也將這種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼視為理所當(dāng)然。
1954年和1956年的農(nóng)業(yè)法案繼續(xù)觀察和監(jiān)測(cè)產(chǎn)量過剩問題，并通過土地銀行重新建立了土地休耕制度。于是，在1954年7月，美國國會(huì)通過《農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易與發(fā)展法案》，即"第480號(hào)公法"(Public Law 480)，也稱食品換和平(Food for Peace)法案，授權(quán)允許向外國政府銷售和捐贈(zèng)美國食品，從而減少農(nóng)產(chǎn)品過剩，并刺激外國對(duì)于美國農(nóng)產(chǎn)品的需求。它的目的是增加美國農(nóng)產(chǎn)品在國外市場(chǎng)的消費(fèi)，同時(shí)通過援助改善美國的對(duì)外關(guān)系。第480號(hào)公法享有廣泛的支持，因?yàn)樗葷M足了人道主義目標(biāo)，又處理了過剩的小米、玉米、大米、高粱、大豆和奶產(chǎn)品，同時(shí)，使得交通運(yùn)輸業(yè)也能夠從中獲益。但是這項(xiàng)法案也由于破壞了接受援助國當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并使得接受國產(chǎn)生對(duì)于美國附加政治條件的農(nóng)業(yè)援助產(chǎn)生依賴而備受批評(píng)。
1965和1970年的農(nóng)業(yè)法案對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品支持體系進(jìn)行了一些額外的改進(jìn)。它們調(diào)整了貸款利率和土地休耕條款，同時(shí)也融合了直接支付體系(并于1970年確定了直接支付上限)，該體系給予農(nóng)民在確定自己的種植作物決定時(shí)以更大的靈活性。換句話說，政府給農(nóng)民的直接支付與農(nóng)民實(shí)際種植的內(nèi)容關(guān)系性更小。但是，60年代農(nóng)業(yè)法案最為重要的變化在于選民基礎(chǔ)的擴(kuò)大。尤其是，隨著過剩的農(nóng)產(chǎn)品越來越多的被用于食品券項(xiàng)目、免費(fèi)午餐項(xiàng)目，城市反饑餓和營養(yǎng)團(tuán)體等利益集團(tuán)也越來越多的加入到相關(guān)農(nóng)業(yè)政策的討論中。
1938年到1970年美國農(nóng)業(yè)法案的長期穩(wěn)定，并不意味著農(nóng)業(yè)法案在這40多年以來不存在任何變化;恰恰相反，它在秉承1933年農(nóng)業(yè)法案的核心內(nèi)容的同時(shí)，逐步擴(kuò)大其涉及的利益集團(tuán)。政治和社會(huì)環(huán)境的變化，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)，戰(zhàn)后農(nóng)業(yè)部門勞動(dòng)力的大幅度增加，不同利益集團(tuán)的政治訴求，這些要求都會(huì)帶來農(nóng)業(yè)法案的變動(dòng)。美國文化中長期以來所認(rèn)為的農(nóng)民和農(nóng)業(yè)是民主社會(huì)的基礎(chǔ)，減少農(nóng)業(yè)法案補(bǔ)貼方面的努力往往很難得到長期支持。
(三)1973年農(nóng)業(yè)和消費(fèi)者保護(hù)法案
1973年農(nóng)業(yè)法案標(biāo)志著美國農(nóng)業(yè)政策從供給管理向需求管理的轉(zhuǎn)變，之前的農(nóng)業(yè)政策主要針對(duì)農(nóng)產(chǎn)品供給過剩，1973年農(nóng)業(yè)政策開始轉(zhuǎn)向農(nóng)產(chǎn)品的需求上。70年代初期，對(duì)前蘇聯(lián)的農(nóng)產(chǎn)品出口減少了美國農(nóng)產(chǎn)品庫存，引發(fā)世界農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)供應(yīng)吃緊，兼之全球農(nóng)產(chǎn)品收成不佳，使得全球的農(nóng)產(chǎn)品需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過供給。此外，美元與黃金的脫鉤以及美元的貶值導(dǎo)致了美國對(duì)外出口的增長以及食物、燃料和化肥價(jià)格的增加。出口市場(chǎng)的增加以及農(nóng)產(chǎn)品供需不平衡引起美國國內(nèi)對(duì)于食品短缺的擔(dān)憂，并促使美國政府去改革農(nóng)業(yè)政策來增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)量。
