學(xué)者稱應(yīng)擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面 完善農(nóng)民工失業(yè)險(xiǎn)

　　農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)制度的現(xiàn)狀

　　我國(guó)相關(guān)法律缺乏統(tǒng)一規(guī)定。1999年頒布的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》第二十一條明確規(guī)定了用人單位招用的農(nóng)民合同制工人連續(xù)工作滿1年，交納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，勞動(dòng)合同期滿未續(xù)訂或者提前解除勞動(dòng)合同的，由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)根據(jù)其工作時(shí)間長(zhǎng)短，對(duì)其支付一次性生活補(bǔ)助。但是上述規(guī)定僅僅只是一種失業(yè)補(bǔ)償規(guī)定，并非真正意義上的失業(yè)保險(xiǎn)制度。2010年頒布的《社會(huì)保險(xiǎn)法》中只是規(guī)定了廣覆蓋、多層次的方針，并沒有專門針對(duì)農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)制度作出具體規(guī)定。

制度本身存在缺陷。農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)職工失業(yè)保險(xiǎn)制度相比：在繳費(fèi)方式上，沒有體現(xiàn)勞動(dòng)者個(gè)人的權(quán)利與義務(wù)相對(duì)等的原則;在支付標(biāo)準(zhǔn)上，對(duì)農(nóng)民工的一次性生活補(bǔ)助金最長(zhǎng)支付期限是12個(gè)月，即每繳費(fèi)滿1年支付1個(gè)月補(bǔ)助，支付標(biāo)準(zhǔn)偏低;在失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍上，只能覆蓋與用人單位簽訂一年以上勞動(dòng)合同的農(nóng)民工。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)在城鎮(zhèn)就業(yè)的1.3億農(nóng)民工中，簽訂勞動(dòng)合同的農(nóng)民工只有6000萬人;在再就業(yè)培訓(xùn)方面，缺乏對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行再就業(yè)培訓(xùn)的明確規(guī)定。

　　擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面，創(chuàng)新失業(yè)保險(xiǎn)模式

　　擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面納入非正規(guī)就業(yè)農(nóng)民工。1988年，第75屆國(guó)際勞工組織大會(huì)提出：在勞動(dòng)年齡以上，有勞動(dòng)能力不能獲得工作，致使無工資收入，不能保障生活的勞動(dòng)者，為失業(yè)者，屬于失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍。從世界各國(guó)的發(fā)展情況看，并未把農(nóng)民工排斥在失業(yè)保險(xiǎn)制度覆蓋范圍之外。如：美國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍經(jīng)歷了一個(gè)從有限范圍不斷擴(kuò)大到所有勞動(dòng)者的過程，現(xiàn)已經(jīng)擴(kuò)展到農(nóng)業(yè)工人、從事家庭服務(wù)的勞動(dòng)者。日本的失業(yè)保險(xiǎn)范圍包括季節(jié)工、臨時(shí)工等勞動(dòng)者。我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》雖然制定了廣覆蓋、多層次的方針，但是并沒有將非正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工列入覆蓋范圍，并沒有專門針對(duì)農(nóng)民工的失業(yè)保險(xiǎn)設(shè)計(jì)。筆者建議，我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)制度應(yīng)以勞動(dòng)者為參保對(duì)象，將非正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工納入制度的參保范圍，擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面。

　　創(chuàng)新農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)模式。2010年頒布的《社會(huì)保險(xiǎn)法》并沒有對(duì)農(nóng)民工的失業(yè)保險(xiǎn)模式做出具體的規(guī)定，在全國(guó)的實(shí)踐中主要三種模式可供參考：第一種是并軌模式即江蘇模式，一律將農(nóng)民工列入城鎮(zhèn)失業(yè)保險(xiǎn)制度中，農(nóng)民工交納同城鎮(zhèn)職工一樣的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，在其失業(yè)時(shí)與城鎮(zhèn)職工一樣享受相同的失業(yè)保險(xiǎn)待遇。第二種是雙軌制模式即福建模式，農(nóng)民工個(gè)人交納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的，失業(yè)時(shí)實(shí)行同城鎮(zhèn)職工相同的失業(yè)保險(xiǎn)待遇;而農(nóng)民工個(gè)人不交納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的，失業(yè)時(shí)，一次性支付失業(yè)補(bǔ)助金，標(biāo)準(zhǔn)為法定最低工資的60%。第三種是優(yōu)惠模式即沈陽(yáng)模式，對(duì)農(nóng)民工實(shí)行比城鎮(zhèn)更為優(yōu)惠的政策。針對(duì)農(nóng)民工的流動(dòng)性較大等特點(diǎn)，對(duì)農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)實(shí)行分類、分層次的制度。對(duì)在城鎮(zhèn)簽訂長(zhǎng)期勞動(dòng)合同，有定居城鎮(zhèn)意愿的農(nóng)民工，實(shí)行同城鎮(zhèn)統(tǒng)一的失業(yè)保險(xiǎn)制度，但由于農(nóng)民工的特殊性，應(yīng)與城鎮(zhèn)職工有所區(qū)別。而對(duì)大部分的非正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工，外出務(wù)工只是為增加一時(shí)收入，在其失業(yè)時(shí)仍有土地作為保障，實(shí)行一次性的失業(yè)補(bǔ)助金。為此，筆者建議，對(duì)農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)制度實(shí)行優(yōu)惠式的雙軌制模式，待條件成熟后實(shí)行并軌制，即統(tǒng)一為城鎮(zhèn)職工的失業(yè)保險(xiǎn)制度。

