關(guān)于淺析完善我國住房公積金制度之對策
我國住房公積金制度自上世紀90年代初建立以來, 歸集力度不斷擴大, 覆蓋面日益擴展, 歸集額逐年上漲, 在改善廣大居民住房條件等方面發(fā)揮了重要作用。然而, 住房公積金制度在我國發(fā)展畢竟只有十余年的時間, 目前只是處于其發(fā)展過程中的初級階段。在這個階段, 伴隨著住房公積金規(guī)模的高速擴張, 現(xiàn)行住房公積金制度中存在的問題也顯現(xiàn)出來, 如何解決這些問題, 充分發(fā)揮公積金在保障住房方面的重要作用, 是當前的重要課題。
一、現(xiàn)行住房公積金制度存在的問題及成因
鑒于我國實踐的不足, 現(xiàn)行住房公積金制度在制定和運行中存在著許多缺陷和問題, 現(xiàn)就住房公積金在繳存階段、使用階段、管理機制等方面存在的缺陷、問題及原因進行分析。
1.住房公積金繳存階段的缺陷及原因
根據(jù)住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部數(shù)據(jù), 截止到2007年末, 全國住房公積金繳存人數(shù)為7187.91萬人, 比上年增長了3.77%。但是相比全國幾億人的在崗職工來說, 住房公積金覆蓋范圍仍然很小。造成我國住房公積金覆蓋范圍狹窄, 籌款渠道單一的主要原因是:
企業(yè)經(jīng)營困難, 無力按時繳納。由于企業(yè)公積金的繳存是與企業(yè)自身經(jīng)濟效益掛鉤的, 所以部分企業(yè)因為經(jīng)營不善, 導(dǎo)致經(jīng)濟效益不佳, 只有申請緩繳或是欠繳。然而, 緩繳或是欠繳增大了住房公積金繳存的隨意性, 與公積金制度的強制性和穩(wěn)定性相背離, 不能使公積金的覆蓋范圍得到有效擴大。
存在認識誤區(qū), 缺乏法律意識。一些部門的領(lǐng)導(dǎo)由于受部門利益或局部利益的驅(qū)動, 不愿意失去現(xiàn)有的住房福利, 沒有認識到建立住房公積金制度是我國住房保障制度的重要組成部分, 企業(yè)為職工繳存住房公積金是法律規(guī)定的義務(wù), 對執(zhí)行住房公積金制度不是持積極態(tài)度, 而是想方設(shè)法逃避。
籌款渠道狹窄, 公積金供需缺口較大。我國住房公積金籌集的來源僅為城鎮(zhèn)在職職工, 尚未建立自愿式住宅儲蓄制度作為住房公積金制度的補充,也沒有公積金貸款的證券化機制, 公積金籌款渠道過于狹窄, 造成我國住房公積金存量不足, 難以適應(yīng)居民對住房需求快速增加的需要。
《中國住房公積金管理條例》規(guī)定模糊。《條例》規(guī)定了繳納住房公積金的人員是在職職工 , 但是對在職職工 所包括的范圍沒有明確規(guī)定。在這樣的條件下, 部分省、市規(guī)定:繳納住房公積金的人員是具有城鎮(zhèn)常住戶口的在崗、在編職工。下崗再就業(yè)人員、失業(yè)后重新找到工作的人員、單位聘用人員以及進城打工的農(nóng)民是不在繳納范圍的, 其原因在于這部分人員在職, 但不在編。這就傷害了大多數(shù)職工的利益。
2.住房公積金使用階段的問題及原因
住房公積金的管理和使用, 主要包括住房公積金繳存、提取、使用、管理和監(jiān)督。截至2007年末, 我國累計為830.04萬戶職工家庭發(fā)放個人住房貸款8565.90 億元;2007年, 發(fā)放個人住房貸款2201.57億元, 占當年繳存額的62.14%, 仍有大量資金沉淀在商業(yè)銀行里, 沒有得到合理的利用。造成住房公積金使用率較低的原因主要有以下幾方面:
(1)貸款條件缺乏吸引力。公積金貸款利率經(jīng)常調(diào)整, 購房人付出的利息始終在浮動, 公積金真正給購房人的實惠并不大, 并且購房人獲取低息和固定利率的愿望其他銀行也可以滿足。目前五年以上的個人住房公積金貸款年利率為5.22%, 而我國中德住房儲蓄銀行推出的最優(yōu)貸款年利率為3.3%, 較個人住房公積金貸款利率低1.92個百分點。
(2)貸款手續(xù)繁瑣。近年來職工在申請住房公積金個人貸款中, 貸款手續(xù)比商業(yè)銀行貸款繁瑣。其主要原因是公積金個人貸款從申請到領(lǐng)到房款須經(jīng)資金中心收件審批、承辦銀行復(fù)核、繳納保險金、房地產(chǎn)抵押登記、公證等5個部門, 每個部門都要求留檔, 所需材料也就比較多。
