失業(yè)保險金制度研究
一、引言
在我國，失業(yè)保險是指國家通過立法強制實行，由政府、雇主和勞動者個人共同籌資建立失業(yè)保險基金，由政府負責管理失業(yè)保險基金，對非本人意愿遭遇失業(yè)風險而失去工資性收入的勞動者提供一定時期的物質幫助及就業(yè)服務的一項社會保險制度。從失業(yè)保險制度產(chǎn)生的基本邏輯來看，失業(yè)保險制度的基本功能有二：一是給予失業(yè)人員一定金額的生活津貼，保障其基本生活；二是給予失業(yè)者就業(yè)幫助（比如，職業(yè)培訓、職業(yè)指導和介紹等）以促進失業(yè)者盡快再就業(yè)，從而抑制失業(yè)。從失業(yè)保險制度改革和發(fā)展趨勢來看，強調保障生活、促進就業(yè)和預防失業(yè)三位一體功能協(xié)同發(fā)揮的就業(yè)導向型失業(yè)保險制度，是目前西方國家失業(yè)保險制度主流形式。借鑒他國經(jīng)驗做法，結合我國實際，近年來我國失業(yè)保險功能在實踐中經(jīng)歷過三次擴展性嘗試，一是2006年1月由國務院批準發(fā)起、東部7�。ㄊ校╅_展的適當擴大失業(yè)保險基金支出范圍試點工作，試點一致延續(xù)至今；二是2009年和2010年，金融危機爆發(fā)后，政府出臺了多個穩(wěn)定就業(yè)的政策，其中涉及失業(yè)保險援企穩(wěn)崗的措施；三是近幾年針對化解產(chǎn)能過剩過程中產(chǎn)生的大量富余人員，政府出臺了失業(yè)保險支持企業(yè)穩(wěn)定崗位的系列政策性文件，以幫助企業(yè)解決涉及職工再就業(yè)與安置問題。可以肯定，順應失業(yè)保險制度發(fā)展演變規(guī)律，借鑒西方國家經(jīng)驗以及總結試點省市經(jīng)驗，對我國現(xiàn)行失業(yè)保險制度進行改革，構建保障生活、促進就業(yè)和預防失業(yè)“三位一體”功能的就業(yè)導向型失業(yè)保險制度是我國失業(yè)保險制度改革與發(fā)展的必然選擇。這不僅僅要求失業(yè)保險基金支出結構中直接用于促進就業(yè)和預防失業(yè)的比例增大，而且，用于保障基本生活的失業(yè)保險金給付制度的設計（包括：失業(yè)保險金標準、計發(fā)基數(shù)、計發(fā)比例、給付期、領取失業(yè)保險金資格條件等）也應體現(xiàn)就業(yè)激勵的導向。本文以河北省為例，基于失業(yè)保險的就業(yè)導向，在對現(xiàn)行失業(yè)保險金給付制度進行評價的基礎上，提出改革和完善的建議。本研究結論將對正在修訂中的失業(yè)保險條例相關條款的設計，尤其是對河北省失業(yè)保險條例或辦法的相關條款設計提供借鑒。
二、失業(yè)保險金制度對勞動者就業(yè)積極性的影響
失業(yè)保險金制度的主要功能即是保障失業(yè)者的基本生活，進而使得失業(yè)者能夠比較從容地去接受再就業(yè)的技能提升培訓、轉崗培訓以及尋找新的工作機會。所以，失業(yè)保險金制度保障生活功能的發(fā)揮，除了對合理配置勞動力資源、提高勞動力市場運行效率、穩(wěn)定社會有積極作用外，也有助于促進失業(yè)者高質量地再就業(yè)、防止失業(yè)者再就業(yè)后再失業(yè)。但是，失業(yè)保險金制度還可能對勞動者就業(yè)積極性帶來負向影響。上述情形可以通過勞動經(jīng)濟學的工作閑暇模型得到合理解釋。對于效用最大化主體的失業(yè)者而言，不工作即閑暇給失業(yè)者帶來直接效用，失業(yè)期間領取失業(yè)保險金即非勞動收入帶來間接效用。