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美國社保基金如何管理？
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1935年，美國國會通過了《社會保障法案》，這是美國歷史上第一部完整的社會保障法律，也在世界上第一次提出“社會保障”(socialsecurity)的概念。在美國，社會保障體系主要包括：老年保險和遺屬保險共同組成的“老年及遺屬保險”，以及殘疾保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、補充保障收入和其他社會救助計劃。但是，美國人更常用“社會保障”來指代“養(yǎng)老保險”，兩者之間基本上可以畫上等號。
美國的社會保障基金分為聯(lián)邦社會保障基金和私營養(yǎng)老金兩部分。具體而言，聯(lián)邦社會保障基金主要由老年及遺屬保險信托基金和殘疾保險信托基金兩個子基金組成：老年及遺屬保險信托基金根據(jù)1939年美國社會保障法修訂案第201條款而創(chuàng)設(shè)，并取代了1935年社會保障法下建立的老年儲備賬戶;殘疾保險信托基金依據(jù)1956年社會保障法修訂案而創(chuàng)設(shè)。聯(lián)邦社會保障基金通過來源于雇主和雇員以及自我雇傭者的一種名為“聯(lián)邦社會保險捐款稅”的強制征收工薪稅來籌資，經(jīng)歷了完全積累制(1935年)、現(xiàn)收現(xiàn)付制(1939年)和部分積累制(1983年)三種財務(wù)模式。2014年，養(yǎng)老保險最新的工薪稅率是12.4%，雇主和雇員分別繳納6.2%;自我雇傭者則需繳納全部12.4%的工薪稅。當(dāng)然，超過給定數(shù)額(2014年標(biāo)準(zhǔn)為117000美元)以上的工薪部分不需繳稅。
與聯(lián)邦社會保障基金不到80年的歷史相比，美國私營養(yǎng)老金的歷史則悠久得多，可以追溯到美國獨立之前的英殖民地時代。1875年，美國運通公司設(shè)立了第一個私人雇主養(yǎng)老金計劃，距今已有將近140年的歷史。私營養(yǎng)老金是通過雇主資助、個人繳費、政府給予稅收方面的優(yōu)惠發(fā)展起來并以完全積累的個人賬戶的形式出現(xiàn)。
在美國，聯(lián)邦社會保障基金營運管理的總體特點是統(tǒng)一管理與分項管理相結(jié)合、專業(yè)管理與顧問參與相結(jié)合。目前，聯(lián)邦社會保障基金營運管理由美國財政部總體統(tǒng)籌，具體管理與投資由“聯(lián)邦社會保障信托基金托管委員會”來負(fù)責(zé)。根據(jù)美國《社會保障法案》，聯(lián)邦社會保障基金下屬各個信托基金的資金賬戶開設(shè)在財政部內(nèi)并由財政部專項管理，國內(nèi)稅務(wù)局將聯(lián)邦社會保險捐款稅征繳上來后直接存入各信托基金賬戶;作為專用賬戶，信托基金賬戶由聯(lián)邦社會保障信托基金托管委員會來具體管理、監(jiān)督和投資。
根據(jù)現(xiàn)行政策，聯(lián)邦社會保障信托基金托管委員會由6名委員構(gòu)成。其中，4名委員固定地由聯(lián)邦政府組成人員擔(dān)任，分別是：財政部部長(管理托管人)，勞工部部長，衛(wèi)生及公共服務(wù)部部長，社會保障署署長。另外2名委員則根據(jù)1983年社會保障法修訂案規(guī)定由總統(tǒng)指定并由參議院認(rèn)定，任期4年。社會保障署指定一名專門副署長處理委員會的日常事務(wù)。該委員會的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)對兩個信托基金實施全面管理，并負(fù)責(zé)基金投資決策和保值增值。另外，每年4月1日之前，該委員會須向國會提交一份年度報告，對上一年度基金營運情況進(jìn)行評估并對下一年度進(jìn)行預(yù)測，并提出短期(10年)和長期(75年)基金的狀況預(yù)測。根據(jù)長期預(yù)測，該委員會還可以就聯(lián)邦社會保障基金的投資和征繳提出相應(yīng)的建議。
