國內(nèi)ppp模式案例分析
PPP項目一般是由政府投資，私人部門承包整個項目中的一項或幾項職能，例如只負責(zé)工程建設(shè)，或者受政府之托代為管理維護設(shè)施或提供部分公共服務(wù)，并通過政府付費實現(xiàn)收益。在外包類PPP項目中，私人部門承擔(dān)的風(fēng)險相對較小。以下是關(guān)于國內(nèi)ppp模式案例分析，歡迎大家閱讀!
國內(nèi)ppp模式案例分析
2016年，地方投資迎來了久違的火爆。2016年1-4月，國內(nèi)新開工項目計劃投資額大幅增長近40%，這是2009年“4萬億”以來從未出現(xiàn)過的�；鸨澈蟮耐剖质钦l?PPP模式功不可沒。根據(jù)我們的統(tǒng)計，2014年9月以來PPP項目持續(xù)增長，累計簽約超過2萬億。有人說PPP是“走老路”，“小4萬億”，也有人說PPP是“新融資平臺”，這不完全對，但也不完全錯。財政部的數(shù)據(jù)顯示，全國正在招標(biāo)的PPP項目達到8042個，總金額9.3萬億，一萬個人心中有一萬個PPP的樣子，實屬正常。
如果想要更清楚的理解PPP，不能只是自上而下理論分析，更重要的是自下而上的案例分析，這就是本文寫作的出發(fā)點。我們系統(tǒng)梳理了11個行業(yè)數(shù)十個已經(jīng)進入執(zhí)行階段的案例(所有項目均來自財政部PPP項目庫)，中國式PPP的樣子已經(jīng)躍然紙上。
1、從項目來源看，主要分存量項目和新建項目。
存量項目將前期通過審批、已在運行、但尚未完結(jié)的符合條件的項目轉(zhuǎn)化為PPP模式運作，主要是為了化解政府性債務(wù)風(fēng)險，突破融資瓶頸，如樂陵市人民醫(yī)院遷建項目，之前已完成招標(biāo);新建項目是直接運用PPP模式開始從無到有新開始建設(shè)的項目的操作實施，如唐山世界園藝博覽會項目。目前的項目以新建為主。根據(jù)財政部第2期季報的統(tǒng)計，各地新建的PPP項目約占PPP項目投資額的91%，存量項目占9%。
2、從整體模式看，財政部一共明確界定了6種具體模式。
包括委托—運營(OM)、管理合同(MC)、建設(shè)—運營—移交(BOT)、建設(shè)—擁有—運營(BOO)、轉(zhuǎn)讓—運營—移交(TOT)和改建—運營—移交(ROT)。
按照政府與社會資本之間的權(quán)責(zé)大小可以分三大類：
(1)外包類。政府權(quán)責(zé)最大，社會資本權(quán)責(zé)最小，僅僅是作為一個受托人。包括OM和MC，可視為傳統(tǒng)BT(建設(shè)-移交)的改良版，現(xiàn)在應(yīng)用較少。
(2)特許經(jīng)營類。政府權(quán)責(zé)較小，社會資本權(quán)責(zé)較大，現(xiàn)在大部分PPP項目均屬于此類，包括廣為所知的BOT，已滲透到各個行業(yè)中，如交通運輸中的濟青高鐵濰坊段、市政工程中的北京地鐵十六號線、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護中的浙江省麗陽溪水系綜合整治工程PPP項目、片區(qū)開發(fā)中的南京市溧水區(qū)產(chǎn)業(yè)新城PPP項目等。
