養(yǎng)老保險(xiǎn)向基金制轉(zhuǎn)軌的問題與前景分析

　　中國(guó)傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是在50年代初適應(yīng)產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)和高度集中的計(jì)劃管理體制的要求，仿效蘇聯(lián)的“國(guó)家保險(xiǎn)”模式建立起來的，是典型的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。改革開放以來特別是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)被確立為經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)模式以后，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度越來越無法適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展，受到了來自以下幾方面的壓力和挑戰(zhàn)。

　　——無法應(yīng)對(duì)人口迅速老齡化的沖擊。1999年10月，中國(guó)60歲以上的老年人達(dá)1.26億，約占總?cè)丝诘?0％，已經(jīng)進(jìn)入老年型國(guó)家的行列。65歲以上的人口與15歲。64歲人口的比例，即老年人口贍養(yǎng)率，從1990年的8.7％增加到2000年的10.2％，預(yù)計(jì)到2020年和2050年將分別上升到15.5％和31.2％。因此，如果不對(duì)現(xiàn)收現(xiàn)付制進(jìn)行改革，那么到2033年，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率將達(dá)到39.27％。這樣高的繳費(fèi)率是企業(yè)難以承受的，會(huì)造成養(yǎng)老金的支付危機(jī)，也會(huì)大大影響我國(guó)企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

　　——抑制了職工和企業(yè)的積極性，扭曲了勞動(dòng)力市場(chǎng)的運(yùn)行機(jī)制。在現(xiàn)收現(xiàn)付制下，職工（以及企業(yè)代職工）繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)與他退休后獲得的養(yǎng)老金收益之間并沒有直接的必然的聯(lián)系。因此，它實(shí)際上造成了勞動(dòng)力供給和需求之間的一個(gè)“稅收楔子”，會(huì)降低勞動(dòng)力供給的數(shù)量，產(chǎn)生效率損失，隨著老齡化帶來的繳費(fèi)率的不斷提高，由此造成的效率損失也會(huì)越大。

　　——覆蓋范圍較窄，不利于充分發(fā)揮“社會(huì)穩(wěn)定器”的作用。傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋的主要是國(guó)有部門，而對(duì)改革開放后迅速發(fā)展起來的三資企業(yè)、集體企業(yè)、私營(yíng)和個(gè)體企業(yè)而言則覆蓋不足。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1978年到1997年間新增的21485萬個(gè)就業(yè)崗位中的72.4％是屬于非國(guó)有部門的。1996年，國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)和三資企業(yè)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的比例分別為95.15％、51.47％和27.48％。這種狀況不利于勞動(dòng)力的跨部門流動(dòng)和不同類型企業(yè)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)。而其原因則在于非國(guó)有企業(yè)與國(guó)有企業(yè)的職工年齡結(jié)構(gòu)和歷史負(fù)擔(dān)不同，以現(xiàn)收現(xiàn)付為特征的體制會(huì)導(dǎo)致資金向國(guó)有企業(yè)的再分配承擔(dān)額外的成本。

　　——養(yǎng)老保險(xiǎn)的行政管理職能與養(yǎng)老金經(jīng)營(yíng)職能不分，導(dǎo)致對(duì)養(yǎng)老金的管理缺乏有效的監(jiān)督與制衡機(jī)制，養(yǎng)老金被擠占、挪用的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，影響了退休人員的生活保障。

　　正是在此背景下，國(guó)務(wù)院近年來頒布了關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的一系列文件，決定從現(xiàn)收現(xiàn)付制向“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”的部分積累制過渡。但是，在具體實(shí)施過程中，特別是在以個(gè)人賬戶為基礎(chǔ)的基金制的建立方面，仍然存在著一些有待于進(jìn)一步研究和解決的問題，下面我簡(jiǎn)要談?wù)劚容^關(guān)鍵的幾個(gè)問題。

　　第一，轉(zhuǎn)軌戰(zhàn)略問題。應(yīng)以雙軌方式實(shí)現(xiàn)漸進(jìn)過渡，向基金制轉(zhuǎn)軌需要建立個(gè)人賬戶。目前我國(guó)建立的個(gè)人賬戶很大程度上是名義賬戶，名義賬戶也稱“空賬”，它雖然在避免勞動(dòng)力市場(chǎng)的扭曲、提供更好的繳費(fèi)激勵(lì)方面與傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制相比有其優(yōu)越之處，但從本質(zhì)上看仍然屬于現(xiàn)收現(xiàn)付制。它并不能夠提供真正的基金積累和基金運(yùn)營(yíng)的'收益，從而無法應(yīng)對(duì)老齡化的沖擊。之所以出現(xiàn)這種情況，是因?yàn)楦母镞^程始終回避了“老人”的養(yǎng)老金的來源問題，仍然從正在工作的一代人的賬戶中抽取資金來支付“老人”的養(yǎng)老金。我們必須盡早解決這一問題，拖得時(shí)間越長(zhǎng)，改革成本會(huì)越高。為此，可以區(qū)分三種不同情況分別處理：

　�。�1）對(duì)于那些已經(jīng)退休的“老人”和今后幾年就要退休的職工（比如50歲以上），應(yīng)繼續(xù)留在舊制度中，其養(yǎng)老金支付仍然采用現(xiàn)收現(xiàn)付的制度安排，但是資金來源已不能動(dòng)用正在工作的人們向自己的個(gè)人賬戶的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)，必須另辟途徑。