但是當(dāng)國際形勢(shì)在70年代中期發(fā)生變化(匯率、國際農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平、燃料價(jià)格)，農(nóng)民又發(fā)現(xiàn)自己面臨生產(chǎn)過剩與價(jià)格下降的問題，政府的支持再次變得重要。
(四)1977年食品和農(nóng)業(yè)法案以及1981年農(nóng)業(yè)法案
70年代早期農(nóng)業(yè)的黃金時(shí)期在1977年結(jié)束。此時(shí)，農(nóng)民們不得不再次面臨國外市場(chǎng)的萎縮與農(nóng)產(chǎn)品的過剩。1978年和1979年，美國繼續(xù)大量的向蘇聯(lián)出口農(nóng)產(chǎn)品，減少供給和提高了價(jià)格。但是1980年，由于蘇聯(lián)入侵阿富汗，卡特總統(tǒng)對(duì)蘇聯(lián)實(shí)行谷物禁運(yùn)。這一禁運(yùn)導(dǎo)致美國谷物價(jià)格下跌，使得美國政府和國會(huì)不得不再次提高農(nóng)業(yè)支持水平。1981年，某些環(huán)境保護(hù)利益集團(tuán)和可持續(xù)農(nóng)業(yè)發(fā)展利益集團(tuán)試圖在農(nóng)業(yè)法案中加入能夠緩解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增加所帶來的環(huán)境破壞的調(diào)控，但是未能取得成功。盡管國會(huì)在1981年農(nóng)業(yè)法案中首次加入了環(huán)境保護(hù)條款，但是另外兩項(xiàng)關(guān)于推廣有機(jī)農(nóng)業(yè)的法案卻遭受失敗。類似地，美國農(nóng)業(yè)部發(fā)表了名為《關(guān)于有機(jī)農(nóng)業(yè)的報(bào)告和建議》的報(bào)告，盡管此報(bào)告對(duì)于替代農(nóng)業(yè)持開放態(tài)度，但是最終仍否定了有機(jī)農(nóng)業(yè)的前景。
1977年和1981年的農(nóng)業(yè)法案盡管在農(nóng)產(chǎn)品政策方面未產(chǎn)生任何變化，但是卻為營養(yǎng)、環(huán)境和可持續(xù)農(nóng)業(yè)利益集團(tuán)更廣泛地參與農(nóng)業(yè)法案制定奠定了基礎(chǔ)。
(五)1985年食品安全法案
1985年農(nóng)業(yè)法案標(biāo)志著環(huán)保利益集團(tuán)正式參與農(nóng)業(yè)法案的制定中，二十多年后，環(huán)境因素成為農(nóng)業(yè)法案討論的焦點(diǎn)之一，環(huán)保名義的資助成為繼產(chǎn)品補(bǔ)貼與營養(yǎng)補(bǔ)貼后數(shù)量第三大的項(xiàng)目。
1985年通過的環(huán)保項(xiàng)目是各方利益群體的訴求調(diào)和后的產(chǎn)物。它通過休耕措施解決農(nóng)業(yè)過度生產(chǎn)的問題，響應(yīng)了環(huán)保與農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展利益集團(tuán)的要求，同時(shí)向農(nóng)戶提供收入支持。1985年農(nóng)業(yè)法案對(duì)環(huán)保利益集團(tuán)來說是意義重大，代表著環(huán)保利益集團(tuán)地位的確立。
(六)1990年食品與農(nóng)業(yè)貿(mào)易法案
1990年農(nóng)業(yè)法案是一項(xiàng)穩(wěn)定型法案，它的產(chǎn)生背景為農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格高漲、農(nóng)業(yè)項(xiàng)目成本下降、對(duì)外出口增長、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)增強(qiáng)、民主黨掌控國會(huì)與美國財(cái)政赤字。鑒于生產(chǎn)需求相對(duì)較小，美國國會(huì)修改法案條款，允許農(nóng)民可以選擇15%的土地面積進(jìn)行非谷物種植而不減少給予他們的基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，除此之外，法案其他部分基本未做修訂。1990年法案力圖充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用，希望降低總體農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，嘗試實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與農(nóng)民生產(chǎn)決策相分離。從1994年起，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)差補(bǔ)貼的市場(chǎng)價(jià)格有原來的5個(gè)月平均市場(chǎng)價(jià)格改為12個(gè)月平均市場(chǎng)價(jià)格。
