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淺談養(yǎng)老金高費問題
養(yǎng)老金高費率降與不降的兩難抉擇
2015年內(nèi)失業(yè)保險、工傷保險和生育保險的費率先后降低，但一共不到2個百分點的降幅，對近40%的五項社會保險費率來說不過是“毛毛雨”。當前企業(yè)最迫切的呼聲是盡快降低養(yǎng)老金費率。
養(yǎng)老金高費率不僅傷害到了養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性，也成為阻礙中國經(jīng)濟向好的“絆腳石”。對于大量中小企業(yè)來說，過高的養(yǎng)老費率會讓它們陷于兩難處境——逃費為違法行為，也沒法向員工交代;若按規(guī)定繳費，高額的人力成本是它們不能承受之重。
從目前情況來看，由于很多省份養(yǎng)老金收支狀況惡化，降低費率必然會加劇基金的收支不平衡。養(yǎng)老金費率居高難下的根源是政府未償還轉(zhuǎn)制成本以及制度贍養(yǎng)率急升，下一步若不進行劃撥國有資產(chǎn)、養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌等強有力的改革措施，降低養(yǎng)老金費率恐步履艱難。
“五險”費率達工資總額近四成
中國社保體系主要由“五險一金”組成。其中，養(yǎng)老保險總費率28%(單位繳費20%、個人繳費8%)、醫(yī)療保險8%(單位繳費6%、個人繳費2%)、失業(yè)保險費率2%(單位個人比例各省自定)，工傷保險和生育保險由單位繳費個人不繳，工傷保險平均費率為0.75%，生育保險的平均費率為不超過0.5%。
如此算來，在全國絕大部分地區(qū)，“五險”的總費率已達到企業(yè)工資總額的39.25%。其中，企業(yè)負擔為28.25%，個人負擔為11%。高昂的制度成本，阻礙了民營企業(yè)和科技企業(yè)的創(chuàng)新。
近年來企業(yè)家們通過不同的渠道向決策層反映社保費率過高的問題。新東方董事長俞敏洪在今年“兩會”時的提案指出，我國目前社保繳費基準過高，且繳費基準各地每年10%以上的剛性增長，超過了大多數(shù)企業(yè)盈利增長的速度。
俞敏洪建議降低企業(yè)和個人的社保費率，尤其是占“大頭”的養(yǎng)老保險費率應(yīng)盡快適度降低，防止繳費標準過高導致“殺雞取卵”現(xiàn)象的發(fā)生。
TCL集團董事長李東生在今年兩會期間給出了關(guān)于工資的三個數(shù)：職工稅前工資3000元，實際到手2550元，而企業(yè)實際付出的是3800元。算起來就是，剩余的部分繳納了“五險一金”。這意味著，企業(yè)每付出一塊錢，職工只能拿到6角。
這五項社會保險中，養(yǎng)老保險費率過高最受詬病。目前，我國基本養(yǎng)老保險總費率為工資總額的28%，制度設(shè)計上社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合，企業(yè)繳納20%進入社會統(tǒng)籌用于現(xiàn)收現(xiàn)付，給退休人員發(fā)養(yǎng)老金;個人每月從工資中扣除8%進入個人賬戶，本意是用于為未來養(yǎng)老積累，但由于企業(yè)交的統(tǒng)籌基金不夠用，個人賬戶的資金也被挪用為退休人員發(fā)放養(yǎng)老金。
個人賬戶空賬運行意味著中國現(xiàn)行所謂“統(tǒng)賬結(jié)合”的養(yǎng)老保險制度是一個總費率高達28%的現(xiàn)收現(xiàn)付計劃。
清華大學就業(yè)與社會保障研究中心近日發(fā)布的《中國老齡社會與養(yǎng)老保險發(fā)展報告》(2014)稱(下稱《報告》)，無論是與OECD(經(jīng)濟合作與發(fā)展組織)這類發(fā)達國家相比，還是與主要的發(fā)展中國家相比，中國養(yǎng)老金費率均“處于全球最高水平之列”。
與人口結(jié)構(gòu)不相稱的費率
從1986年到2005年養(yǎng)老保險改革的歷史可以看出，中國養(yǎng)老金的費率一路上升。
1986年出臺的《國營企業(yè)勞動合同制暫行規(guī)定》規(guī)定總費率為18%(企業(yè)繳費15%);1995年出臺的《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》規(guī)定總費率為26%(企業(yè)繳費23%);2005年《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》規(guī)定總費率為28%(企業(yè)繳費20%)。
清華大學就業(yè)與社會保障研究中心主任楊燕綏表示，這些年，按照以支定收的原則來提高費率，導致中國的養(yǎng)老金費率已經(jīng)高到了與中國人口結(jié)構(gòu)不相稱的程度。中國目前不過是老齡化的第一階段，費率已經(jīng)高達28%。2012年進入超級老齡化社會(老齡化第三階段)的德國，費率為企業(yè)工資總額的19.6%。
根據(jù)聯(lián)合國的標準，按照老齡化人口的占比，將老齡社會分為“進入”、“深度”、“超級”三個階段。中國于2000年左右進入老齡社會，預(yù)計在2025年左右進入深度老齡社會，2035年左右進入超級老齡社會。