首先，失業(yè)保險金的獲得，因其純收入效用，失業(yè)者會延長閑暇時間而減少工作時間，即對失業(yè)者的勞動供給產(chǎn)生負激勵影響；第二，在既定的工時制度下，失業(yè)保險金給付水平過高（包括每個月領取的失業(yè)保險金數(shù)額即失業(yè)保險金標準太高、失業(yè)保險金領取時間即給付期太長），會抬高失業(yè)者再就業(yè)的保留工資，導致失業(yè)者再就業(yè)的動力不足，形成對失業(yè)保險金的依賴，產(chǎn)生“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象。美國的一項研究表明，如果美國在1976年停止實行失業(yè)保險福利計劃，失業(yè)者當年的失業(yè)時間從4.3個月下降到2.8個月，而失業(yè)保險金對工資的替代率（失業(yè)保險金與失業(yè)者失業(yè)前原工資的比值）每上升10個百分點，失業(yè)時間會增加一周左右。如果失業(yè)保險金水平過高，一方面，因使得一定時期有限的失業(yè)保險基金用于預防失業(yè)、促進就業(yè)的比例相對減少，弱化失業(yè)保險促進就業(yè)、預防失業(yè)功能；另一方面，因“養(yǎng)懶漢”問題的出現(xiàn)，使得失業(yè)群體規(guī)模和失業(yè)率指標難以降低，從而加大了再就業(yè)工作難度，失業(yè)保險促進失業(yè)人員再就業(yè)的功能難以有效發(fā)揮。然而，過分強調失業(yè)保險金對失業(yè)者勞動積極性可能帶來的負向作用，過分壓低失業(yè)保險基金用于保障失業(yè)者基本生活的支出，違背失業(yè)保險制度建立的初衷，也違背保險的權利義務對等原則，忘記了已盡繳費義務的失業(yè)者的失業(yè)保險金與以合法公民但貧困為享受資格條件的最低生活保障金的區(qū)別。所以，失業(yè)保險金月標準額不應該等于，更不應該小于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴�。我國《社會保險法》第47條規(guī)定，“失業(yè)保險金的標準，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定，不得低于城市居民最低生活保障標準。”理論上講，恰當?shù)氖I(yè)保險金水平、給付方式和嚴格的領取資格條件，并與預防失業(yè)、促進就業(yè)的多項舉措相結合，可以在保障失業(yè)者基本生活的同時，防止失業(yè)者對失業(yè)保險金的依賴并激勵失業(yè)者積極主動地謀求再就業(yè)，還可以預防在業(yè)者失業(yè)，實現(xiàn)保障生活功能對促進就業(yè)、預防失業(yè)功能發(fā)揮的積極推動。據(jù)美國學界研究，在美國,失業(yè)保險金按周計發(fā)，當工資替代率為65%時,失業(yè)保險金領取人尋找工作的積極性最高；如果領取失業(yè)保險金的時間有限,最佳替代率的值應在60%以上；如果領取失業(yè)保險金的時間無限延長,最佳替代率的值可以僅為24%。對于該問題，國內學界所做的實證研究還很不足。
三、基于就業(yè)導向對現(xiàn)行失業(yè)保險金給付制度評價
一個失業(yè)者的失業(yè)保險金水平包括月失業(yè)保險金標準（有的國家是按周領取失業(yè)金）和可領取的失業(yè)保險金總量兩個方面。前者決定于計發(fā)基數(shù)與計發(fā)比例；后者決定于月計發(fā)標準與給付期。公式1：失業(yè)保險金月標準=月計發(fā)基數(shù)×月計發(fā)比例公式2：失業(yè)者可領取的失業(yè)保險金總量=失業(yè)保險金月標準額×給付期可以推知，不僅失業(yè)保險金月標準，而且失業(yè)保險金的計發(fā)基數(shù)、月計發(fā)比例、給付期，因為影響著失業(yè)保險金的水平，從而也對失業(yè)者的勞動參與積極性有著重要的影響。如果失業(yè)保險金計發(fā)辦法設計不周，均會對失業(yè)者勞動供給帶來負向激勵。下面結合河北省的相關情況對現(xiàn)行失業(yè)保險制度和相關政策進行評價。