1994年美國還成立了專門的獨立于行政部門、跨黨派的“社會保障顧問委員會”，負(fù)責(zé)向總統(tǒng)、國會和社會保障署署長提供有關(guān)社會保障計劃的戰(zhàn)略和政策建議。該委員會由7人組成，總統(tǒng)任命其中3名，當(dāng)值的參、眾兩院主席分別任命2名，所有任命不得來自同一黨派。該委員會對社會保障基金進(jìn)行整體上的監(jiān)督、咨詢和評估，以確保對聯(lián)邦社會保障基金的監(jiān)管超越黨派利益的影響。在“聯(lián)邦社會保障信托基金托管委員會”和“社會保障顧問委員會”周圍，聚集了大量社會保障專家、精算師以及社會學(xué)家，他們使得這兩個機構(gòu)在對聯(lián)邦社會保障基金進(jìn)行監(jiān)管、評估以及分配時更具科學(xué)性。
雖然美國一向崇尚經(jīng)濟(jì)自由和市場開放，但是，政府對社會保障基金的投資卻有著強烈的風(fēng)險意識，采取了最審慎和最保守的管理方法。根據(jù)美國《社會保障法案》的規(guī)定，聯(lián)邦社會保障基金只能投資于美國政府對其本息均予以擔(dān)保的“孳息型有價證券”，即美國財政部為聯(lián)邦社會保障基金定向發(fā)行的特種國債。也就是說，根據(jù)這項法律，聯(lián)邦社會保障基金不僅要由聯(lián)邦政府統(tǒng)一集中管理，而且收支結(jié)余必須投資于聯(lián)邦政府連本帶利“擔(dān)�！钡淖C券，所獲利息也要被如數(shù)存入信托基金。這就相當(dāng)于聯(lián)邦社會保障基金間接支持了聯(lián)邦政府的一般項目赤字開支。一旦信托基金需要兌現(xiàn)支付相應(yīng)社會保險福利，則可隨時用證券向財政部贖回現(xiàn)金及利息，以便及時支付受益人相關(guān)待遇。通過這樣的制度安排，美國政府從法律上保證了聯(lián)邦社會保障基金不得被用于購買股票，或進(jìn)行委托投資、房地產(chǎn)投資等其他方面的投資。此外，《美國聯(lián)邦刑法典》也有對“侵占養(yǎng)老金與福利基金罪”的處罰規(guī)定，其中對違法者的處罰非常嚴(yán)厲。
除了聯(lián)邦層面的社會保障基金，各州也紛紛建立公共養(yǎng)老保險項目并積累了相當(dāng)規(guī)模的州級公共社會保障基金。不同于聯(lián)邦社會保障基金，各州管理的公共養(yǎng)老保險項目基金可以參與風(fēng)險投資，用于購買股票、債券、其他短期投資及房地產(chǎn)投資等。但是，所有州級養(yǎng)老基金的管理和運作都要接受外部審計和公眾監(jiān)督，公眾隨時可向養(yǎng)老金管理機構(gòu)提出詢問和質(zhì)疑。這種公開的法律制度使得社會保障基金的籌集、運營和使用被置于公眾監(jiān)督的環(huán)境之下，有利于基金安全。
除了國家主導(dǎo)的社會保障基金外，美國還存在著為數(shù)眾多的私營養(yǎng)老金計劃，旨在為個人提供第二支柱的養(yǎng)老金。1974年國會通過《雇員退休收入保障法案》，聯(lián)邦勞工部成為私營養(yǎng)老金計劃的管理部門，負(fù)責(zé)對私營養(yǎng)老金的監(jiān)管，財政部等政府部門起配合作用。與此同時，國會還修改了《國內(nèi)稅收法案》，對所有用于養(yǎng)老保險目的的基金其投資利息所得一律免稅，只是在個人提取養(yǎng)老金時才征稅。
根據(jù)財務(wù)模式的不同，美國的私營養(yǎng)老金計劃可以分為待遇確定型和繳費確定型計劃兩種類型。在這些計劃中，雇主養(yǎng)老計劃是最為廣泛、最為著名的。它屬于一種現(xiàn)金或延期支付報酬的安排，允許員工將一部分稅前工資以繳費形式存入其利潤分享或者股票紅利計劃的賬戶中用于專業(yè)化投資，積累至退休后使用。由于許多雇員因得到股權(quán)(或期權(quán))鼓勵而直接持有本公司的股票，一旦其服務(wù)的公司出現(xiàn)問題，雇員很可能陷入養(yǎng)老積蓄與工作一同失去的險境�？紤]到這些風(fēng)險，美國國會于1974年通過《雇員退休收入保障法案》，嚴(yán)格禁止企業(yè)設(shè)立非基金式的養(yǎng)老計劃。同時，還設(shè)立了政府直接管理的“聯(lián)邦養(yǎng)老金保障公司”，用于保障雇員退休后因原工作單位的待遇確定型養(yǎng)老金計劃失敗而獲得退休金保障，賦予該公司對任何機構(gòu)或者個人在待遇確定型養(yǎng)老金計劃終止時是否違反該法的調(diào)查和稽查權(quán)力，并可以酌情就相關(guān)違法行為提起民事訴訟，從而為私營養(yǎng)老金的市場運作設(shè)立了最后一道安全網(wǎng)。
