關(guān)于社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式的探析
社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式: 名義賬戶制與部分積累制
申曙光 孟醒
[摘 要] 中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)正面臨著新一輪的改革，采取何種籌資模式成為了當(dāng)下的熱點(diǎn)話題，這同時(shí)也是制度改革的難點(diǎn)。以社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的目標(biāo)為切入點(diǎn)，針對(duì)“名義賬戶制”與部分積累制的作用與優(yōu)劣勢(shì)進(jìn)行對(duì)比分析，并在此基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)階段及未來的實(shí)際國(guó)情，明確我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式的改革方向應(yīng)是在現(xiàn)行部分積累制的基礎(chǔ)上進(jìn)行參數(shù)優(yōu)化與改革，而不是完全效仿歐洲國(guó)家采取“名義賬戶制”。
[關(guān)鍵詞] 養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式;現(xiàn)收現(xiàn)付制;名義賬戶制
[中圖分類號(hào)] D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A
一、問題的提出
追溯我國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，以1997年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》為標(biāo)志，我國(guó)正式確立了以社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合為標(biāo)志的混合型養(yǎng)老保險(xiǎn)體制(也稱統(tǒng)賬結(jié)合模式)，也即部分積累制。部分積累制是現(xiàn)收現(xiàn)付制和完全積累制兩種模式的結(jié)合。在部分積累制情況下，退休人員的養(yǎng)老金一部分來自于現(xiàn)收現(xiàn)付式的籌資方式，另一部分來自于完全積累式的籌資方式。然而，關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資模式選擇的爭(zhēng)論至今沒有停止。在現(xiàn)階段，討論養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資模式改革離不開對(duì)人口老齡化的關(guān)注。人口老齡化對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度最直接的沖擊就是，老年人口增加到一定程度后基金將面臨支付危機(jī)，而籌資模式正是影響基金運(yùn)行的核心問題。通常認(rèn)為，人口老齡化對(duì)現(xiàn)收現(xiàn)付制的沖擊比較大，因?yàn)殡S著人口贍養(yǎng)率的提高，年輕人會(huì)不堪重負(fù)，現(xiàn)收現(xiàn)付制難以有效運(yùn)行。
我國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)當(dāng)初由現(xiàn)收現(xiàn)付制改革為部分基金制有一個(gè)重要的考量：實(shí)行部分基金制，引入個(gè)人自我積累的方式，以受益人自己工作期間收入的固定積累滿足退休以后的養(yǎng)老金支出需求,可以實(shí)現(xiàn)預(yù)留資金的目的,有助于緩解人口老齡化到來時(shí)的養(yǎng)老金支付危機(jī)。然而，實(shí)際上，并非一開始就實(shí)行積累制，而是由現(xiàn)收現(xiàn)付制向積累制轉(zhuǎn)換，這便形成了巨額的轉(zhuǎn)制成本。由于沒有對(duì)轉(zhuǎn)軌成本進(jìn)行有效分?jǐn)�，�?dǎo)致了全國(guó)各地并未做實(shí)個(gè)人賬戶，而是策略性地采取了“統(tǒng)帳結(jié)合，混帳管理，空帳運(yùn)行”的過渡性措施。即社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合、社會(huì)統(tǒng)籌賬戶與個(gè)人賬戶混在一起管理、個(gè)人賬戶實(shí)行空帳運(yùn)行。如此一來，個(gè)人賬戶形同虛設(shè)，無法進(jìn)行養(yǎng)老金的保值增值，做實(shí)個(gè)人賬戶的壓力也越來越大。在這種情況下，有學(xué)者提出我國(guó)應(yīng)效仿歐洲國(guó)家，摒棄部分積累制，代之以向繳費(fèi)確定型的現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)變，個(gè)人賬戶采取名義賬戶制。所謂“名義賬戶制”(NDC)，即參保人繳納一定百分比的個(gè)人收入，記入個(gè)人賬戶;但資金隨即可用于支付當(dāng)期養(yǎng)老金，個(gè)人賬戶并無真實(shí)資金存在，僅有一個(gè)繳費(fèi)記錄。這樣，我們也可以從當(dāng)前一味做實(shí)個(gè)人賬戶的困境中擺脫出來。但是，也有不少的學(xué)者認(rèn)為，名義賬戶制并不能真正解決問題，目前的部分積累制本身并沒有問題，改革的方向是優(yōu)化這種制度，而不是“推倒重來”。