(七)1996年聯(lián)邦農(nóng)業(yè)完善和改革法案
與1985年農(nóng)業(yè)法案不同，1996年聯(lián)邦農(nóng)業(yè)完善和改革法案代表著補(bǔ)貼政策的重大變化。該法案對(duì)以前法案在多個(gè)方面進(jìn)行了重大調(diào)整。它廢除了臨時(shí)供應(yīng)控制項(xiàng)目，減少了與市場(chǎng)價(jià)格和勞動(dòng)生產(chǎn)率相關(guān)的差額補(bǔ)貼。它采取了新的直接支付方式，即依靠每畝產(chǎn)量來計(jì)算，這樣使得政府更加容易編制補(bǔ)貼金額的預(yù)算。這項(xiàng)補(bǔ)貼據(jù)報(bào)道減少了聯(lián)邦預(yù)算達(dá)到2億美元，賦予農(nóng)民在農(nóng)業(yè)種植選擇上更多的自主靈活權(quán)。1996年聯(lián)邦農(nóng)業(yè)完善和改革法案目的是通過加強(qiáng)和改善農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的市場(chǎng)導(dǎo)向，減輕政府農(nóng)業(yè)支持政策的財(cái)政預(yù)算壓力，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品出口貿(mào)易。
差額補(bǔ)貼在1990年被引入時(shí)，它在國會(huì)上支持率極低，這種局面直到1996年才得以改善。這是由于1996年共和黨主導(dǎo)的國會(huì)尋求政府在農(nóng)業(yè)上減少干預(yù)，要求減少補(bǔ)貼以控制預(yù)算赤字，國際上呼吁減少補(bǔ)貼以促進(jìn)自由貿(mào)易，1995-96年的由于高需求、低儲(chǔ)備、低產(chǎn)出導(dǎo)致的高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格與盈利上升。
(八)2002年農(nóng)業(yè)安全和農(nóng)村投資法案
2002年農(nóng)業(yè)法案大幅度提高了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，扭轉(zhuǎn)了1996年頒布的許多農(nóng)產(chǎn)品改革，標(biāo)志著美國農(nóng)業(yè)政策由自由市場(chǎng)化重新轉(zhuǎn)向保守。盡管它保留了1996年開始實(shí)行的直接差額支付，但是它新增了反經(jīng)濟(jì)周期補(bǔ)貼，由此農(nóng)民能夠獲得農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格與固定差額支付之間的差價(jià)。1996年農(nóng)業(yè)政策更多的是貿(mào)易依賴型補(bǔ)貼，不會(huì)過多干預(yù)農(nóng)民的種植選擇，而2002年農(nóng)業(yè)法案在農(nóng)民低收入的時(shí)期提供補(bǔ)助。這些補(bǔ)助影響了世界農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)，被美國貿(mào)易伙伴看成對(duì)自由貿(mào)易的障礙。反經(jīng)濟(jì)周期補(bǔ)助政策的支持者認(rèn)為制度上的補(bǔ)助的回歸對(duì)農(nóng)民更有保障，1998年-2001年的年度緊急撥款顯示出1996年農(nóng)業(yè)法案的不足。
由于沒有通過Kind的修正案，2002年農(nóng)業(yè)政策仍被視為一項(xiàng)穩(wěn)定型政策，輔以對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的增加。2002年農(nóng)業(yè)法案新增環(huán)保安全項(xiàng)目，旨在為了保持農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展支付農(nóng)民對(duì)其土壤、水源與野生環(huán)境做出保護(hù)措施。然而，該項(xiàng)目的實(shí)施沒有達(dá)到預(yù)想的廣度，表明農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展倡導(dǎo)群體的勢(shì)力雖增加但仍受到限制。該項(xiàng)目也可被視為由于預(yù)算盈余而得以通過的特例。
美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的調(diào)整對(duì)我國有哪些啟示?
