養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革的方向與對策
摘要：目前，養(yǎng)老保險(xiǎn)金流動(dòng)性困難是當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革面臨的最緊迫的問題，養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的籌集與支出之間存在著巨大的資金缺口，嚴(yán)重制約了養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革的進(jìn)程，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革的政策取向應(yīng)由現(xiàn)收現(xiàn)付制逐步向部分積累制過渡。
關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險(xiǎn)；體制改革；問題；對策
一、養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革中的問題
�。ㄒ唬B(yǎng)老保險(xiǎn)金流動(dòng)性困難。
目前我國養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革的政策取向是由現(xiàn)收現(xiàn)付制逐步向部分積累制過渡，但是養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的籌集與支出之間存在著巨大的資金缺口，嚴(yán)重制約了養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革的進(jìn)程。養(yǎng)老保險(xiǎn)金面臨嚴(yán)重的流動(dòng)性困難，地方財(cái)政不得不用養(yǎng)老保險(xiǎn)金的個(gè)人賬戶資金（個(gè)人繳費(fèi)加7%的企業(yè)繳費(fèi)）和稅收收入來彌補(bǔ)目前養(yǎng)老保險(xiǎn)金的資金缺口，這就造成“統(tǒng)賬結(jié)合”的改革模式中個(gè)人賬戶的普遍空賬。即使如此，養(yǎng)老保險(xiǎn)金籌集仍是入不敷出，中央財(cái)政不得不進(jìn)行撥款予以解決，以保持地方財(cái)政和社會(huì)的穩(wěn)定。
（二）養(yǎng)老保險(xiǎn)固態(tài)化，勞動(dòng)力市場分割。
養(yǎng)老保險(xiǎn)金流動(dòng)性困難，個(gè)人賬戶的普遍虛賬和空賬，養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面窄造成了養(yǎng)老保險(xiǎn)的固態(tài)化。改革開放以前我國實(shí)行國有企業(yè)統(tǒng)包的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制，職工的工作變動(dòng)，其養(yǎng)老保險(xiǎn)會(huì)由新的企業(yè)承擔(dān)，職工個(gè)人不因工作的變動(dòng)而蒙受損失，養(yǎng)老保險(xiǎn)不構(gòu)成勞動(dòng)力流動(dòng)的障礙。隨著改革開放的不斷深化，所有制逐漸實(shí)現(xiàn)了多元化，要求勞動(dòng)力市場化以實(shí)現(xiàn)要素的合理配置。而非國有經(jīng)濟(jì)、私營企業(yè)和三資企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制尚未建立，國有企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)不能隨受保障主體的流動(dòng)而流動(dòng)，養(yǎng)老保險(xiǎn)呈現(xiàn)固態(tài)化特征，造成國有企業(yè)和政府機(jī)關(guān)的下崗分流人員不愿到非國有經(jīng)濟(jì)部門工作。
二、產(chǎn)生問題的原因
�。ㄒ唬B(yǎng)老保險(xiǎn)金清償能力不足。
過去我國職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)由企業(yè)統(tǒng)包，職工個(gè)人賬戶沒有養(yǎng)老金的積累，而國務(wù)院文件所確定的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革目標(biāo)是建立一種“統(tǒng)賬結(jié)合”的部分積累制的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制，使勞動(dòng)力市場真正具有流動(dòng)性。對過去國有企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)金的欠賬就造成政府資產(chǎn)負(fù)債表上的隱性直接負(fù)債，構(gòu)成政府規(guī)模巨大的轉(zhuǎn)制成本，目前關(guān)于這一成本的統(tǒng)計(jì)缺乏統(tǒng)一的口徑和標(biāo)準(zhǔn)，各種測算結(jié)果之間差距很大。
（二）企業(yè)統(tǒng)籌和社會(huì)統(tǒng)籌占養(yǎng)老保險(xiǎn)金的比重低，財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重。
當(dāng)前我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌集的主要方式是財(cái)政籌集、企業(yè)籌集和社會(huì)籌集各占1/3，企業(yè)籌集和社會(huì)籌集不足部分由財(cái)政彌補(bǔ)的籌資方式。但目前因企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)金遵繳率低（約90%），企業(yè)籌集只占全部養(yǎng)老金的20%-25%，養(yǎng)老保險(xiǎn)金欠繳嚴(yán)重，
�。ㄈ┤丝诶淆g化和贍養(yǎng)率提高。
當(dāng)前和未來相當(dāng)長的時(shí)期，我國將面臨勞動(dòng)力供給進(jìn)一步增加和退休人口進(jìn)一步增長的雙重矛盾。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)改革的進(jìn)一步深化和農(nóng)村剩余勞動(dòng)力供給的增加，就業(yè)問題將使政府不能夠采取提高退休年齡的政策來減小養(yǎng)老保險(xiǎn)金支付規(guī)模。
�。ㄋ模B(yǎng)老保險(xiǎn)體制存在漏洞。