那么，我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)到底應(yīng)采取哪種制度模式?是名義賬戶制抑或部分基金積累制?要回答好這個(gè)問題，應(yīng)首先明確養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的目標(biāo)，并清楚地了解兩種制度模式的基本原理、運(yùn)行方式與利弊得失。唯有如此，才能合理地選擇符合我國(guó)實(shí)際國(guó)情的制度模式，并在此基礎(chǔ)上有效地進(jìn)行制度創(chuàng)新和政策調(diào)整，從而建立起公平有效的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。
二、厘清核心問題，明確改革目標(biāo)
經(jīng)過20余年的改革，中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與體系建設(shè)已經(jīng)取得了階段性成果，但在改革的基本思路方面仍有較大的爭(zhēng)議與混亂。其中，最突出的幾個(gè)問題是：隱性債務(wù)應(yīng)該如何化解?統(tǒng)籌層次提升應(yīng)遵循怎樣的路徑?部分積累制的制度模式是否能夠有效地應(yīng)對(duì)老齡化帶來的支付危機(jī)?制度核心變量應(yīng)該如何調(diào)整等等。明確地回答這些問題，才能有效地進(jìn)行制度創(chuàng)新和政策調(diào)整。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為社會(huì)的穩(wěn)定器，對(duì)保障公民生活、維持社會(huì)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)有著極為重要的作用。在制度上保證全體公民無論貧富都老有所養(yǎng)，從公平性的角度來講有著分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮社會(huì)共濟(jì)的功能，體現(xiàn)人類的團(tuán)結(jié)互助;從經(jīng)濟(jì)角度來講，可以有效促進(jìn)社會(huì)消費(fèi)需求的增長(zhǎng)，從而帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)進(jìn)步。當(dāng)前，人口生育率降低和預(yù)期壽命的延長(zhǎng)使得人口老齡化問題成為世界各國(guó)面臨的共同難題。這使得社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與體系的設(shè)計(jì)，特別是其可持續(xù)發(fā)展面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，中國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革勢(shì)在必行。理論上，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的目標(biāo)是解決現(xiàn)行制度的弊病及與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)的政策規(guī)定，從而實(shí)現(xiàn)制度的可持續(xù)發(fā)展，而可持續(xù)發(fā)展的.本質(zhì)即是要實(shí)現(xiàn)基金的收支平衡，以防發(fā)生支付危機(jī)，如果沒有解決好這個(gè)問題，會(huì)引發(fā)諸多制度弊端，例如公平性問題、待遇調(diào)整問題、人口流動(dòng)性增加帶來的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題。1997年與2005年的兩次改革的目的也是要實(shí)現(xiàn)基金平衡，解決支付危機(jī)問題。但目前我國(guó)面臨著人口快速老齡化，大規(guī)模老齡化，及未富先老的人口發(fā)展態(tài)勢(shì)，這將引發(fā)未來的支付危機(jī)。因此，不論是過去、現(xiàn)在、還是將來，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的著眼點(diǎn)與聚焦點(diǎn)都應(yīng)該是如何實(shí)現(xiàn)當(dāng)前及未來的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支平衡。換言之，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的主要目標(biāo)就是處理好這個(gè)問題。那么，前面所分析的制度模式的爭(zhēng)議，就有一個(gè)明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)：究竟哪種制度模式能夠更好地保證養(yǎng)老保險(xiǎn)基金能夠承擔(dān)未來的養(yǎng)老金支付?