論美國社保基金管理運營對我國的啟示
一、背景
但是有個重要的因素——通貨膨脹考慮進(jìn)來的話，扣除同期高位的通貨膨脹率之后，這一收益將下降至6％左右，也就是與5年期銀行存款收益相當(dāng)。
專家表示， 目前社保資金在運作中真正面臨的最大風(fēng)險在于其營運效益差，盈利水平不斷降低，資金缺口問題日益突出。據(jù)有關(guān)權(quán)威部門測算，全國養(yǎng)老基金平均回報率扣除通貨膨脹后，實際收益率為負(fù)數(shù)，沒有實現(xiàn)其所自稱的基金保值增值。
二、我國社保基金運營盈利的問題根源
承上所述， 由于體制問題，保值增值難的根源在于我國社�；鸨Ｖ翟鲋档腵運營管理中存在著太多的 ]題。我們結(jié)合學(xué)術(shù)界的主流意見，總結(jié)如下：
1．管理主體分散目前地方社�；鸬慕y(tǒng)籌層次較多，管理主體多元化。如央企和省屬企業(yè)的養(yǎng)老保險和失業(yè)保險的統(tǒng)籌主體為省級社保機構(gòu)， 醫(yī)療、生育和工傷保險則由市級或者縣級統(tǒng)籌管理�，F(xiàn)有的管理體制影響基金存量規(guī)模的同時， 也增加了管理的鏈條和管理成本，社�；鸬墓芾黼y度一片混亂
2．社保基金投資渠道單一不合理在地方性社�；鸬墓芾砩希瑸榱朔乐股绫；鸬呐灿煤土魇В� 國家對省級社�；鸬耐顿Y渠道做了嚴(yán)格限制，只允許投資國債和銀行定期存款，從一定程度上控制了社保基金的投資風(fēng)險，但這樣單一的投資渠道和管理方法也影響了社保基金的保值增值。全國社�；鹪诠墒校趯ν馔顿Y中，鮮有亮點。
3．私營化運作，不適合中國國情中國是世界上少數(shù)的將社保基金委托給商業(yè)基金運營機構(gòu)進(jìn)行投資的國家。目前絕大多數(shù)國家均由政府成立相應(yīng)機構(gòu)獨立運營。
三、美國的運作經(jīng)驗值得中國學(xué)習(xí)
金融證券市場高度發(fā)達(dá)的美國，在社會保障基金投資問題上，政府卻十分謹(jǐn)慎。為什么投資經(jīng)驗如此豐富的背景下，卻異常保守，其社保基金70年來一直不允許人市呢?這與我國社�；鸬姆e極投資風(fēng)格形成了鮮明的反差，可以看出很多問題。
美國社�；鸱Q主要理由有兩個：一是認(rèn)為社保基金安全勝永遠(yuǎn)是最重要的，股市有風(fēng)險，購買國債或存入銀行，政府和老百姓才心里踏實；二是美國民眾認(rèn)為龐大的聯(lián)邦社保基金再由政府背景下入市，必然不能完全遵守市場游戲規(guī)則，會有悖于市場的自由競爭與公平，甚至非常有可能會帶來政府對私人經(jīng)濟(jì)的操縱與控制。美國《社會保障法案》明確規(guī)定：聯(lián)邦社�；鹬荒芡顿Y于美國政府對其本息均予以擔(dān)保的“孽息型有價證券”。這種擔(dān)心是有據(jù)可查的，社保基金與證券投資基金有著本質(zhì)的不同。一方面，它由政府直接控制，其運作完全可以與政策調(diào)控配合默契，從而保證在與交易對手的博弈中立于不敗之地。另一方面，還是體制問題，社�；鸩恍枰邮苁袌霰O(jiān)管部門的管制， 即使它在交易過程中真的有什么不合法規(guī)之處，按目前的現(xiàn)實也很難追究它的責(zé)任。顯然，這兩個方面的現(xiàn)實，都是有違資本市場公正性原則的。
四、啟示
1．社保基金存儲檔次選擇上應(yīng)精打細(xì)算，合理安排盡量利用當(dāng)期征收的保費，支付當(dāng)期社會保險待遇，以提高社�；鹗褂眯б�。在保證社會保險待遇支付的情況下，盡量及時轉(zhuǎn)存定期存款，減少活期存款的余額，能轉(zhuǎn)存期限長的就存期限長的。建立一個良性循環(huán)存儲機制，既保證社保待遇支付，義使基金能夠得到長期高效收益。
2．建設(shè)多元化的投資主體，培育市場化的獨立基金管理法人機構(gòu)培育基金市場的機構(gòu)投資者可以包括兩類：社保基金成立的獨立基金法人，他們受托承辦養(yǎng)老保險基金的投資管理，并以其經(jīng)營業(yè)績獲得收入與利潤；高度專。
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