1.關于失業(yè)保險金月標準和計發(fā)基數(shù)
失業(yè)保險金月標準以及計發(fā)基數(shù)和計發(fā)比例的不同設計對參保人勞動參與的激勵程度是有差別的。目前，國內各省市失業(yè)保險金月標準，是依照《社會保險法》的規(guī)定，按照低于當?shù)刈畹凸べY標準、高于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴试O計。包括河北省在內的多數(shù)省市，失業(yè)保險金月標準以失業(yè)保險統(tǒng)籌區(qū)的最低工資為計發(fā)基數(shù)；個別省市以失業(yè)人員失業(yè)前一定時期的工資為計發(fā)基數(shù)，例如，江蘇省。失業(yè)保險金計發(fā)基數(shù)的選擇對失業(yè)者再就業(yè)的激勵作用是不同的。相對于按照不同參保人統(tǒng)一的計發(fā)基數(shù)（如當?shù)刈畹凸べY標準）而言，實行與失業(yè)者失業(yè)前的工資直接掛鉤的計發(fā)方法，體現(xiàn)了失業(yè)保險的直接目的是通過對參保者收入補償以保障失業(yè)者失業(yè)期間的基本生活，而且也體現(xiàn)了失業(yè)保險制度的權利義務對等原則，對失業(yè)者再就業(yè)更有激勵作用。根據(jù)勞動經(jīng)濟學的工作閑暇模型，失業(yè)者考慮到自己的就業(yè)和繳費經(jīng)歷將直接影響到日后失業(yè)時的待遇水平，提高了閑暇（失業(yè)期間）的機會成本，也就是提高了就業(yè)及其勞動報酬對失業(yè)者的價值，進而會提高失業(yè)者再就業(yè)積極性。國際上建立失業(yè)保險制度的國家中，70%是按照失業(yè)者失業(yè)前繳費工資的一定比例計發(fā)失業(yè)保險金，僅有6.5%國家參照最低工資計發(fā)。不過，關于失業(yè)前的工資如何界定，需要結合本國實際進行設計。目前，國際上有四種定義：一是失業(yè)前的最后一個月工資；二是失業(yè)前一定時期內的最高月工資；三是失業(yè)前一定時期的平均工資；四是整個參保期內的平均工資。以失業(yè)者失業(yè)前參保期內平均工資為計發(fā)基數(shù)的方法為較多國家采用。本人認為，與我國現(xiàn)行的當年的失業(yè)保險繳費以參保者上一年平均工資為基數(shù)相一致，失業(yè)保險金月標準的計發(fā)基數(shù)也應與失業(yè)者失業(yè)前上一年平均繳費工資基數(shù)一致。關于計發(fā)比例確定的因素，目前，包括河北省在內的國內大多數(shù)省市，失業(yè)保險金月標準的計發(fā)比例主要與失業(yè)者累計繳費年限直接相關，繳費時間越長失業(yè)保險金計發(fā)比例越高，從而月標準越高（參見表1），但同時還設定了最高領取額，一定程度上體現(xiàn)了失業(yè)保險的權利義務對待原則同時注意避免可領取時間長對失業(yè)保險金的依賴；個別省市除了考慮累計繳費年限外，還考慮年齡因素，比如上海，同樣的繳費年限，年長者，計發(fā)比例比年幼者高，還體現(xiàn)著失業(yè)保險的保障性、公平性原則。本人認為：前一P.182種計發(fā)比例的方法對勞動者的就業(yè)更有激勵性，而對于年齡因素，因為在公共就業(yè)優(yōu)惠政策中有體現(xiàn)，不應重復考慮。