每隔五年左右，美國國會(huì)就會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行修改，其高額的補(bǔ)貼引起很多國家不滿，遭到國際市場(chǎng)的反補(bǔ)貼訴訟。為了避免更多的反補(bǔ)貼爭(zhēng)端，同時(shí)又能強(qiáng)化對(duì)國內(nèi)農(nóng)場(chǎng)主的支持，美國農(nóng)業(yè)法案中取消了直接支付(DP)、反周期支付(CCP)、平均作物收入選擇支付(ACRE)等直接價(jià)格補(bǔ)貼，僅保留營銷貸款差額補(bǔ)貼，且通過增加其他補(bǔ)貼項(xiàng)目，對(duì)農(nóng)場(chǎng)主實(shí)施更為隱蔽和間接的支持政策。
美國農(nóng)業(yè)法案不斷調(diào)整，新的農(nóng)業(yè)法案建立農(nóng)業(yè)收入風(fēng)險(xiǎn)保障計(jì)劃，確保美國農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)更加牢固。在這過程中，有幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)可供我們借鑒和學(xué)習(xí)。
第一，保障農(nóng)場(chǎng)主收益的核心目標(biāo)始終如一。美國農(nóng)業(yè)法案雖然不斷修正，但保障農(nóng)場(chǎng)主收入的核心內(nèi)容不變。如STAX，不僅對(duì)農(nóng)場(chǎng)主投保進(jìn)行補(bǔ)貼，更重要的是賠償力度之大，絕不等同于簡(jiǎn)單的、一般的商業(yè)自然災(zāi)害保險(xiǎn)賠償金額。
為了保障棉農(nóng)收益，我國實(shí)行了收儲(chǔ)政策，但從近三年的實(shí)施結(jié)果看，棉花種植面積不斷縮減。或許，該政策還沒有達(dá)到部分農(nóng)民的收益預(yù)期。
第二，允許農(nóng)民申請(qǐng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貸款。營銷援助貸款是美國農(nóng)業(yè)法案的基石，我國也應(yīng)及早研究類似政策的可行性，或通過中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行向農(nóng)民提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貸款服務(wù)。就美國的營銷援助貸款來說，生產(chǎn)指定農(nóng)作物的農(nóng)民在生產(chǎn)之前可以用預(yù)計(jì)的農(nóng)作物產(chǎn)量為抵押獲得為期9個(gè)月的無追索權(quán)貸款。收獲之后,在貸款到期前,當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格高于借貸率與利息之和時(shí),農(nóng)民可以在市場(chǎng)上銷售農(nóng)產(chǎn)品,償還貸款;當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格低于借貸率和利息之和時(shí),農(nóng)民可以以抵押的農(nóng)作物償還貸款。
第三，擇優(yōu)補(bǔ)貼加工企業(yè)，間接補(bǔ)貼農(nóng)民，規(guī)定獲得補(bǔ)貼的加工企業(yè)所使用的原料必須為國內(nèi)生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品。同時(shí)，要求獲得補(bǔ)貼的加工企業(yè)在購買原料時(shí)，須向生產(chǎn)者支付額外的金額作為生產(chǎn)補(bǔ)貼，并獲取生產(chǎn)者提供的相關(guān)證明，使農(nóng)民獲得間接補(bǔ)貼。
拓展閱讀：美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的演變，你了解多少?
[導(dǎo)讀]美國從1933年開始使用農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼工具，80多年來農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策不斷演化，一方面繞過WTO規(guī)則，另一方面平衡國內(nèi)外價(jià)格關(guān)系，保證美國農(nóng)產(chǎn)品在國際貿(mào)易中的價(jià)格優(yōu)勢(shì)最大化。具體來看，美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策主要分為貸款差額補(bǔ)貼、直接收入補(bǔ)貼、反周期補(bǔ)貼、資源保育補(bǔ)貼和農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易補(bǔ)貼五大類。
完善的價(jià)格補(bǔ)貼體系