由此還衍生了DBFO(Design-Build-Finance-Operate，設(shè)計-建設(shè)-融資-經(jīng)營)、DBFOT(Design-Build-Finance-Operate-Transfer，設(shè)計-建設(shè)-融資-經(jīng)營-移交)、TOT(Transfer-Operate-Transfer，移交-經(jīng)營-移交)、ROT(Rebuild-Operate-Transfer，重構(gòu)-運營-移交)、BLOT(Build-Lease-Operate-Transfer, 建設(shè)-租賃-運營-移交)等多種模式，如生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護中的大理洱海環(huán)湖截污PPP項目和片區(qū)開發(fā)中的運城市大西高鐵客棧周邊片區(qū)采用DBFO模式運作，市政工程中的安徽省安慶市外環(huán)北路工程PPP項目按照DBFOT模式建設(shè)，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護中的安徽省安慶市污水廠網(wǎng)一體化PPP項目涵蓋了TOT、ROT和BOT三種模式，醫(yī)療衛(wèi)生中的滎陽市人民醫(yī)院整體建設(shè)PPP項目中引入了租賃，通過BLOT模式實施，合作方式日趨多樣化，更為靈活;
(3)私有化類。政府的權(quán)責(zé)最大，社會資本的權(quán)責(zé)最小，合作最為深入。財政部所說的BOO模式算是私有化的一種。片區(qū)開發(fā)中的山東省東營市長城·創(chuàng)新港(一期)項目、養(yǎng)老中的銅川市老年服務(wù)中心項目、醫(yī)療衛(wèi)生中的樂陵市人民醫(yī)院拆遷項目、邵陽市中心醫(yī)院東院項目、黔南州獨山縣人民醫(yī)院建設(shè)項目均采用此種模式。
3、從SPV結(jié)構(gòu)看，PPP項目公司是依法設(shè)立的自主運營、自負盈虧的具有獨立法人資格的經(jīng)營實體。
項目公司一般為有限責(zé)任公司，股東以其出資額為限對公司承擔(dān)責(zé)任，公司以其全部資產(chǎn)對公司的債務(wù)承擔(dān)責(zé)任。
按照出資比例可分為兩類：
一是有實力的社會資本全額出資設(shè)立，如交通運輸中的揚州市611省道邗江段工程項目和唐山市灤縣赤曹線灤州至青坨營段工程均由中標(biāo)社會資本全額出資、市政工程中的北京地鐵十六號線B部分由京港地鐵全額投資;
二是由政府和社會資本共同出資設(shè)立，現(xiàn)有規(guī)定明確表明政府在項目公司中的持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%、且不具有實際控制力及管理權(quán)。因此，在實際操作中，政府方占比不高，多為5%-30%，如浙江省麗陽溪水系綜合整治工程PPP項目中政府持股5%、濟青高鐵濰坊段項目中政府占10%的股權(quán)、山東省淄博市博山姚家峪生態(tài)養(yǎng)老中心PPP項目政府出資占比20%、青海省海東市樂都區(qū)污水處理廠PPP項目政府出資30%，但也有部分項目政府持股比例高達49%，如吉林(中國-新加坡)食品區(qū)中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)園PPP(TOT)示范項目、云南省紅河州蒙開個地區(qū)河庫連通工程、樂陵市人民醫(yī)院遷建項目等。
4、從項目資金構(gòu)成看，PPP項目的`資金來源包括兩類。
一是項目資本金，指在建設(shè)項目總投資中，由投資者認繳的出資額，根據(jù)國務(wù)院相關(guān)規(guī)定，各行業(yè)固定資產(chǎn)投資項目的最低資本金存有差異：城市軌道交通項目為20%，港口、沿海及內(nèi)河航運、機場項目為25%，鐵路、公路項目為20%，保障性住房和普通商品住房項目為20%，城市地下綜合管廊、城市停車場項目，以及經(jīng)國務(wù)院批準的核電站等重大建設(shè)項目，可以在規(guī)定最低資本金比例基礎(chǔ)上適當(dāng)降低。
二是外部融資，是指項目投資者通過金融市場融通的資金。種類較多：
