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關(guān)于中國2014年養(yǎng)老保險虧空問題探析
中國2014年養(yǎng)老保險虧空或超1500億元
養(yǎng)老和養(yǎng)老金，是不能回避的事。
養(yǎng)老金確實年年有增。4月18日，根據(jù)人民財經(jīng)的統(tǒng)計，全國已有25個省區(qū)市完成了上調(diào)企業(yè)退休人員養(yǎng)老金的工作，其中，北京每月平均養(yǎng)老金水平已突破3000元，達到3050元。
養(yǎng)老金水平提高總是令人高興的，但與此同時，有關(guān)養(yǎng)老金的另一個數(shù)據(jù)卻可能讓人心里忍不住“打鼓”。近日，有媒體報道稱，根據(jù)2014年的預算，若剔除財政補貼，2014年我國養(yǎng)老金虧空或超千億元。
巨大的缺口暴露了養(yǎng)老金體系的運作問題，人們不僅要給制度的可持續(xù)性打上一個問號。加上最近政策制定步伐加快的“延遲退休”，養(yǎng)老再次成為茶余飯后的熱議。年輕一代要問，當我們垂垂老去，今天的投入能給我多少回報，制度是否真的能保障我“老有所養(yǎng)”?
“虧空”不斷加大
查閱歷史數(shù)據(jù)不難發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)老金虧空確實存在，并非新聞。最近幾年，我國養(yǎng)老金缺口在不斷擴大，而且體系對財政補貼的依賴度越來越高。
4月16日，有媒體報道稱，在剔除財政補貼后，2014年我國養(yǎng)老金虧空或超千億元。
這一數(shù)字是從財政部4月15日公布的2014年全國社會保險基金預算情況計算得來的。根據(jù)預算，2014年企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金收支結(jié)余可達2371億元，年末滾存結(jié)余28251億元。但若剔除了3038億元的財政補貼后，情況不再樂觀。
2014年養(yǎng)老金保險費收入17554億元，支出19117億元，兩者相減，就得到了“虧空千億”的結(jié)果：養(yǎng)老保險金“入不敷出”，虧空高達1563億元。
那么，在計算養(yǎng)老金收支結(jié)余時，是否應該不考慮財政補貼呢?
“相關(guān)法規(guī)規(guī)定，養(yǎng)老金如果不足的話需要補貼。所以不是一開始繳納的時候就有補貼的，是養(yǎng)老金出現(xiàn)支付不足的時候政府給予補貼。”復旦大學國際關(guān)系與公共事務學院教授陳云告訴《國際金融報》記者，“運營出現(xiàn)虧空的話，國家是有義務來補貼的。”相關(guān)法規(guī)是指《社會保險法》，其中第六十五條寫道：“社會保險基金通過預算實現(xiàn)收支平衡。縣級以上人民政府在社會保險基金出現(xiàn)支付不足時，給予補貼。”
但現(xiàn)在，財政補貼在養(yǎng)老金收入中的占比已經(jīng)過高，造成了職工養(yǎng)老保險必須要依賴這種高額的財政支持才能正常運轉(zhuǎn)。
根據(jù)人社部在2013年11月公布的《2003年-2012年全國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險情況》，十年間，我國職工養(yǎng)老保險參保人數(shù)年均增長8.2%，養(yǎng)老保險基金收入年均增長21.4%。同時，財政補助也是連年增長，十年間增加了1885億元，年均增長達到了18.1%。
中央財經(jīng)大學中國社會保障研究中心主任禇福靈表示，對養(yǎng)老保險的財政補貼過去十幾年基本維持在基金總收入的13%至14%，褚福靈認為，政府應該給職工基本養(yǎng)老保險一些補貼，但是應當進一步規(guī)范，讓養(yǎng)老保險制度能夠自求平衡。
這也不是養(yǎng)老金第一年出現(xiàn)虧空了。根據(jù)《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2012》，2011年養(yǎng)老金收不抵支的省份有14個，收支缺口達到767億元。