美國從1933年開始使用農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼工具，80多年來農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策不斷演化，一方面繞過WTO規(guī)則，另一方面平衡國內(nèi)外價(jià)格關(guān)系，保證美國農(nóng)產(chǎn)品在國際貿(mào)易中的價(jià)格優(yōu)勢(shì)最大化。具體來看，美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策主要分為貸款差額補(bǔ)貼、直接收入補(bǔ)貼、反周期補(bǔ)貼、資源保育補(bǔ)貼和農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易補(bǔ)貼五大類。
1996年以前，美國政府主要采取貸款差額補(bǔ)貼政策，具體實(shí)施方式為，農(nóng)業(yè)部提前確定一個(gè)目標(biāo)價(jià)格，如果商業(yè)貸款利率高于目標(biāo)價(jià)格或收獲后全國市場(chǎng)均價(jià)低于目標(biāo)價(jià)格，差額將支付給農(nóng)民。該政策適用于大宗谷物農(nóng)產(chǎn)品。差額補(bǔ)貼的實(shí)質(zhì)是政府提供保護(hù)價(jià)格，以確保農(nóng)民的基本利益。
1996年之后，差額補(bǔ)貼政策逐漸退出，直接支付登場(chǎng)。直接支付即直接收入補(bǔ)貼。此種政策的特點(diǎn)是，與農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、價(jià)格脫鉤，而補(bǔ)貼數(shù)量由政府按照基期的補(bǔ)貼產(chǎn)量和補(bǔ)貼面積直接確定。這種政策的實(shí)施導(dǎo)致農(nóng)民自主性增強(qiáng)，可以自由選擇種植種類和種植面積。但也正因?yàn)樽杂啥忍�，道德風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大，最終的結(jié)果演變?yōu)椋好绹?cái)政支付壓力大，農(nóng)場(chǎng)主撂荒面積增加，最終直接支付政策退出歷史舞臺(tái)。
2002年反周期補(bǔ)貼大行其道。這實(shí)際上是貸款差額補(bǔ)貼和直接收入補(bǔ)貼的混合產(chǎn)物。具體實(shí)施流程為：農(nóng)業(yè)部事先確定目標(biāo)價(jià)格，如果市場(chǎng)價(jià)格加上直接支付高于目標(biāo)價(jià)格，則不啟動(dòng)反周期補(bǔ)貼;如果市場(chǎng)價(jià)格加上直接支付低于目標(biāo)價(jià)格，則政府就啟動(dòng)反周期補(bǔ)貼，補(bǔ)貼額為兩者間的差額。
資源保育補(bǔ)貼主要用于自然災(zāi)害發(fā)生后的土地資源保護(hù)。這在美國農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼中占據(jù)較為重要的地位。美國政策對(duì)資源和環(huán)境的保護(hù)，有助于農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)業(yè)資源保護(hù)計(jì)劃的主要內(nèi)容包括土地休耕計(jì)劃、農(nóng)田與牧場(chǎng)環(huán)境鼓勵(lì)項(xiàng)目、農(nóng)田水土保持、濕地保護(hù)等。2002年和2008年頒布的兩大農(nóng)業(yè)法都大量增加了對(duì)環(huán)境保護(hù)的投入。2008年新法案預(yù)算分配中，自然保護(hù)占補(bǔ)貼總量的19%，僅次于農(nóng)產(chǎn)品支持計(jì)劃。
2005年,美國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼金額達(dá)250億美元，比2001年增加了68%。在美國，政府沒有專門針對(duì)農(nóng)民的稅種，政府征收的農(nóng)業(yè)稅明顯低于其他行業(yè)的征稅。此外，政府還對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，90%以上集中在小麥、大豆、玉米、大麥和棉花五種農(nóng)作物上。國內(nèi)補(bǔ)貼是為了扶持本國的農(nóng)民,出口補(bǔ)貼則是幫助農(nóng)民出口農(nóng)產(chǎn)品，使他們的價(jià)格通常都低于其他國家的相應(yīng)產(chǎn)品。
羅斯福開啟了美國政府對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼的時(shí)代。時(shí)至今日，按照WTO官員的說法，“美國農(nóng)民收入的一半來自政府補(bǔ)貼�！睂�(duì)農(nóng)業(yè)的高補(bǔ)貼造就了美國全球農(nóng)業(yè)霸主地位。占全國人口1%的美國農(nóng)民，不僅養(yǎng)活了3億多美國人，而且還使美國成為全球最大的農(nóng)產(chǎn)品出口國。2011財(cái)年美國農(nóng)業(yè)貿(mào)易順差達(dá)到420億美元，創(chuàng)歷史新高。2011財(cái)年，美國全部食品和農(nóng)產(chǎn)品出口總額達(dá)到1374億美元，也創(chuàng)歷史最高水平，并支撐了115萬個(gè)美國就業(yè)崗位。難以想象，沒有大量的補(bǔ)貼，美國人在養(yǎng)活自己的同時(shí)還有那么多的農(nóng)產(chǎn)品可供出口。