關于具體的計發(fā)比例，以河北省為例，2005年3月1日《河北省失業(yè)保險實施辦法》施行之前，失業(yè)保險金月標準為當?shù)刈畹凸べY的75%與85%之間；該辦法施行之后，失業(yè)保險金計發(fā)比例規(guī)定各年有變化，2015年失業(yè)保險金月標準的計發(fā)比例為54%與63%之間。目前，發(fā)達國家失業(yè)保險金的月標準，一般為本人失業(yè)前工資的50%～60%，發(fā)展中國家一般在失業(yè)前本人工資的40%～50%。其原則是維持失業(yè)者的基本生活水平�？紤]到：一方面，目前河北省最低工資水平較低，不到社會平均工資的40%（比如，2014年12月1日至今，河北省上調后的最低工資標準最高1480元，占2014年在崗職工平均工資3853.25元的38.41%），低于國際公認的最低工資應該占社會平均工資40%～60%標準；同時，按目前河北省的規(guī)定，失業(yè)保險繳費基數(shù)為參保者上年平均工資，如果參保者上年平均工資低于上年統(tǒng)籌區(qū)社會平均工資60%，則以統(tǒng)籌區(qū)上年社會平均工資60%為繳費基數(shù)，所以，即使是領取最低工資的參保者，其繳費工資基數(shù)實際上大于最低工資標準�？梢詳嘌裕鄬τ谄渌麌叶�，河北省失業(yè)保險金月標準是比較低的，失業(yè)保險金月標準所可能帶來的“養(yǎng)懶漢”問題，在河北省目前是不存在的。不僅如此，在經(jīng)濟下行、失業(yè)人員增加的情況下，發(fā)放失業(yè)保險金的數(shù)額占失業(yè)保險基金支出的比例還不到40%（2013年為39.32%、2014年為38.51%），說明河北省失業(yè)保險金的月標準有過低之嫌。綜上關于失業(yè)保險金月標準的討論，本人建議，河北省失業(yè)保險金的計發(fā)基數(shù)調整為失業(yè)人員失業(yè)前上一年月平均失業(yè)保險繳費基數(shù)，計發(fā)比例與繳費年限正向相關，在40%和50%之間，這一計發(fā)比例也與其他許多發(fā)展中國家做法一致。
2.關于失業(yè)保險金的領取資格
防止失業(yè)保險金“養(yǎng)懶漢”問題出現(xiàn)的一個重要配套辦法即是相關法規(guī)中明確規(guī)定體現(xiàn)就業(yè)激勵導向的失業(yè)保險金領取資格條件。我國《社會保險法》第45條中提到“非本人意愿中斷就業(yè)”是失業(yè)者領取失業(yè)保險金的一個必備條件；第51條中提到了領取失業(yè)保險金期間停止領取失業(yè)保險金的情形，尤其是提到“失業(yè)人員在領取失業(yè)保險金期間，無正當理由，拒不接受當?shù)厝嗣裾付ú块T或者機構介紹的適當工作或者提供的培訓的，停止領取失業(yè)保險金，并同時停止享受其他失業(yè)保險待遇”�！逗颖笔∈I(yè)保險實施辦法》第13條規(guī)定：“失業(yè)人員在領取失業(yè)保險金期間，無正當理由三次拒不接受當?shù)貏趧颖Ｕ闲姓块T介紹的工作的，停止領取失業(yè)保險金，同時停止享受其他失業(yè)保險待遇�！边@些約束條件的主要目的之一即是通過將由于失業(yè)者自己原因造成的失業(yè)排除在失業(yè)保險制度提供保障之外，防止參保的勞動者自愿失業(yè)和促進其失業(yè)后盡快再就業(yè)。這些規(guī)定符合國際慣例，是積極有效的，應該繼續(xù)執(zhí)行。不過，隨著公共就業(yè)服務制度的完善，為了激勵領取失業(yè)保險金的失業(yè)者盡快再就業(yè)，借鑒其他國家經(jīng)驗，還可以再附加一些限制性條件。