　　合理設(shè)計(jì)籌資機(jī)制

　　失業(yè)保險(xiǎn)基金的主要來源是政府、用人單位和農(nóng)民工個(gè)人三方。首先是政府籌資。在國(guó)際上，失業(yè)保險(xiǎn)基金政府的籌集方式有三種：一是由政府完全承擔(dān)失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的籌集，比如智利;二是政府只承擔(dān)一定比例的籌資，比如日本政府承擔(dān)比例為25%;三是政府完全不承擔(dān)任何籌資，由用人單位和勞動(dòng)者個(gè)人承擔(dān)。鑒于農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)的特殊性，筆者認(rèn)為，我國(guó)政府應(yīng)承擔(dān)一定比例的籌資，所籌資金設(shè)立一個(gè)專門賬戶列入社會(huì)統(tǒng)籌系統(tǒng)，比例為50%左右，剩余部分由用人單位和勞動(dòng)者個(gè)人承擔(dān)。資金來源由中央政府財(cái)政與地方政府共同籌措，其中地方政府財(cái)政承擔(dān)主要部分，采取固定的財(cái)政撥款方式，不足部分由中央財(cái)政補(bǔ)足。

　　其次是用人單位籌資。用人單位按照職工上一年度的社會(huì)平均工資為繳費(fèi)基數(shù)交納保費(fèi)，實(shí)行地區(qū)之間、行業(yè)之間的差別費(fèi)率，并根據(jù)當(dāng)年客觀情況的變化進(jìn)行調(diào)整。規(guī)定一個(gè)上下限比例，在此區(qū)間內(nèi)進(jìn)行調(diào)整，如1%～3%之間。

　　第三是農(nóng)民工個(gè)人籌資。由于農(nóng)民工的工資收入較低，而實(shí)際的最低繳費(fèi)基數(shù)高于農(nóng)民工收入。為此，應(yīng)實(shí)行以農(nóng)民工實(shí)際工資收入作為其繳費(fèi)基數(shù)，而不再適用城鎮(zhèn)失業(yè)保險(xiǎn)中的基本工資為繳費(fèi)基數(shù)的標(biāo)準(zhǔn)。在繳費(fèi)的比例上，也不應(yīng)一律實(shí)行同城鎮(zhèn)職工一樣的交納比例，應(yīng)分層次、分類別地設(shè)計(jì)為彈性的繳費(fèi)比例。簽訂固定勞動(dòng)合同，且工資收入接近或者高于城鎮(zhèn)職工最低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)民工，繳費(fèi)的比例同城鎮(zhèn)職工;而工資收入低于城鎮(zhèn)職工最低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)民工，繳費(fèi)比例可以減半繳納。并且農(nóng)民工所交的保費(fèi)全部轉(zhuǎn)入其個(gè)人的賬戶，當(dāng)農(nóng)民工轉(zhuǎn)換地區(qū)或者工作單位時(shí)，保費(fèi)隨同轉(zhuǎn)移，在其失業(yè)后可以自由支取。

　　最后是縮短農(nóng)民工繳費(fèi)的最低期限�！渡鐣�(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定的最低繳費(fèi)期限為1年，鑒于農(nóng)民工簽訂勞動(dòng)合同的期限普遍較短(1年以上的為17.91%)⑤，按照正常的繳費(fèi)期限設(shè)計(jì)對(duì)于參保的農(nóng)民工不合理，可相應(yīng)地縮短農(nóng)民工的繳費(fèi)期限，建議定為6個(gè)月為宜。筆者建議在農(nóng)民工個(gè)人賬戶中列出明確的個(gè)人繳費(fèi)記錄，把連續(xù)性繳費(fèi)方式，改變?yōu)槔鄯e性的繳費(fèi)方式，只要農(nóng)民工在個(gè)人的賬戶中累積繳費(fèi)的期限達(dá)到法律規(guī)定的繳費(fèi)年限，當(dāng)其失業(yè)后，即可以申請(qǐng)領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金。