《報告》稱，根據(jù)社會發(fā)展的時間表觀察各國養(yǎng)老金費率水平，在深度老齡化社會期間約為12%～16%，步入超級老齡化社會之前控制在20%以下。而且，主要發(fā)達國家在進入深度老齡化社會之前，均鎖定低于20%養(yǎng)老金費率。
清華大學課題組的研究結(jié)果顯示，OECD34個成員國的養(yǎng)老金平均稅率為20%，只有意大利(33%)、西班牙(28.3%)超過我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險費率水平。2015年美國剛剛進入深度老齡社會，老遺殘持續(xù)收入保障金計劃的稅率為12.4%。主要發(fā)展中國家，除巴西養(yǎng)老金費率為31%，其余國家至少比中國低4個百分點。
中國的養(yǎng)老保險費率高位運行18年之后，已經(jīng)透支了未來老齡化加劇之后費率上升的空間。雖然地方收支不平衡的范圍正在擴大，但企業(yè)的不堪重負使政府不能再通過提高費率來增加制度收入。
費率為何如此之高
關(guān)于中國養(yǎng)老保險制度為什么必須維持如此高的費率，業(yè)內(nèi)分析主要是兩個原因：一是1997年建立部分積累制的“統(tǒng)賬結(jié)合”制度時，企業(yè)替政府分擔了轉(zhuǎn)制成本，該成本政府一直沒有償還;二是基本養(yǎng)老保險制度的贍養(yǎng)率在上升。
對于社保費率偏高，人社部新聞發(fā)言人李忠曾表示，我國社會保險的總費率偏高與基金支付壓力日益增大的矛盾是并存的，社會保險的擴面征繳空間在日益縮小。
在這背后，還有另一個難處是，雖然名義費率28%，但由于企業(yè)承受能力有限，往往通過做小稅基和偷逃稅費等方式，導致實際繳費率只有18%左右。
即使明知道實際費率比較低，政府也不能再提高名義費率。有些企業(yè)嚴格遵守名義費率造成人力成本高企，而有些企業(yè)則靠偷逃稅費來生存，制度對于前者來說是非常不公平的。
楊燕綏說，養(yǎng)老金高費率導致了諸多弊端，首要一條便是提高企業(yè)發(fā)展的制度成本，部分企業(yè)必須偷逃稅費才能生存，地方保險經(jīng)辦機構(gòu)不得不妥協(xié)，社會保險費征繳秩序混亂且不公平。
同時，基本養(yǎng)老保險制度的高費率還對于發(fā)展職業(yè)養(yǎng)老金、企業(yè)年金和個人養(yǎng)老儲蓄產(chǎn)生擠出效應(yīng)，加大了參保人對于基本養(yǎng)老保險制度的依賴。
從2013年開始，養(yǎng)老保險基金承受了前所未有的壓力。從這年開始，養(yǎng)老保險基金收支的差距越來越大，中央財政每年對養(yǎng)老保險制度缺口的補貼都在3000億元以上，而且，這種收支不平衡還將持續(xù)。
李忠回答局部地區(qū)養(yǎng)老金收支不平衡時表示，主要原因是養(yǎng)老金待遇水平連續(xù)上調(diào)，基金支出增加;人口老齡化效應(yīng)逐步顯現(xiàn)，參保人員中退休人數(shù)增速高于繳費人數(shù);部分地區(qū)撫養(yǎng)比較高，負擔較重。
為什么近兩年人口老齡化效應(yīng)顯現(xiàn)?楊燕綏認為，2013年是養(yǎng)老保險制度贍養(yǎng)比變化的一個轉(zhuǎn)折點，中國迎來了1963年生育高峰導致的女性退休高峰(女工人50歲退休)。
人口結(jié)構(gòu)的變化對于養(yǎng)老保險制度造成巨大沖擊。這將是一波一波襲來的退休洪峰�？梢灶A(yù)見的是，如果養(yǎng)老保險制度不作出根本性的改變，養(yǎng)老保險基金和各級財政將承受巨大的壓力。
不償舊債難降費率
楊燕綏認為，在勞動力市場供給下降，勞動力成本急劇上升的當下，降低養(yǎng)老金費率成為降低企業(yè)成本的一個重要突破口，但一旦費率降低就面臨著基金的收支不平衡加劇，這成為一個兩難選擇。
養(yǎng)老金必須保持高費率且難以下調(diào)的最重要的原因是政府沒有承擔轉(zhuǎn)制成本，而是通過制定高費率試圖最終由企業(yè)和職工來承擔。這導致在職一代既要通過代際轉(zhuǎn)移支付贍養(yǎng)已經(jīng)退休一代，同時又要為自己的將來做準備。
中國人民大學公共管理學院教授李珍認為，直到今天，轉(zhuǎn)制成本有多少，到底由誰來承擔以及如何償還，在政策層面仍然沒有現(xiàn)成的答案�；攫B(yǎng)老保險制度歷史債務(wù)償還機制的缺失，導致現(xiàn)階段企業(yè)繳費率高，影響了企業(yè)的競爭能力。
面對養(yǎng)老保險未來所面臨的收支不平衡，政府實際上只有兩條路可以選：一是劃撥國有資產(chǎn)補充社會保險基金;二是繼續(xù)靠財政的現(xiàn)金補貼。前者是“明補”，后者是“暗補”。從目前財政的收支情況和老齡化所引發(fā)的越來越大的收支缺口看，“暗補”這條路實際上是難以為繼了。
財政部部長樓繼偉今年曾表示，在“劃撥部分國有資產(chǎn)補充社會保險基金”的基礎(chǔ)上才有條件適時降低社會保險的費率，如果沒有劃撥補缺口就沒有條件降低費率。
有媒體報道稱，據(jù)1997年養(yǎng)老保險改革方案的設(shè)計者透露，當年制定28%的費率，其中3%~5%為了解決“老人”未繳過社保費的缺口。如果劃撥國有股成功，資金缺口就可以填補起來，繳費率就可以下降3到5個百分點。
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