而近年來，美國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度正在發(fā)生變化。
美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策受質(zhì)疑
補(bǔ)貼是一個(gè)“安全網(wǎng)”，由政府提供財(cái)政支付，激勵(lì)農(nóng)民種植某些作物。因?yàn)檗r(nóng)民只能種植一定數(shù)量的農(nóng)作物，這些補(bǔ)貼直接指引農(nóng)民的意愿，種植什么類型的農(nóng)作物。補(bǔ)貼農(nóng)民的計(jì)劃，一直存在爭(zhēng)議，因?yàn)樗麄兏淖兞苏５氖袌?chǎng)供應(yīng)需求。補(bǔ)貼，初衷是針對(duì)弱勢(shì)群體、弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)的。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼將納稅人的錢轉(zhuǎn)移給少數(shù)農(nóng)戶和農(nóng)地所有者，而事實(shí)上，在美國，這些人的生活已經(jīng)比較富裕。其二，越來越多的美國人認(rèn)為，農(nóng)業(yè)不一定是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，沒有補(bǔ)貼也會(huì)繁榮發(fā)展，特別是美國具有發(fā)展農(nóng)業(yè)的得天獨(dú)厚的自然條件。一個(gè)事實(shí)是，符合農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)業(yè)商品約占美國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)出的36%，而另外大約占美國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值64%的農(nóng)產(chǎn)品(例如肉類和家禽)，都沒有得到補(bǔ)貼，但有關(guān)行業(yè)仍然發(fā)展得很好。而且，與接受經(jīng)營補(bǔ)貼的農(nóng)業(yè)相比，美國大部分其他行業(yè)在沒有補(bǔ)貼的情況下反而更加興旺發(fā)達(dá)。其三，出于環(huán)保的概念，《科學(xué)美國人》編輯曾建議美國政府調(diào)整農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，減少主要飼料作物的補(bǔ)貼，如玉米和大豆等。這些飼料主要提供給工廠化養(yǎng)殖場(chǎng)，而這些養(yǎng)殖場(chǎng)為傳染病提供了溫床，并給環(huán)境造成危害。
文章還指出：這種補(bǔ)貼也人為壓低了高糖食物和牛肉的價(jià)格，造成肥胖和糖尿病的流行。美國農(nóng)業(yè)政策更新期限是2012年。這使國會(huì)有了既削減開支又有助于保護(hù)環(huán)境的機(jī)會(huì)�，F(xiàn)在的聯(lián)邦補(bǔ)貼大多給了那些單一種植玉米、大豆、小麥和稻米的大農(nóng)場(chǎng)。收獲的糧食大多進(jìn)了工廠化養(yǎng)殖場(chǎng)，那里擁擠圈養(yǎng)的動(dòng)物為傳染病提供了溫床，而產(chǎn)生的大量糞便又造成環(huán)境危害。目前的系統(tǒng)和政策導(dǎo)致大量耗費(fèi)化石燃料，消耗土壤，污染水道。這也人為壓低了高糖食物和牛肉的價(jià)格，造成肥胖和糖尿病的流行。通過補(bǔ)貼分配方式的轉(zhuǎn)變，政府應(yīng)鼓勵(lì)逐步恢復(fù)到可持續(xù)的綜合農(nóng)耕，商品農(nóng)作物與豆科植物及牧草應(yīng)交替種植。大農(nóng)業(yè)企業(yè)會(huì)忌恨這一改變，特別是工廠化養(yǎng)殖者，但早就該這樣做了，而且宜早不宜遲。
從國際上來看，一些國家對(duì)美國長期補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)的做法頗有微詞。一國為出口產(chǎn)品補(bǔ)貼，對(duì)進(jìn)口國消費(fèi)者當(dāng)然有利，但是對(duì)于進(jìn)口國的相關(guān)產(chǎn)業(yè)卻不利。
新農(nóng)業(yè)法案的改革：更加市場(chǎng)化
2011年10月21日，美國參議院投票通過了一項(xiàng)提案，將停止向年收入超過100萬美元的農(nóng)場(chǎng)主發(fā)放農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，旨在減少以直接支付的方式提供補(bǔ)貼。參眾兩院農(nóng)業(yè)委員會(huì)的兩黨議員均提議，在未來10年內(nèi)將削減230億美元直接提供的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，占到目前預(yù)算500億美元的近一半。