比如，加拿大、歐盟國家等在失業(yè)保險金給付上增加了如下條件：領取失業(yè)保險金的人員要制定個人尋找工作行動計劃，包括培訓計劃等。制定行動計劃時，要求先向職業(yè)顧問或就業(yè)咨詢人員進行咨詢。再就業(yè)行動計劃一旦制定，公共就業(yè)機構還要定期進行審查并幫助其實施。按照規(guī)定，失業(yè)者一旦就業(yè)就失去了領取失業(yè)保險金的資格。從工作閑暇模型可知，在失業(yè)保險金月標準既定的情況下，如果制度不能保證失業(yè)者放棄失業(yè)保險金和閑暇而選擇再就業(yè)獲得勞動報酬所帶來的效用水平遠遠大于失業(yè)期間失業(yè)保險金和閑暇給其帶來的總效用水平，則失業(yè)者會選擇繼續(xù)失業(yè)以領取失業(yè)保險金并享受閑暇。因而，在失業(yè)保險金月標準既定的情況下，失業(yè)保險金給付期的長短以及失業(yè)者再就業(yè)后其剩余期限的失業(yè)保險金如何處理直接影響著失業(yè)者再就業(yè)的積極性，詳見接下來的討論。
3.關于失業(yè)保險金給付期
《社會保險法》第42條給出了與不同繳費時間直接掛鉤的失業(yè)保險金領取期限，并明確，在給付期限內提前就業(yè)者，其尚未領取的失業(yè)保險金期限，在再次失業(yè)時合并計算。目前各省給付期的規(guī)定是對《社會保險法》相關規(guī)定的細化。表1展示了河北省的相關規(guī)定，失業(yè)保險金的最長給付期與失業(yè)人員失業(yè)前所在單位和本人累計繳費時間直接掛鉤，繳費時間越長，可領取的失業(yè)保險金時間越長，由最低的3個月到24個月不等，實行統(tǒng)一規(guī)定。這一規(guī)定體現(xiàn)著社會保險的權利義務對等原則。對比其他國家標準，24個月的失業(yè)保險金最長給付期明顯偏長，給付期確定所考慮的因素較為單一。目前，世界各國失業(yè)保險金給付期限，大多在3至12個月之間。給付期確定的影響因素，最主要的是參保繳費期限；有的國家還考慮失業(yè)者的年齡、家庭經(jīng)濟狀況；有的國家，還要考慮地區(qū)失業(yè)率因素，如美國聯(lián)邦統(tǒng)一規(guī)定，一般的給付期限為26周，但失業(yè)率相對較高的州可以再增加13周�？紤]到社會保險與社會救助和社會福利的本質區(qū)別，結合包括河北省在內的多個省份，經(jīng)濟發(fā)展水平有限以及工資水平相對較低的'現(xiàn)實，不僅失業(yè)保險金月標準，而且給付期的確定，也不宜更多地考慮參保者年齡、家庭狀況，而應繼續(xù)主要考慮參保繳費期限這一因素。但是，美國考慮地區(qū)失業(yè)率指標確定給付期的方法值得借鑒。綜上關于給付期問題的討論，本人建議河北省失業(yè)保險給付期的計發(fā)方法為：（1）仍然主要以參保者累計繳費期限為決定因素，失業(yè)保險金給付期應該縮短,一般年份為1年并細化與不同繳費年限相對應的給付期時間；（2）當經(jīng)濟出現(xiàn)大的系統(tǒng)性風險如2008年金融危機或者政策性的經(jīng)濟結構轉型如當前化解過剩產(chǎn)能等，導致國家、省（直轄市）或失業(yè)保險統(tǒng)籌區(qū)范圍內失業(yè)率超過某一警戒線時，可以通過特殊規(guī)定適當延長。如美國2009年規(guī)定，全國總的失業(yè)率超過6.5%時，各州可自動順延失業(yè)金給付期限13周，超過8.0%順延20周。
4.關于失業(yè)保險金剩余給付期以及給付期內不同的失業(yè)保險金標準