缺口還在不斷擴大，去年，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的保險費收入15501億元，財政補貼收入2669億元，與此同時，支出達到16460億元，剔除財政補貼，養(yǎng)老金“虧空”959億元。
中國人民大學公共管理學院公共政策與安全研究所教授毛壽龍在接受《國際金融報》記者采訪時表示，養(yǎng)老金是一個生命周期，不能只是簡單地看當年虧損還是結(jié)余。但虧損是一個信號。就目前的形勢來講，當年虧損，未來虧損可能就更大。
沉重的“歷史欠賬”
面對虧空，人們不禁要問一句：養(yǎng)老金都去哪了?專家分析稱，人口老齡化的趨勢、歷史欠賬，加上我國養(yǎng)老金體系本身存在的問題，都是造成養(yǎng)老金收不抵支的重要原因
毛壽龍告訴記者，養(yǎng)老金虧空涉及到我國現(xiàn)在的人口結(jié)構(gòu)，現(xiàn)在社會老齡化問題嚴重。
有數(shù)據(jù)顯示，中國已進入人口老齡化快速發(fā)展期，2013年老年人口總量超過2億，在2052年將達到4.87億，占總?cè)丝诘?4%。
“老齡化的問題，造成養(yǎng)老金實際上繳納的人減少，而領(lǐng)取的人增加。”陳云告訴《國際金融報》記者。
人口老齡化已是不可避免的大趨勢，在未來，我國還將有越來越多的人需要面臨養(yǎng)老的挑戰(zhàn)。
但對我國的養(yǎng)老保險體系來說，負擔還不僅僅是在將來，過去的一筆“歷史欠賬”也是養(yǎng)老金難以承受之重。
“中國有歷史的負遺產(chǎn)。”陳云坦言，“以前的國企員工沒有交足養(yǎng)老保險，但陸續(xù)退休以后又需要領(lǐng)取養(yǎng)老金。以前國企的是沒交，但勞動者也做出了貢獻，拿的是低工資，應該是等同于繳納。”
中國社科院社會政策研究中心秘書長唐鈞撰文稱，上世紀90年代中期，我國對國有企業(yè)改革時，首先是劃分了“老人”、“中人”和“新人”，采取了不同人群區(qū)別對待的基本原則。其中的“老人”和“中人”，是完全沒有繳納或只是部分繳納了養(yǎng)老保險費，按政策他們被“視同繳納”了。
唐鈞進一步表示，“就因為這樣的制度安排，改革后養(yǎng)老保險制度一開始資金上就有‘缺口’。1996年開始實施，1997年就虧空50億。隨著上世紀50、60年代出生的‘中人’越來越多地邁入退休門檻，虧空也就越來越大。”
這樣的歷史負擔還體現(xiàn)在個人賬戶的“空賬”上。中國社會科學院發(fā)布的《中國養(yǎng)老金保險發(fā)展報告2013》顯示，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶空賬繼續(xù)擴大，超過2.6萬億元，意味著未來基本養(yǎng)老保險的支付壓力將進一步增加。
2.6萬億，這一數(shù)字比養(yǎng)老金當期虧空的1563億元更加“觸目驚心”。但個人賬戶空賬不等同于“虧空”，它是指個人賬戶的賬面金額和實際金額不符。
我國當前的基本養(yǎng)老保險采取的是“統(tǒng)賬結(jié)合”模式。單位按照員工工資的20%繳納養(yǎng)老金，這部分金額進入統(tǒng)籌賬戶，政府用來“現(xiàn)收現(xiàn)付”，支付退休一代的養(yǎng)老金。
而參保人員每月繳納工資的8%作為養(yǎng)老金，進入的是個人賬戶，金額隨著工作年份的增長不斷累積。
但在實際情況中，為了發(fā)放已經(jīng)退休人員的養(yǎng)老金，個人賬戶普遍被挪用了。
“照理來說統(tǒng)籌賬戶是去做現(xiàn)收現(xiàn)付的，付給需要的那部分人。但是現(xiàn)在不夠啊，因為以前的人個人賬戶上也是空的，所以只能把現(xiàn)在年輕一代個人賬戶上的錢也拿來。”陳云告訴《國際金融報》記者，“這就造成了這種拆東墻補西墻的現(xiàn)象，所以現(xiàn)在個人賬戶的空賬率非常高。”
“以前的人”，就是指從原有的養(yǎng)老保險體制轉(zhuǎn)進來的老職工。他們按之前的制度并未繳費，而且對其養(yǎng)老負責的國企及政府也并未補上這部分相應的資金。
“雙軌制”將再見?