這是指非國有經(jīng)濟(jì)尚未建立職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，政府?dāng)U大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面的政策收效甚微。對于國有企業(yè)而言，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)是由政府、企業(yè)和個(gè)人共同建立的，但對非國有經(jīng)濟(jì)而言，政府沒有承擔(dān)其應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，企業(yè)承擔(dān)了建立職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的全部成本，養(yǎng)老保險(xiǎn)金只能靠企業(yè)和職工個(gè)人來積累。在這種條件下，非國有經(jīng)濟(jì)建立職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于通過獎(jiǎng)金或紅利的方式對職工進(jìn)行補(bǔ)償所帶來的成本，其建立養(yǎng)老保險(xiǎn)體制的動(dòng)機(jī)嚴(yán)重弱化，養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面窄的問題沒有得到有效改善。
（五）養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理混亂，缺乏有效的法律保障。
目前我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革缺乏有效的法律保障，養(yǎng)老保險(xiǎn)金的籌集、發(fā)放和管理混亂，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值能力很低。我國養(yǎng)老金體制改革實(shí)行的是屬地所有、屬地負(fù)責(zé)的原則，即養(yǎng)老保險(xiǎn)的責(zé)任主體是各地方政府，這就造成養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理分散化和低效率，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收益率很低甚至為負(fù)值，而且養(yǎng)老保險(xiǎn)金擠占挪用現(xiàn)象比較普遍。
三、完善我國養(yǎng)老保險(xiǎn)體制的政策建議
�。ㄒ唬┒嗲阑I集養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的轉(zhuǎn)制成本。
養(yǎng)老保險(xiǎn)改革所帶來的規(guī)模巨大的轉(zhuǎn)制成本，作為政府的負(fù)債必須在政府的資產(chǎn)負(fù)債表中以相應(yīng)的政府資產(chǎn)或資金收入予以平衡。國家應(yīng)制定一個(gè)中長期財(cái)政計(jì)劃，在若干年內(nèi)逐步消化和吸收養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的轉(zhuǎn)制成本，否則隨著人口老齡化加劇和贍養(yǎng)率的提高，財(cái)政隱性負(fù)債將會(huì)急劇增加，威脅未來的財(cái)政穩(wěn)固和財(cái)政的可持續(xù)性。根據(jù)國際上養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的成功經(jīng)驗(yàn)，支付養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)制成本有三條主要的融資渠道：國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)移、征收新的稅收、發(fā)行特別國債等。
1.國有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)移。國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)移所獲得的資金數(shù)量是國有資產(chǎn)的規(guī)模和質(zhì)量、資本市場的發(fā)達(dá)程度和資本市場的吸收能力的函數(shù)。對于我國而言，完全依賴國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)移來滿足養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的'轉(zhuǎn)制成本是不恰當(dāng)?shù)恼哌x擇。（1）國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)移收入受到國有資產(chǎn)的規(guī)模和質(zhì)量的限制。（2）受到資本市場吸收能力的限制。雖然我國目前居民儲(chǔ)蓄存款超過6萬億元，但如果發(fā)生大規(guī)模的資金（下轉(zhuǎn)第38頁）（上接第36頁）轉(zhuǎn)移，一些中小銀行，甚至是四大國有銀行都會(huì)出現(xiàn)流動(dòng)性危機(jī)，甚至是清償能力的危機(jī)，改革的政策取向和力度都受到很大的局限。（3）更為重要的是受到資本市場發(fā)達(dá)程度的限制。要實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)在轉(zhuǎn)移的過程中不縮水和不引起股市震蕩，必須具有發(fā)達(dá)和完善的資本市場。對于我國而言，要在短期內(nèi)完善資本市場是不現(xiàn)實(shí)的。
2.在繼續(xù)實(shí)行財(cái)政收入增量3%轉(zhuǎn)入養(yǎng)老保險(xiǎn)基金政策的同時(shí)，開征新稅種或提高某些稅收的稅率。政府可以運(yùn)用政府的強(qiáng)制力增加新的稅收以平衡養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的轉(zhuǎn)制成本，但這些稅收不應(yīng)成為政府對在職職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)的未來承諾，不應(yīng)與納稅人的未來利益掛鉤，而只是用于對養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)制成本的消化和吸收，否則政府的隱性直接負(fù)債將會(huì)劇增，而缺乏必要的資金來源。在稅種的選擇上要堅(jiān)持稅收中性的原則，主要選擇具有累進(jìn)性特征的稅種。