(1)配套貸款，通過政策性銀行和商業(yè)銀行按一定利率申請的貸款，如河北省大巫嵐至冷口(秦唐界)公路工程項目中項目資本金僅占20%、剩余80%的建設(shè)資金通過銀行貸款解決，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行紅河州分行為云南省紅河州蒙開個地區(qū)河庫連通工程項目提供融資;
(2)資管計劃，由證券公司、基金子公司集合客戶的資產(chǎn)，投資于PPP項目，如濟青高鐵濰坊段項目中中郵證券代表社會資本持股90%，通過發(fā)行資管計劃，對接郵儲銀行的40億理財資金;
(3)專項債權(quán)計劃或股權(quán)計劃，委托參與投資基礎(chǔ)設(shè)施項目的信托投資公司、保險資產(chǎn)管理公司、產(chǎn)業(yè)投資基金管理公司或者其他專業(yè)管理機構(gòu)進行PPP項目投資，此種融資模式在國外運用較為廣泛，險資投資PPP項目比較常見，2014年12月，新華保險與廣州市政府共同成立“廣州(新華)城市發(fā)展產(chǎn)業(yè)投資基金”，基金規(guī)模200億元，用于廣州市基礎(chǔ)設(shè)施和城市發(fā)展建設(shè)項目;
(4)資產(chǎn)證券化，成立資產(chǎn)支持專項計劃，對符合要求的PPP項目進行證券化，通過發(fā)行不同期限和信用等級的資產(chǎn)支持證券，為PPP項目融資，如民族證券成立的“濮陽供水收費收益權(quán)資產(chǎn)支持專項計劃”，發(fā)行1-5年不等的五檔優(yōu)先級資產(chǎn)支持證券，用于購買濮陽市自來水公司的供水合同收益權(quán);
(5)項目收益?zhèn)�，為項目融資，債券募集資金用于特定項目的投資與建設(shè),如廣州環(huán)投南沙環(huán)保能源有限公司發(fā)行的“14穗熱電債”，規(guī)模8億元，期限為10年，資金投向廣州市第四資源熱力電廠垃圾焚燒發(fā)電項目;
(6)信托計劃，信托公司成立專項信托計劃，為PPP項目籌集資金,如中信信托成立唐山世園會PPP項目投資集合資金信托計劃，為唐山世界園藝博覽會基礎(chǔ)設(shè)施及配套項目融資;
(7)PPP產(chǎn)業(yè)基金，通過成立基金，發(fā)揮杠桿效應(yīng)，對外募集資金，如蘇交科與貴州道投融資管理有限公司聯(lián)合發(fā)起的貴州PPP產(chǎn)業(yè)投資基金，投資方向主要是環(huán)保、交通、市政、水務(wù)、水利、水環(huán)境治理、生態(tài)修復(fù)、醫(yī)療、醫(yī)藥、大健康、海綿城市、智慧城市、城市地下綜合管廊等相關(guān)行業(yè)的股權(quán)及債權(quán)投資和融資租賃公司的股權(quán)投資。
5、從代表政府出資的主體看，一般分為三類。
(1)地方平臺公司，包括不同類型的城市建設(shè)投資、城建開發(fā)、城建資產(chǎn)公司，如安徽省安慶市外環(huán)北路工程PPP項目的政府代表方安慶市城市建設(shè)投資發(fā)展(集團)有限公司、大理洱海環(huán)湖截污PPP項目中大理洱海保護投資建設(shè)有限責(zé)任公司作為政府出資方。
(2)地方政府部門的關(guān)聯(lián)性企業(yè)，如河北省大巫嵐至冷口(秦唐界)公路工程中青龍滿族自治縣交通局下屬的青龍滿族自治縣卓盛公路管理有限公司作為政府方出資代表，海西高速公路網(wǎng)古武線永定至上杭段高速公路工程中龍巖市交通局指定的機構(gòu)代表政府出資。
(3)地方國資委控股的與項目相關(guān)的其他國有企業(yè)，如吉林(中國-新加坡)食品區(qū)中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)園PPP(TOT)示范項目是由吉林食品區(qū)管委會委托吉林中新食品區(qū)華興資產(chǎn)運營開發(fā)管理有限公司作為政府代表入股。