失業(yè)保險金最長給付期并是失業(yè)者真實的領取失業(yè)保險金的期限，理論上講，失業(yè)者一旦再就業(yè)，就應該失去領取失業(yè)保險金的資格，但是，如果是這樣，必然誘導失業(yè)者一旦失業(yè)便會盡力推遲再就業(yè)直到其法定可領取的失業(yè)保險金期滿，以避免因提前就業(yè)而損失自己的利益。遵循保險的權利義務對等原則以及出于再就業(yè)激勵的考慮，在法定享受失業(yè)保險給付期限內提前再就業(yè)的失業(yè)者，其剩余失業(yè)保險金期限應該足額補助給提前就業(yè)者。具體方法：（1）如果失業(yè)者創(chuàng)業(yè)的，可以將其沒有領取的失業(yè)保險金一次性支付，使其有更多資金投入創(chuàng)業(yè)；（2）如果失業(yè)者受雇于他人再就業(yè)的，可以保留其沒有領取失業(yè)保險金的期限，累計到下次失業(yè)時繼續(xù)使用，而且，只要失業(yè)者主張本期領取，也應該滿足其要求。在失業(yè)保險金給付期內，失業(yè)者所領取的失業(yè)保險金計發(fā)標準不同，對失業(yè)者再就業(yè)的激勵作用是不同的。與失業(yè)保險金給付期內統(tǒng)一的計發(fā)標準相比，失業(yè)期越長、失業(yè)保險金的標準越低，亦即建立失業(yè)保險金遞減機制，對失業(yè)者再就業(yè)產(chǎn)生的正向激勵作用要大些。目前，河北省失業(yè)保險金計發(fā)標準在這方面不僅體現(xiàn)不明顯（參見表1），而且一定程度上還具有隨著領取時間延長月領取標準略顯增加的趨勢，過多地關注了繳費年限長短的影響，有調整的必要。
四、結論
就業(yè)導向型的失業(yè)保險金給付制度設計的目標在于在保障失業(yè)者基本生活的同時，減少在業(yè)者自愿失業(yè)，防止失業(yè)者對失業(yè)保險金的依賴并激勵失業(yè)者盡快實現(xiàn)再就業(yè)。運用勞動經(jīng)濟學的勞動閑暇模型，理論上可以找到一個恰當?shù)氖I(yè)保險金水平和計發(fā)方法并與預防失業(yè)和促進就業(yè)的相關做法配套實施，來實現(xiàn)上述目標。從就業(yè)導向型失業(yè)保險制度構建和促進就業(yè)、預防失業(yè)功能需要強化角度出發(fā)，現(xiàn)行的失業(yè)保險給付制度中，在失業(yè)保險金月標準和計發(fā)基數(shù)、失業(yè)保險金的領取資格條件、失業(yè)保險金的給付期、給付期內提前就業(yè)者剩余期限失業(yè)保險金的支付以及給付期內失業(yè)保險金月標準等多個方面均需要調整。以河北省為例，失業(yè)保險金月計發(fā)基數(shù)由現(xiàn)在的最低工資調整為失業(yè)者失業(yè)前的12個月平均繳費工資基數(shù)、計發(fā)比例為40%～50%；失業(yè)保險金的領取資格條件需要以促進就業(yè)為導向進行細化并附加相關資格條件；隨繳費時間不同而不同的給付期長短應該細化，最長給付期一般年份應該縮短為1年，當失業(yè)率超過某一警戒線時，可以通過特殊規(guī)定適當延長；給付期內失業(yè)保險金的月標準歲領取時間的延長應遞減，失業(yè)保險金月標準在最初領取時段內應適度增加；將給付期內提前就業(yè)者的剩余期限的失業(yè)保險金補足給提前就業(yè)者。
綜合失業(yè)保險給付制度的各個方面，我們仍然需要發(fā)問：基于就業(yè)導向型的失業(yè)保險制度，究竟失業(yè)保險金是多少（包括了單位時間的失業(yè)保險金標準、給付期等）？怎么才能既可保障失業(yè)者的基本生活、又不減弱甚至還會增強其再就業(yè)的積極性？這方面的實證研究是本文的不足，也是作者擬意中的研究課題。
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