2014年1月29日，經(jīng)過一年多的爭(zhēng)論和協(xié)商，美國國會(huì)眾議院最終通過了新的5年農(nóng)業(yè)法案。根據(jù)該法案2014-2018年，美國政府將安排總額度為9564億美元的財(cái)政預(yù)算，用于支持農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易、農(nóng)業(yè)研究、可再生能源和糧食援助等項(xiàng)目。除財(cái)政預(yù)算有所減少之外，該法案還對(duì)上一個(gè)5年農(nóng)業(yè)法案作了較大修改，尤其是取消了飽受其他國家爭(zhēng)議的農(nóng)民直接支付(DP)、反周期補(bǔ)貼(CCPS)和平均作物收入選擇補(bǔ)貼等項(xiàng)目，并決定以優(yōu)惠價(jià)格為農(nóng)民提供農(nóng)作物保險(xiǎn)，加大了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持力度和覆蓋范圍
運(yùn)用市場(chǎng)調(diào)節(jié)手段，創(chuàng)造農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的投資機(jī)會(huì)，增加社會(huì)資本的投資收益，是近年來美國聯(lián)邦政府化解財(cái)政壓力的主要手段之一。2014年美國新農(nóng)業(yè)法案決定削減“補(bǔ)充營養(yǎng)支持計(jì)劃”的項(xiàng)目金額。該項(xiàng)目和其他營養(yǎng)計(jì)劃占農(nóng)業(yè)法案支出的比重最大，約為75%。有美國專家指出，新法案將有助于減少230億美元的財(cái)政赤字。這些規(guī)定不僅意味著美國政府的農(nóng)業(yè)支持預(yù)算表現(xiàn)出穩(wěn)中有降的趨勢(shì)，而且標(biāo)志著美國農(nóng)業(yè)逐漸由政策驅(qū)動(dòng)為主向市場(chǎng)調(diào)節(jié)為導(dǎo)向轉(zhuǎn)變。
拓展閱讀：美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策是怎么樣的
支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是美國的一項(xiàng)基本國策，美國國會(huì)每5年左右會(huì)制定一個(gè)農(nóng)業(yè)法案，詳細(xì)闡述對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的補(bǔ)貼政策。政府補(bǔ)貼分為直接補(bǔ)貼和間接補(bǔ)貼兩種形式，直接補(bǔ)貼是根據(jù)農(nóng)民種植農(nóng)作物種類與面積直接給予少量現(xiàn)金補(bǔ)貼，間接補(bǔ)貼是提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼和低息農(nóng)業(yè)貸款。
直接補(bǔ)貼
美國農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼由聯(lián)邦政府農(nóng)業(yè)部?jī)?nèi)設(shè)的農(nóng)場(chǎng)服務(wù)局負(fù)責(zé)發(fā)放。農(nóng)場(chǎng)服務(wù)局艾奧瓦州辦事處主任約翰·惠特克告訴記者，直接補(bǔ)貼主要有兩個(gè)項(xiàng)目，一是直接與反周期支付項(xiàng)目，二是水土保持項(xiàng)目。
直接與反周期支付項(xiàng)目是美國為鼓勵(lì)農(nóng)民種糧而設(shè)的項(xiàng)目，對(duì)種植大豆和玉米等糧食作物的農(nóng)民提供現(xiàn)金補(bǔ)貼，分為直接支付和反周期支付兩部分。直接支付的補(bǔ)貼額非常有限，比如當(dāng)前玉米補(bǔ)貼每蒲式耳美元，大豆補(bǔ)貼每蒲式耳美元，2011年美國聯(lián)邦政府共支付直接補(bǔ)貼億美元。美國國會(huì)目前正在起草未來5年的農(nóng)業(yè)法案，新農(nóng)業(yè)法案很可能將取消直接補(bǔ)貼。
反周期支付則只在市場(chǎng)價(jià)格低于過去5年平均水平的大概一半之后才會(huì)啟動(dòng)，以保證一旦糧價(jià)意外大跌，農(nóng)民仍可獲得預(yù)期收入的50%,以便繼續(xù)生產(chǎn)和生活。
水土保持項(xiàng)目是美國為保護(hù)農(nóng)村環(huán)境而設(shè)的項(xiàng)目。農(nóng)民擁有的土地如屬環(huán)境敏感地區(qū)，比如濕地或動(dòng)物棲息地，政府希望與農(nóng)民簽訂一個(gè)10年租地合同，暫停該地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，同時(shí)也會(huì)提供部分改善當(dāng)?shù)丨h(huán)境的資金。農(nóng)民可以自愿決定是否參加這個(gè)項(xiàng)目，租金由雙方商定。2011年美國聯(lián)邦政府水土保持項(xiàng)目開支達(dá)億美元。