我國養(yǎng)老保險體系的由來和演變，不僅在過去留下了“歷史欠賬”，也造成了今天的一系列麻煩
從我國養(yǎng)老保險制度的由來和演變看，已經(jīng)形成了覆蓋不同人群、多元結(jié)構(gòu)的基本養(yǎng)老保險體系。這樣的體系雖然擴大了保障面，但也造成了非均衡的狀態(tài)，比如養(yǎng)老金的所謂“雙軌制”。
在我國，企業(yè)養(yǎng)老金和事業(yè)單位養(yǎng)老金的改革并不同步，企業(yè)養(yǎng)老保險制度改革不斷深化，相關(guān)法律法規(guī)逐步完善，養(yǎng)老保險體系初具規(guī)模。這樣，企業(yè)“自負盈虧”后，有的企業(yè)降低了為職工繳納養(yǎng)老保險的標準，另有一些企業(yè)效益不好甚至關(guān)閉破產(chǎn)，致使退休人員養(yǎng)老金水平一直偏低。
而同時，機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度改革卻一直停留在探索和試點階段，在基本制度層面仍沿用建國初期的退休制度，由國家財政進行支付。
這一制度之所以飽受輿論詬病，就在于其所造成的私人部門和公共部門的退休人員待遇差別。
中國社科院專家鄭秉文說，公務員和相當一部分事業(yè)單位人員在職時不用繳納養(yǎng)老保險，退休后卻能領(lǐng)取高于企業(yè)人員的養(yǎng)老金，他們的退休金多數(shù)由國家財政支付，這就是讓人覺得非常不平衡的地方。
這種待遇差別究竟有多大呢?根據(jù)褚福靈的測算，2005年企業(yè)職工養(yǎng)老金替代率降低到47.94%的水平后，一直處于45%左右的區(qū)間，到了2011年，這一數(shù)字已下降到42.9%。而國際勞工組織建議養(yǎng)老金替代率最低標準為55%，這樣看來，我國的企業(yè)養(yǎng)老金替代率已經(jīng)低于國際警戒線。而且，這一數(shù)字也低于1997年我國職工養(yǎng)老保險制度建立之初時的預期平均替代率58.5%。
“但是事業(yè)單位和公務員的替代率能達到80%-90%，其中，公務員比事業(yè)單位還稍高一些。”鄭秉文說。
一面是養(yǎng)老金當期虧空和連年空賬，一面是養(yǎng)老金替代率不斷下降。對年輕人來說，說養(yǎng)老金是未來“老有所養(yǎng)”的一種保障可能還只是一種概念，但每個月從自己的工資賬上扣除的8%卻是實實在在的。
在上海一家外企工作的郭先生說起養(yǎng)老保險也有頗多不滿。
“我關(guān)心養(yǎng)老保險，可是我也不知道怎么關(guān)心。每個月要交那么多養(yǎng)老保險，最后也不知道老了以后能拿到多少。公司交的20%被統(tǒng)籌走了，也不知道是怎么用的，用到了哪里。”30多歲的郭先生對《國際金融報》記者說。
郭先生表示，現(xiàn)在情愿把養(yǎng)老這件事交給自己，靠自己投資來尋求保障。“但是現(xiàn)在上交養(yǎng)老保險是強制的，公積金也是強制的，但是這個至少買房的時候還能用，但是養(yǎng)老保險，這以后實在說不好。”
隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，國家從2005年開始連續(xù)上調(diào)企業(yè)退休人員養(yǎng)老金水平。在今年年初的國務院常務會議上，會議確定將企業(yè)退休人員的基本養(yǎng)老金水平再次提高10%。
國家上調(diào)養(yǎng)老金，老百姓當然樂見其成。陳云告訴記者，養(yǎng)老金在上調(diào)，但也有部分地方的民眾實際上拿到手的變少了。“這就在于國家的計算公式改了，給付比例降低了”。
陳云說，養(yǎng)老金提高是應該的，隨著經(jīng)濟發(fā)展，物價上漲，養(yǎng)老金也不可能一直是一個水平。“我們原來就講養(yǎng)老金要和工資水平掛鉤，所以本來就應該上調(diào)。”