三、 “名義賬戶制”的運(yùn)行機(jī)制與缺陷
支持采用名義賬戶制的學(xué)者給出的一個(gè)主要理由是：這樣的賬戶沒有真正的資金積累，因此各地可以從當(dāng)前做實(shí)個(gè)人賬戶的“困境”中擺脫出來;同時(shí)，給付與個(gè)人支付相掛鉤，可以增加繳費(fèi)積極性并激勵(lì)個(gè)人延遲退休;而且，可以實(shí)現(xiàn)代際分配，緩解人口老齡化引發(fā)的支付危機(jī);最后名義性賬戶不交由個(gè)人管理，而是由國(guó)家統(tǒng)一管理投資，減輕了積累制所帶來的個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)。如此來看，名義賬戶制不僅可以消除我國(guó)現(xiàn)階段的個(gè)人賬戶空賬問題，緩解未來的基金支付危機(jī)問題，還解決了退休、流動(dòng)性、投資等一系列現(xiàn)行制度中的弊端。
事實(shí)果真如此嗎?首先，我們須清楚地了解“名義賬戶制”的基本原理，所謂“名義賬戶制”(NDC)，即參保人繳納一定百分比的個(gè)人收入，記入個(gè)人賬戶;但資金隨即用于支付當(dāng)期養(yǎng)老金，個(gè)人賬戶并無真實(shí)資金存在，僅有一個(gè)繳費(fèi)記錄�？梢哉f，名義賬戶制即是一種繳費(fèi)與收益掛鉤的現(xiàn)收現(xiàn)付制。從其基本概念與特點(diǎn)來看，它確實(shí)可以提高個(gè)人的繳費(fèi)積極性并激勵(lì)延遲退休;同時(shí)，表面上來看，個(gè)人賬戶無須做實(shí)，使其轉(zhuǎn)型成本得以分散和“消化”到一個(gè)年齡跨度較寬的時(shí)段里，可以解決當(dāng)前個(gè)人賬戶空賬問題，短時(shí)間內(nèi)解決支付危機(jī)的問題。但問題的實(shí)質(zhì)是：這是將問題“拖到未來”——在名義賬戶制度下，根本沒有基金積累，“計(jì)息”是無源之水!隨著人口老齡化的加劇，維持養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支平衡的壓力將越來越大，只能通過提高繳費(fèi)或者降低養(yǎng)老待遇水平等方式來維持基金收支平衡，在一定時(shí)期后，將給國(guó)家財(cái)政帶來更大的壓力(事實(shí)上，目前已存在巨大的壓力了);從名義賬戶的本質(zhì)來看，它屬于事實(shí)上的現(xiàn)收現(xiàn)付制模式，確實(shí)可以實(shí)現(xiàn)代際分配，但事實(shí)上沒有積累，不能通過個(gè)人的積累來緩解未來年輕一代的支付壓力，無異于加劇了支付危機(jī)，不能解決現(xiàn)行制度中最核心的問題;從投資方面來看，名義賬戶制下，參保人的繳費(fèi)如果全部用于支付當(dāng)期的養(yǎng)老金，根本毫無資金積累，何來投資?最后需要強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是，很顯然地，這種記賬式賬戶并不便于攜帶，因?yàn)閭�(gè)人在不同地區(qū)間轉(zhuǎn)換工作后，其名義賬戶的記賬方式將會(huì)有所改變，這將增加了制度運(yùn)行的復(fù)雜性，不利于勞動(dòng)力的流動(dòng)。
在分析了名義賬戶制的利弊得失后，我們發(fā)現(xiàn)這種制度模式并不能從根本上解決“中國(guó)特色老齡化”帶來的支付危機(jī)，無法達(dá)成我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的目標(biāo)，甚至可以說是與這種目標(biāo)背道而馳。
四、分析現(xiàn)行制度特點(diǎn)，明確改革方向
從建國(guó)起至今，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度經(jīng)過近60年的改革和發(fā)展，由1997、2005年的兩次改革形成了現(xiàn)行的部分積累制養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，養(yǎng)老金待遇水平與個(gè)人一生的繳費(fèi)工資、繳費(fèi)年限掛鉤。當(dāng)初選擇部分積累制有一個(gè)重要的理由：實(shí)行這種制度, 引入個(gè)人自我積累的方式, 實(shí)現(xiàn)預(yù)留資金的目的, 有助于緩解人口老齡化到來時(shí)的養(yǎng)老金支付危機(jī)。部分積累制模式可以通過受益人工作期間收入的積累來滿足退休以后的部分養(yǎng)老金支出，這種模式可以激勵(lì)個(gè)人的勞動(dòng)參與率，并有助于緩解人口老齡化到來時(shí)的養(yǎng)老金支付危機(jī)，同時(shí)保留了現(xiàn)收現(xiàn)付制的再分配功能，在最大限度地照顧貧困人群的基礎(chǔ)上提高基金收支平衡的能力，可謂同時(shí)兼顧了公平與效率，有利于整個(gè)社會(huì)福利的改善。然而，不可否認(rèn)的是，由現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制轉(zhuǎn)換的過程中形成了巨大的轉(zhuǎn)軌成本，而很多地區(qū)并沒有及時(shí)償還這一成本，從而導(dǎo)致了個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行的態(tài)勢(shì)。但我們要強(qiáng)調(diào)的是，將原來的制度推倒重來實(shí)行名義賬戶制，并不意味著轉(zhuǎn)軌成本問題將得以解決;實(shí)質(zhì)上，這種做法是將轉(zhuǎn)軌成本“拖到未來”，加重國(guó)家財(cái)政未來的壓力，而不是從根本上解決問題。