　�。�2）對(duì)于那些即將參加工作的“新人”，比較容易處理，應(yīng)直接采用新制度，實(shí)行完全的基金制。此外，對(duì)參加工作的時(shí)間較短（如5年以內(nèi)）的職工，因空賬的數(shù)額較小，可以由政府籌資盡快加以彌補(bǔ)，以做實(shí)個(gè)人賬戶。

　�。�3）對(duì)于其他的職工，如果完全按照“新人”的辦法處理，則由于空賬的數(shù)額較大，政府很難迅速拿出這筆資金，若完全比照“老人”的辦法處理，則無法避免舊體制的弊端，會(huì)造成長(zhǎng)期內(nèi)的財(cái)務(wù)失衡。因此，這些人可以從現(xiàn)在起建立個(gè)人賬戶，退休后根據(jù)賬戶余額大小逐領(lǐng)取養(yǎng)老金，同時(shí)，政府根據(jù)他們?cè)谂f制度下的繳費(fèi)年限為依據(jù)，在退休后每月發(fā)放一定數(shù)量的養(yǎng)老金作為對(duì)個(gè)人賬戶的補(bǔ)充。

　　通過上述方式，新制度可以在大約50年—60年的時(shí)間內(nèi)基本取代舊制度，同時(shí)不會(huì)對(duì)財(cái)政和宏觀經(jīng)濟(jì)造成太大的壓力。

　　第二，轉(zhuǎn)軌融資問題。對(duì)于“老人”和“中人”而言，由于繳費(fèi)被以現(xiàn)收現(xiàn)付形式支付給了上一代退休人員，他們要么沒有個(gè)人賬戶，要么個(gè)人賬戶資金不足，因此國(guó)家有必要籌措資金解決這些人的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題，這是向基金制轉(zhuǎn)軌得以成功的前提條件。如何籌集這筆資金，看法并不一致，有人主張稅收融資，有人主張債務(wù)融資，也有人主張通過變現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)來融資。就目前現(xiàn)實(shí)情況而言，1999年，我國(guó)的養(yǎng)老金支付總額為1925億元，從今年開始很可能會(huì)突破2000億元，這么一筆龐大的資金需求，我認(rèn)為，單純使用任何一種方式來籌集都會(huì)力有不足，完全通過征稅，會(huì)加重企業(yè)和個(gè)人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，對(duì)經(jīng)濟(jì)效率造成更多的損失；僅僅靠發(fā)行債券會(huì)令政府財(cái)政不堪重負(fù)；而變現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)受目前資本市場(chǎng)規(guī)模和發(fā)育程度的制約，也只能逐步進(jìn)行。所以，只有三管齊下，才能較好地解決這一問題。

　　第三，如何實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金基金的保值增值。基金制能否比現(xiàn)收現(xiàn)付制更優(yōu)越，從而更好地應(yīng)付人口老齡化的沖擊，關(guān)鍵取決于基金的保值增值能力。為此應(yīng)從以下幾方面著手做好工作：

　�。�1）推進(jìn)基金管理的民營(yíng)化。與政府管理相比，由民營(yíng)機(jī)構(gòu)管理養(yǎng)老金基金可以克服“所有者缺位”問題，還能夠消除壟斷，強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)，提高養(yǎng)老金基金的收益率；

　�。�2）加強(qiáng)政府對(duì)基金運(yùn)營(yíng)的監(jiān)督；盡管政府不直接管理基金，但是它應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)基金運(yùn)作的監(jiān)管，強(qiáng)化信息披露，防止內(nèi)幕交易和市場(chǎng)操縱等違規(guī)行為；

　�。�3）促進(jìn)資本市場(chǎng)的發(fā)展；包括擴(kuò)大資本市場(chǎng)的規(guī)模，培養(yǎng)更多合格的機(jī)構(gòu)投資者，加快金融創(chuàng)新以便為基金提供更多的投資工具，以及提高資本市場(chǎng)的效率以準(zhǔn)確反映基金管理者的管理能力。

　�。�4）完善基金管理公司的法人治理結(jié)構(gòu)。建立有效的激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督制衡機(jī)制，確保基金投資者的利益能夠受到充分地保護(hù)。

　　第四，賬戶分立問題。養(yǎng)老金制度兼有儲(chǔ)蓄和保障的職能，目前實(shí)行的社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的體制將兩種職能統(tǒng)一在了一起，社會(huì)統(tǒng)籌資金的職能是通過再分配實(shí)現(xiàn)基本生活保障，因而籌資模式是現(xiàn)收現(xiàn)付式；個(gè)人賬戶資金的職能是通過儲(chǔ)蓄實(shí)現(xiàn)生命周期內(nèi)的平滑消費(fèi)，因而籌資模式是基金積累式。將兩者混淆容易導(dǎo)致再分配職能對(duì)儲(chǔ)蓄職能的擠壓，造成資金積累不足，兩種資金的統(tǒng)一管理也不利于資金通過有效的投資實(shí)現(xiàn)增值。因此，應(yīng)將發(fā)揮保障職能的社會(huì)統(tǒng)籌從個(gè)人賬戶中分離出來，形成兩個(gè)獨(dú)立的支柱。同時(shí)，應(yīng)合理確定兩個(gè)支往在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的比重，以更好地實(shí)現(xiàn)公平與效率的結(jié)合。

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