“但現(xiàn)在養(yǎng)老金總體是入不敷出的，國家財政如果不負擔，不填空缺，又有人不交，退保，所以只能以減少替代率來維系。”
這也是為什么盡管國家連續(xù)10年上調(diào)養(yǎng)老金，社會各界卻并不“領(lǐng)情”，有專家對我國養(yǎng)老保險體系的可持續(xù)性表示擔憂。“在我看來所有的由國家來做的養(yǎng)老金都會破產(chǎn)。”毛壽龍?zhí)寡裕瑖壹辛怂械娘L險，加上現(xiàn)在的人口結(jié)構(gòu)老齡化嚴重，長期來看，可持續(xù)性堪憂。
陳云認為，制度不完善，操作不適當，最后都會影響到人們的信任問題。“民眾的不信任感是會傳遞的，會影響更多的人。沒有信心了制度一定會破產(chǎn)。這就像股市一樣，沒有信心了大家都紛紛退出，沒有人進行長期投資。”
65歲退休何時到
為應對養(yǎng)老金面臨的壓力，延遲退休似乎成了必經(jīng)之路。最近幾年，有關(guān)延遲退休的消息不斷冒出，在民眾中間掀起了鋪天蓋地的討論
結(jié)合自身利益，不同職業(yè)的人對延遲退休也有著不同的態(tài)度，或贊成，或反對。
但退休年齡將被延長已經(jīng)是板上釘釘?shù)氖铝恕?013年11月15日，中共十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《決定》指出，要研究制定漸進式延遲退休年齡政策。
今年3月9日，人力資源和社會保障部部長尹蔚民更是給出了延遲退休方案的時間表——肯定會在2020年之前出臺。尹蔚民表示，延遲退休將是制定漸進性退休年齡的辦法，這個時間表是十八屆三中全會中提到的2020年前改革的一大任務，人社部肯定會在這個期間把這個方案推出。
按照1951年我國政務院頒布的《勞動保險條例》規(guī)定，職工退休年齡男是60周歲，女是50周歲。1955年，國務院頒發(fā)的《關(guān)于國家機關(guān)工作人員退休暫行辦法》中把女干部的退休年齡提高到55歲，這一法定退休年齡沿用至今。
“延遲退休可以多收點，少付點”，毛壽龍?zhí)寡�。陳云也認為，延遲退休也是對養(yǎng)老金開源節(jié)流的一種方式。
之所以激起了全民大討論，是因為這給不同人群帶來不同的利益影響。
“從事體力勞動的人一般想早點退休，因為他們付出太多，工作很累。而腦力勞動者，白領(lǐng)、精英、干部，對他們來說延遲退休可能意味著收益增加，得大于失。”陳云分析稱。
同發(fā)達國家相比，我國職工退休年齡并不算高。近幾年，德國的平均退休年齡是65歲，但從2012年開始將退休年齡提高至67歲。美國各州的退休年齡五花八門，全美國平均的退休年齡為65歲，2000年開始美國將逐步延長退休年齡，到2027年美國平均退休年齡將延長至67歲。
日本的退休年齡男女均為60歲。但因為從2013年到2025年可以領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡將被階段性推遲到65歲，雇傭方今后就將有義務保證在受雇者滿65歲以前提供返聘，將退休年齡推遲到65歲。
毛壽龍認為，從生命周期講，現(xiàn)在人口老得比較慢一點，延遲退休是有空間的。
“但是如果對老年人保留太多的工作，那現(xiàn)在年輕人也不少，老年人不退出，對年輕人就業(yè)來講也是個壓力。”毛壽龍對記者說，“所以延遲退休也是慢慢過渡的一個過程。”
在陳云看來，要推進延遲退休，需要經(jīng)過社會的充分討論，將各方的利益做一個最后的平衡。
陳云對記者表示，“最后的結(jié)果也不能因為個體想怎么樣就怎么樣，要立法來決定。怎么個推遲法，要有全民共識，要有博弈、表決，成為法規(guī)之后大家來遵守。”對任何政策來說，充分討論都是全民參與的必要過程，這也涉及到民眾對制度的信心。“如果沒有充分反映所有民眾的利益，又會招致更多反感和不信任。那本來這樣做是為了增強可持續(xù)性，但做法又不對，會進一步加大不信任。”陳云說。
未來會怎樣