由此，我們認(rèn)為，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的方向應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有制度模式的基礎(chǔ)上，對(duì)其進(jìn)行整合、優(yōu)化與提升，而非更換模式。需要強(qiáng)調(diào)的是，我們可以學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國(guó)家的改革經(jīng)驗(yàn)，但更應(yīng)根據(jù)我國(guó)自身國(guó)情取其精華去其糟粕，絕不是盲目跟從。的確，瑞典等歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)采取了名義賬戶制，但這是有前提條件的：瑞典屬經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的中小國(guó)家，他們采用多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)，除了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金采取名義賬戶制以外，職工退休后還享受到積累制的職業(yè)年金，這為職工提供一個(gè)堅(jiān)實(shí)穩(wěn)定的收入來源;而我國(guó)的國(guó)情是，國(guó)家大人口多，基本養(yǎng)老金是職工退休后的主要收入，與瑞典等國(guó)的情況大相徑庭，因此不能盲目效仿其制度模式。在人口老齡化問題日趨緊迫的情況下,養(yǎng)老制度建設(shè)已經(jīng)成為中國(guó)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大戰(zhàn)略問題, 對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革要慎之又慎，通盤考慮，不僅要將改革的成本考慮進(jìn)去，還要將不同形式養(yǎng)老保險(xiǎn)制度安排下的風(fēng)險(xiǎn)、行政成本以及同代內(nèi)部和代際之間的分配效果考慮進(jìn)去。
未來養(yǎng)老保險(xiǎn)制度必須與中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)全球化相適應(yīng)，與城鎮(zhèn)化、老齡化、社會(huì)結(jié)構(gòu)多元化及養(yǎng)老需求多層次化相契合，具備普惠化、公平化、法制化以及可持續(xù)化特征應(yīng);采取因地制宜、以解決基金支付危機(jī)為目標(biāo)為導(dǎo)向的改革方針與措施，唯有如此，才能建立起適合我國(guó)國(guó)情的養(yǎng)老保險(xiǎn)長(zhǎng)效機(jī)制。具體來看應(yīng)當(dāng)包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：第一，應(yīng)該建立一個(gè)覆蓋全體國(guó)民的制度。即通過社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度安排，保證居民具有平等參與養(yǎng)老保險(xiǎn)的機(jī)會(huì)，以實(shí)現(xiàn)制度的準(zhǔn)入公平，讓每個(gè)國(guó)民都能獲得一份基本養(yǎng)老保障，形成基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全民覆蓋。第二，不同國(guó)民擁有較為公平合理的養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)水平，享有均等的公共財(cái)政支持或資助，同時(shí)也能體現(xiàn)對(duì)弱勢(shì)群體和特殊群體的傾斜與照顧。第三，不同國(guó)民所享受的基本養(yǎng)老保障待遇水平應(yīng)該是均等的。這里所說的均等并不是所有人絕對(duì)待遇的相等，而是一種相對(duì)均等。完全或絕對(duì)相等是不可能的，差距是一種客觀存在，但不同人群之間的差距應(yīng)該在社會(huì)可容忍范圍之內(nèi)。第四，基本養(yǎng)老保障水平應(yīng)是適度的，即必須與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人們的基本養(yǎng)老需求相適應(yīng)。同時(shí)需要建立養(yǎng)老保險(xiǎn)水平的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況中，消費(fèi)支出的增長(zhǎng)情況、人們的可支配收入水平和市政府的財(cái)政收入情況等因素來進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。第五，在延續(xù)部分積累的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式基礎(chǔ)上，改變政策參數(shù)以激勵(lì)個(gè)人繳費(fèi)與延遲退休，以增強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金抵御老齡化風(fēng)險(xiǎn)的能力。
[作者簡(jiǎn)介] 申曙光，中山大學(xué)嶺南學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中山大學(xué)社會(huì)保障研究中心主任;孟醒，中山大學(xué)嶺南學(xué)院金融專業(yè)博士生。
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