3.發(fā)行特別國債。發(fā)行長期的特別國債是政府支付養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)制成本的又一條可行的籌資渠道。智利的經(jīng)驗(yàn)表明，通過制定恰當(dāng)?shù)恼�，特別國債相當(dāng)大部分（40%）由養(yǎng)老保險(xiǎn)基金持有，既可以使養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)制平穩(wěn)過渡，減小震蕩，使轉(zhuǎn)制的成本最小化，又可以從體制上改變政府管理養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的低效率和養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的擠占挪用問題。
�。ǘ┯行б种起B(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支出規(guī)模，使養(yǎng)老保險(xiǎn)的水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。
養(yǎng)老保險(xiǎn)需求是無限的，而資金籌集的水平是有限的，是一定時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均收入水平、就業(yè)率、贍養(yǎng)率的函數(shù)。養(yǎng)老保險(xiǎn)水平應(yīng)保持在一個(gè)合理的區(qū)間：其最低應(yīng)高于職工退休后生存的需要，最高應(yīng)低于勞動(dòng)力的邊際收益。養(yǎng)老保險(xiǎn)水平高于勞動(dòng)力的邊際收益，將對勞動(dòng)效率產(chǎn)生抑制作用。目前體現(xiàn)勞動(dòng)力邊際收益的最佳指標(biāo)是人均收入水平，而不是工資水平，所以養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌部分應(yīng)與人均收入掛鉤，確定一個(gè)合理的替代率，而不是目前所實(shí)行的與工資掛鉤的政策。同時(shí)，要實(shí)行區(qū)別對待的原則。
（三）養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理市場化、規(guī)范化。
我國養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革所面臨的流動(dòng)性困難和清償能力不足，一方面是資金的籌集不足，另一方面則是管理的問題。
1.分別成立中央級養(yǎng)老保險(xiǎn)基金和地方級養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革不可避免涉及地方間利益轉(zhuǎn)移，為了體現(xiàn)各地方利益，應(yīng)同時(shí)成立中央級和地方級養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，把中央企業(yè)的國有股轉(zhuǎn)移收入以及中央級稅收收入轉(zhuǎn)移到國家養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，各地方所有企業(yè)轉(zhuǎn)移收入和地方稅收收入的大部分（如90%）轉(zhuǎn)入地方養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，小部分轉(zhuǎn)入國家養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，以增強(qiáng)中央轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和能力。
2.專業(yè)公司的選擇上應(yīng)給予外國公司或共同基金以國民待遇。國外的共同基金或保險(xiǎn)公司有著專業(yè)經(jīng)驗(yàn)和雄厚的資金實(shí)力，有利于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的規(guī)范運(yùn)作和風(fēng)險(xiǎn)分散，有利于減小財(cái)政對基金最低收益率擔(dān)保所帶來的財(cái)政或有負(fù)債規(guī)模。同時(shí)，隨著我國加入WTO，金融服務(wù)領(lǐng)域開放進(jìn)程將會(huì)加快。在這種條件下，與其被動(dòng)地等待外國公司的進(jìn)入，不如主動(dòng)地制定政策，允許其進(jìn)入國內(nèi)市場，降低對國內(nèi)金融市場的沖擊。
3.基金細(xì)分。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的巨大規(guī)模使其足以對資本市場產(chǎn)生嚴(yán)重的沖擊，可以采取基金細(xì)分的原則把養(yǎng)老保險(xiǎn)基金分成若干個(gè)小規(guī)�；�，每個(gè)專業(yè)公司或共同基金只被允許經(jīng)營其中一支，經(jīng)營的分散化機(jī)制可以減輕市場的投機(jī)壓力，又能有效地降低財(cái)政所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。
4.逐步實(shí)現(xiàn)中央對地方養(yǎng)老保險(xiǎn)金轉(zhuǎn)移支付規(guī)范化。由于當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)采取的是屬地原則，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付涉及地方間利益的轉(zhuǎn)移。中央政府應(yīng)明確制定養(yǎng)老保險(xiǎn)金轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)和程序，保證轉(zhuǎn)移支付公開、公正、公平，保證轉(zhuǎn)移支付的效率。同時(shí)，可以有效地抑制在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌集時(shí)地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)。
養(yǎng)老保險(xiǎn)改革涉及中央、地方、企業(yè)和每一個(gè)職工的利益，關(guān)系到勞動(dòng)力市場化改革的成敗，關(guān)系到國有企業(yè)改革的成敗，關(guān)系到財(cái)政的穩(wěn)固和財(cái)政的可持續(xù)性，必須采取措施盡快改革和完善我國養(yǎng)老保險(xiǎn)體制，這是建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的本質(zhì)要求。
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