　　明確農(nóng)民工的再就業(yè)機(jī)制

　　增加再就業(yè)培訓(xùn)內(nèi)容。由于現(xiàn)行制度沒有對(duì)農(nóng)民工的再就業(yè)培訓(xùn)內(nèi)容作出規(guī)定，建議應(yīng)該在法律中作出明確規(guī)定對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行再就業(yè)培訓(xùn)。主要方式包括：通過培訓(xùn)方式提高農(nóng)民工的就業(yè)技能;通過就業(yè)市場(chǎng)為農(nóng)民工提供就業(yè)信息;通過支付再就業(yè)獎(jiǎng)金等激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)失業(yè)農(nóng)民工盡快上崗。筆者認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)再就業(yè)是最好的失業(yè)保險(xiǎn)制度，對(duì)于異地求職的農(nóng)民工給付一定的就業(yè)補(bǔ)貼，促進(jìn)勞動(dòng)力跨地區(qū)流動(dòng)再就業(yè)。

　　實(shí)行彈性的給付待遇制。農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)待遇的支付，應(yīng)與其彈性的繳費(fèi)比例相一致，而不再實(shí)行現(xiàn)有制度的支付固定數(shù)額的失業(yè)保險(xiǎn)金方式。給付待遇的支付應(yīng)與交納保費(fèi)的時(shí)間、交納的具體金額相一致，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民工繳費(fèi)的積極性，產(chǎn)生激勵(lì)機(jī)制。支付的保險(xiǎn)金隨支付時(shí)間的延長(zhǎng)而逐漸的減少，以促進(jìn)農(nóng)民工再就業(yè)。即支付的第1個(gè)月失業(yè)保險(xiǎn)金的待遇水平最高，以后每隔一段時(shí)間而逐步的下調(diào)一定支付標(biāo)準(zhǔn)，但是最低的待遇水平不能低于《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定的城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。此外，在農(nóng)民工失業(yè)期間，還應(yīng)考慮支付一定比例的醫(yī)療補(bǔ)助費(fèi)。

　　減少給付期限。目前發(fā)達(dá)國(guó)家的失業(yè)保險(xiǎn)給付期限最長(zhǎng)為12個(gè)月，發(fā)展中國(guó)家為6個(gè)月，我國(guó)法律規(guī)定為24個(gè)月。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)表明，近30%的農(nóng)民工失業(yè)時(shí)間在6個(gè)月⑥，因此應(yīng)把農(nóng)民工享受失業(yè)保險(xiǎn)金的期限定為6個(gè)月。但是由于農(nóng)民工本身的收入低，長(zhǎng)期對(duì)其支付失業(yè)保險(xiǎn)金，容易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，而縮短支付期限，有利于促進(jìn)再就業(yè)。

　　實(shí)行失業(yè)保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌。提高統(tǒng)籌層次明確接續(xù)機(jī)制。失業(yè)保險(xiǎn)制度應(yīng)逐步從市級(jí)統(tǒng)籌向省級(jí)統(tǒng)籌的方式發(fā)展。失業(yè)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次越高，說明失業(yè)保險(xiǎn)制度的抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力越強(qiáng)，互助互濟(jì)作用越大。省級(jí)統(tǒng)籌層次有利于流動(dòng)性強(qiáng)的農(nóng)民工群體，在遷出地與遷入地之間的失業(yè)保險(xiǎn)關(guān)系有序接轉(zhuǎn)。

　　追究用人單位拒繳或欠繳行為的法律責(zé)任

　　一方面，改變對(duì)用人單位的罰款計(jì)算方式，將應(yīng)罰款的金額與用人單位不繳費(fèi)、少繳費(fèi)的金額相聯(lián)系，以此金額為標(biāo)準(zhǔn)征收滯納金，按日計(jì)征罰金，加大罰款的處罰力度，增加用人單位的違法成本，促使用人單位自覺履行繳費(fèi)義務(wù)。另一方面，用人單位不繳費(fèi)或者少繳費(fèi)行為嚴(yán)重的，追究其刑事責(zé)任，建議在刑法中增加法律條款，加大對(duì)違法行為的懲處力度。

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