(3)貸款額度低。建立住房公積金的目的在于轉(zhuǎn)變住房分配體制, 提高職工購建住房能力, 提高住房消費水平。但目前住房公積金貸款額度較低,在提高居民購房能力方面難以發(fā)揮有效作用。我國的個人住房公積金貸款一般規(guī)定最高不超過家庭成員退休年齡內(nèi)所交納住房公積金數(shù)額的兩倍。假定一個家庭繳納了公積金, 夫妻倆正好都是30歲,想買一套100平方米的商品房, 按每平方米4000元的價格計算, 總房款為40萬元, 根據(jù)規(guī)定, 首付30%的房款, 他們需首付12萬元, 如果每人每月繳納公積金為100元, 他們只能申請到最高限額14.4萬元的公積金貸款, 另外13.6萬元只有向商業(yè)銀行貸款。在現(xiàn)有收入水平條件下, 即使有公積金貸款, 也難以滿足多數(shù)居民支付房款的需要。
(4)銀行積極性不高。目前住房公積金中心和銀行是委托代理的關(guān)系, 住房公積金存入銀行,銀行通過辦理公積金貸款來收取手續(xù)費。然而, 同辦理一筆商業(yè)貸款相比, 在額度相同、借款人風(fēng)險相同的情況下, 辦理公積金貸款的收入?yún)s小于商業(yè)貸款收入。因而, 銀行不愿投入過多的精力在公積金貸款方面。除此之外, 較多的沉淀資金對銀行也具有巨大的吸引力, 銀行可以把這筆資金貸放于高收益項目, 而只需支付按準備金利率計算的利息。
(5)宣傳力度不夠。對于住房公積金政策,我們所做的宣傳非常有限, 眾多的居民不清楚或是不知道我國的住房公積金制度, 他們利用住房公積金貸款購買住房的意愿不高。
3.住房公積金管理機制缺陷及原因分析
我國目前住房公積金制度的管理機制是房委會決策、中心運作、銀行專戶存儲、財政監(jiān)督 , 在這樣的管理體制下有諸多弊端。
(1)管理行政化 現(xiàn)象嚴重。在我國住房公積金的實際運作中, 管理行政化 現(xiàn)象非常嚴重。住房公積金真正的所有者對于資金沒有發(fā)言權(quán), 也沒有監(jiān)督權(quán)和資金的管理權(quán)。而具體的公積金管理者因為是行政建制, 因而既缺乏公積金保值增值的`動力, 又缺乏公積金良好管理的壓力。并且在資金形成一定規(guī)模后, 行政化 所產(chǎn)生的決策失誤、低效率、尋租等政府失靈現(xiàn)象就會表現(xiàn)出來。除此之外, 近期屢屢發(fā)生擠占、截留、挪用公積金現(xiàn)象, 就是由于公積金管理中的所有者缺位造成的。據(jù)調(diào)查, 在國內(nèi)某些省市, 公積金的不合理使用或挪用比例很高, 而有關(guān)住房公積金的大案要案也是屢屢發(fā)生。
(2)權(quán)責(zé)不對等。《中國住房公積金管理條例》規(guī)定, 資金管理中心負責(zé)公積金的歸集、保值和增值, 住房公積金的金融業(yè)務(wù)委托商業(yè)銀行辦理, 住房公積金的貸款風(fēng)險由住房公積金中心承擔(dān)。但是, 住房公積金管理中心既不是政府機構(gòu),也不是獨立資產(chǎn)的法人實體, 更不是獨立的金融機構(gòu), 其經(jīng)營的絕大部分資產(chǎn), 不管是建房、購房貸款還是投資國債實際上都是廣大儲戶的資產(chǎn)。因此, 住房公積金管理中心根本不具備承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險和民事責(zé)任的能力。由此可見, 住房公積金管理中心的權(quán)利和責(zé)任顯然是不對等的, 由此引發(fā)的潛在的信用危機和社會危機也是很大的。
(3)機構(gòu)不健全。雖然住房公積金目前已經(jīng)得到了快速的發(fā)展, 但是一些地區(qū)住房委員會制度并沒有真正建立起來, 房委會決策 流于形式;住房公積金管理機構(gòu)設(shè)置不規(guī)范, 住房公積金管理中心未能真正作為不以營利為目的的獨立事業(yè)單位 運行, 一些城市仍然存在多個管理中心的現(xiàn)象, 資金管理分散。
二、完善我國住房公積金制度的對策
針對我國住房公積金制度存在的問題, 筆者提出了以下應(yīng)對措施:
1.積極擴大公積金的覆蓋面
首先, 完善《住房公積金管理條例》, 明確規(guī)定無論何種形式的企事業(yè)單位職工, 乃至個體工商戶、下崗再就業(yè)職工、進城務(wù)工農(nóng)民, 只要是雇員都應(yīng)該納入范圍, 比如, 鄭州市為了適應(yīng)社會發(fā)展的要求, 為了積極擴大公積金的覆蓋面, 特別規(guī)定城鎮(zhèn)個體工商戶、自由職業(yè)人員也可以申請繳存住房公積金。