為了保證養(yǎng)老金體系的可持續(xù)型，動刀改革已是勢在必行。多位專家呼吁，最重要的還是完善頂層設(shè)計，調(diào)整國家財政對社保投入的比例，在結(jié)構(gòu)調(diào)整上進行長期規(guī)劃，從而保證制度改革的有效性
人社部副部長胡曉義在今年4月最新一期的中共中央機關(guān)刊物《求是》撰文，總結(jié)了我國當前職工養(yǎng)老保險制度還存在的不少矛盾和問題，其中就包括機關(guān)事業(yè)單位退休制度與社會化的養(yǎng)老保險制度雙軌運行，基金統(tǒng)籌層次有待提高，退休年齡偏低等因素導致?lián)狃B(yǎng)比不斷升高，加重了單位費率負擔，保障方式單一、難以充分滿足人民群眾不斷增長的社會保障需求等。
胡曉義進一步表示，我國要加快建立更加公平可持續(xù)的養(yǎng)老保險制度。其中，深化養(yǎng)老保險重點領(lǐng)域的改革是當前的重要任務之一。具體包括了逐步解決“雙軌”運行矛盾，清晰界定各級政府對基本養(yǎng)老保險的籌資和支付責任，均衡地區(qū)負擔，增強抵御風險能力等。
破除“雙軌制”，也是社會各界呼聲最高的。其實，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，養(yǎng)老制度安排用“多軌制”來描述才更合適。不同身份的相關(guān)群體在義務和待遇上各不相同，由此引起的比較和不滿也就愈演愈烈。
事實上，這一改革在2008年就開始試水。2008年2月，國務院常務會議討論并原則通過了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期開展試點，與事業(yè)單位分類改革配套推進。
但在執(zhí)行上，各省市的改革推動極為緩慢，尚無實質(zhì)性突破。
“養(yǎng)老雙軌制的改革，說到底是個利益關(guān)系的博弈。”鄭秉文認為，“因為大家認為早參加改革早吃虧，觀望的態(tài)度十分明顯，誰也不愿意帶頭改革了。”
這也是為什么鄭秉文呼吁“一攬子改革”，他說，“最好花上幾年的時間，然后從某個早上開始實施運行，不要今天弄了這個，明天再弄那個，不要沒完沒了地推試點。”
而面對虧空和缺口，陳云對《國際金融報》記者說，措施“不過就是開源節(jié)流，歸根到底就是錢用在哪里”。
陳云表示，“這種危機的狀態(tài)要做出調(diào)整，要有結(jié)構(gòu)性的做法。”
陳云給記者提供了一個數(shù)據(jù)，在日本，其社保占財政支出的預算比例在1995年是31.3%，2009年達到48%，“而我們的這項支出僅占財政的百分之十幾”。
“我們從財政對社保的預算投入上來講，對這塊還不夠重視。”陳云總結(jié)道，“財政預算的比重要提高。而提高的錢從哪里來，比重怎么提高，就要調(diào)整預算結(jié)構(gòu)。不應該只著眼于目前的一個維持，也要關(guān)注未來的發(fā)展。通過制度的創(chuàng)新，近期和遠期相結(jié)合來解決財政面臨的難題。”
“政府自身要有所作為”，這不僅是改革的應有之義，也是緩和民眾不滿情緒的關(guān)鍵點。“政府和國民應該在同一個戰(zhàn)壕里共同面對這個問題。對政府來說，要把現(xiàn)在的情況公開透明化，曬一曬自己的賬目，讓全社會都知道現(xiàn)在哪些環(huán)節(jié)有問題。”陳云表示，現(xiàn)在民眾感覺政府把改革的負擔都轉(zhuǎn)嫁到了自己身上，但行政消費還是很大，占總預算的差不多30%，“加上三公消費，這里面有很多又是不合理的，又久久降不下來”，所以，動自己的奶酪，減少三公消費，不僅是“節(jié)流”的一個方面，也是提高民眾信心的法門。
毛壽龍認為，對國家來講，現(xiàn)賣國有資產(chǎn)，把國有股份賣掉，把土地賣掉慢慢收集資金來解決問題，也是解決資金缺口的具體措施。
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