間接補(bǔ)貼
政府間接補(bǔ)貼包括低息農(nóng)業(yè)貸款和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼項(xiàng)目。
低息農(nóng)業(yè)貸款的核心原則是幫助創(chuàng)業(yè)農(nóng)民或弱勢(shì)農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這個(gè)群體往往很難獲得商業(yè)貸款，政府提供的低息農(nóng)業(yè)貸款主要用于填補(bǔ)商業(yè)銀行在這塊市場(chǎng)的空白。
低息農(nóng)業(yè)貸款也由農(nóng)場(chǎng)服務(wù)局負(fù)責(zé)，包括直接貸款項(xiàng)目和貸款擔(dān)保項(xiàng)目?jī)煞N形式。直接貸款的資金來源于國會(huì)撥款，利率一般低于商業(yè)貸款，隨市場(chǎng)行情波動(dòng)。貸款擔(dān)保項(xiàng)目的資金和服務(wù)由商業(yè)銀行系統(tǒng)提供，利率則由借款人與商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)商定，農(nóng)場(chǎng)服務(wù)局為貸款提供擔(dān)保。
對(duì)于突發(fā)重大自然災(zāi)害，農(nóng)場(chǎng)服務(wù)局還提供低息緊急貸款，申請(qǐng)人受損必須超過往年利潤的30%.
根據(jù)美國農(nóng)業(yè)部經(jīng)濟(jì)研究所的研究報(bào)告，農(nóng)場(chǎng)服務(wù)局提供的貸款僅占農(nóng)業(yè)信貸市場(chǎng)份額的%,而商業(yè)銀行占據(jù)美國農(nóng)業(yè)信貸市場(chǎng)份額的%,農(nóng)業(yè)合作社占%.
位于美國中西部的艾奧瓦州農(nóng)業(yè)部長比爾·諾西告訴記者，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的最主要措施，也是政府農(nóng)業(yè)扶持政策的核心。在艾奧瓦州經(jīng)營著3500英畝農(nóng)場(chǎng)的斯科特·洛維特也指出，如今政府直接補(bǔ)貼占收入不到5%,與之相比農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的作用更為關(guān)鍵。
美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由農(nóng)業(yè)部風(fēng)險(xiǎn)管理局負(fù)責(zé)，農(nóng)民自愿參與，聯(lián)邦政府為參保農(nóng)民提供保費(fèi)補(bǔ)貼，但保險(xiǎn)業(yè)務(wù)由私人商業(yè)保險(xiǎn)公司承擔(dān)。2011年，美國聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)項(xiàng)目為農(nóng)民提供了207萬份保單，補(bǔ)貼成本高達(dá)68億美元。
美國聯(lián)邦政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼主要分兩部分：一是保費(fèi)補(bǔ)貼，一是業(yè)務(wù)費(fèi)用補(bǔ)貼。
在保費(fèi)補(bǔ)貼方面，補(bǔ)貼比例與所保產(chǎn)出比重呈反比關(guān)系。具體而言，導(dǎo)致產(chǎn)出低于50%的巨災(zāi)保險(xiǎn)保費(fèi)由聯(lián)邦政府100%補(bǔ)貼，此后隨著農(nóng)民選擇的產(chǎn)出保險(xiǎn)范圍提高，聯(lián)邦政府的補(bǔ)貼比例也逐漸下降。
在業(yè)務(wù)費(fèi)用補(bǔ)貼方面，美國聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司向承辦聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)項(xiàng)目的私營保險(xiǎn)公司提供一定比例的管理與運(yùn)營費(fèi)用補(bǔ)貼。此外，美國還為私人農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司提供三方面政策支持：一是通過聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司向私人保險(xiǎn)公司提供再保險(xiǎn)；二是聯(lián)邦政府、州政府及其他地方政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)免征一切稅賦；三是聯(lián)邦政府通過法律鼓勵(lì)各州政府提供保費(fèi)補(bǔ)貼，以進(jìn)一步減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)吸引力。
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