其次, 針對某些企業(yè)經(jīng)營狀況不佳, 職工無法上繳住房公積金導(dǎo)致公積金覆蓋面不能有效擴大的情況, 我們可以引入保險機制。具體運作方式為:企業(yè)在正常經(jīng)營的時候, 除了為職工繳納住房公積金外, 還要向保險公司繳納一定數(shù)量的保險費, 保險公司可以利用這一部分保險費進行各種投資活動。如果企業(yè)出現(xiàn)經(jīng)營狀況不佳, 不能為職工每月支付住房公積金時, 保險公司核實后可以代為職工支付, 直到企業(yè)經(jīng)營轉(zhuǎn)好;如果企業(yè)沒有出現(xiàn)上述情況, 保險公司每年為其支付紅利。假如我國現(xiàn)有的住房公積金制度中引入保險機制, 不僅可以有效地擴大住房公積金的覆蓋面, 而且可以增加住房公積金繳納的穩(wěn)定性。
第三, 加大執(zhí)法力度。管理中心要和審計、司法等部門積極配合, 對于企業(yè)惡意欠繳、少繳住房公積金的現(xiàn)象積極查處。
第四, 住房公積金管理中心要擴大對住房公積金制度的宣傳。住房公積金管理中心除了利用報紙、電視、雜志等各種傳統(tǒng)媒體向廣大職工宣傳我們國家的住房公積金制度外, 還要充分利用網(wǎng)絡(luò)擴大宣傳。廣大職工和企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)只有充分了解住房公積金制度的優(yōu)點, 才能積極、主動地繳納住房公積金。
總之, 只有擴大住房公積金覆蓋范圍, 才可以增加公積金的籌集, 使更多的人納入社會住房保障體系中。
2.規(guī)范住房公積金的使用
各個地區(qū)的住房公積金管理中心必須嚴格遵守《住房公積金管理條例》的規(guī)定, 嚴格使用住房公積金。同時, 各地區(qū)的管理中心要建立內(nèi)部審計制度, 嚴格內(nèi)部管理, 嚴禁資金的非法使用。
3.建立有效的政策性金融機構(gòu)
在新加坡, 中央公積金的管理機構(gòu)是中央公積金局。中央公積金局不同于我國的住房公積金管理中心, 是一個政策性的金融機構(gòu)。這種機構(gòu)的特點是:政府以其自身資產(chǎn)和信譽作為擔(dān)保, 為政府的住宅政策目標服務(wù), 獨立于國家財政, 不受國家財政制約, 但享有政府的諸如利息補貼或稅收減免等各種政策優(yōu)惠。借鑒新加坡的經(jīng)驗, 我們應(yīng)改變目前的管理機制, 建立有效的獨立的政策金融機構(gòu)。
這種機構(gòu)不僅要作用于住房公積金的管理過程, 也要取代委托的商業(yè)銀行, 親自辦理住房公積金的貸款、結(jié)算、增值等業(yè)務(wù)。這種獨立于國家財政的定位清晰的政策性金融機構(gòu), 不僅能承擔(dān)住房公積金的資金風(fēng)險, 負責(zé)公積金的保值、增值, 公積金的賬戶管理、政策性的貨幣補貼和政策性的保險等工作, 而且也是規(guī)范我國住房公積金的會計、審計、信息披露、內(nèi)部風(fēng)險管理和外部監(jiān)督機制的基礎(chǔ)。
4.建立完善的監(jiān)督機制
在現(xiàn)行的機制下, 我國的住房公積金管理機構(gòu)是住房公積金管理委員會, 而對住房公積金的監(jiān)督機構(gòu)是與住房公積金管理委員會同級的財政部門,在這樣的機制作用下, 對住房公積金的監(jiān)督往往流于表面, 而不能真正實現(xiàn)對住房公積金的有效監(jiān)督。因此, 我們在撤銷住房公積金管理委員會成立獨立的住房政策性金融機構(gòu)的同時, 應(yīng)成立住房政策性金融機構(gòu)的監(jiān)管部門, 徹底改變住房公積金監(jiān)管缺位的現(xiàn)象。
該監(jiān)管機構(gòu)可以直接隸屬國務(wù)院,對住房公積金進行垂直監(jiān)督管理, 不受地方政府的約束。監(jiān)管機構(gòu)定期對住房公積金的繳存、使用等情況進行披露, 接受全社會所有繳納人的監(jiān)督。除此之外, 審計部門也要對住房政策性金融機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)的工作進行監(jiān)督, 每年也要公開發(fā)布對這兩個機構(gòu)的審計報告。
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