6、從社會資本構(gòu)成來看，主要包括以下幾類。
(1)金融投資機構(gòu)，負責(zé)項目資金的籌集，提升項目公司的投融資能力，如濟青高鐵中的郵儲銀行、云南省紅河州蒙開個地區(qū)河庫連通工程中的中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。
(2)工程承包商，承擔(dān)項目的建設(shè)事宜，保障項目質(zhì)量、進度和安全，規(guī)避建設(shè)風(fēng)險，如揚州市611省道邗江段工程項目的中標(biāo)社會資本中電建路橋集團有限公司，負責(zé)工程的投資、融資、建設(shè)及運營維護。
(3)設(shè)備和技術(shù)提供商，適用于核心設(shè)備系統(tǒng)和關(guān)鍵技術(shù)要求高的核心設(shè)備技術(shù)類項目，有利于核心設(shè)備和技術(shù)的采購和交付、設(shè)備的運營和維護，如麗水市人口健康信息化PPP項目中運盛(上海)醫(yī)療科技股份有限公司作為設(shè)備和技術(shù)提供商中選。
(4)運營管理機構(gòu)，常用于運營管理復(fù)雜的綜合運營管理類項目，有利于項目運營、規(guī)避經(jīng)營風(fēng)險，如北京地鐵十六號線中京港地鐵公司負責(zé)B部分的運營、管理。
(5)聯(lián)合體招標(biāo)，為了增強競爭力，提高中標(biāo)概率，同時分散自己不想承擔(dān)的責(zé)任，企業(yè)現(xiàn)在越來越多的通過聯(lián)合體投標(biāo)。如重慶市曾家?guī)r嘉陵江大橋項目中由招商局重慶交通科研設(shè)計院有限公司、中鐵隧道集團有限公司、中交第二航務(wù)工程局有限公司聯(lián)合體作為該項目的社會投資方。
7、從社會資本回報機制來看，主要三類。
(1)固定收益的債權(quán)類，社會資本的收益相對穩(wěn)定，事先已確定，如大理洱海環(huán)湖截污PPP項目中，政府承諾每年支付污水處理服務(wù)費以及截污服務(wù)費46680萬元(共計15年)。
(2)股權(quán)類，社會資本參與項目建設(shè)、運營，根據(jù)項目的運營成效進行分紅，如科左后旗甘旗卡鎮(zhèn)東區(qū)污水處理工程建設(shè)項目，政府對污水處理費進行單價控制，依據(jù)“保本微利”和合理計取凈資產(chǎn)利潤率的原則。
(3)介于兩者之間，政府為社會資本的投資回報設(shè)定最低利潤率，達不到時，政府會給予相應(yīng)的補貼，但若運作良好，超過最低利潤率時，不予補貼，如吉林(中國-新加坡)食品區(qū)中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)園PPP(TOT)示范項目，按投入注冊資本金最低收益率原則，保證合資公司前八年年注冊資本凈利潤率(稅后)達到8%(約為銀行五年期基準利率上浮30%計算)，達不到8%時，財政部門給與補貼至8%，年凈利潤率高于8%時，財政部門不予補貼。當(dāng)運營年凈利潤率超過30%時，按照5:5比例分成。政府用這部分收益來償還前期補貼(運營成本按審計結(jié)果確定)。
8、從退出機制來看，大致可分為兩類。
(1)無償移交，大部分PPP項目屬于特許經(jīng)營類，待特許經(jīng)營期結(jié)束后補償移交給政府指定部門，如河北省大巫嵐至冷口(秦唐界)公路工程，在合作期限結(jié)束后，項目公司將該項目無償移交至政府指定機構(gòu)。
(2)由政府回購，如烏當(dāng)區(qū)柏枝田水庫項目，在運營期的最后五年政府每年受讓中標(biāo)社會投資人持有的SPV股權(quán)的20%。
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