特大城市可采取積分制等方式設(shè)置階梯式落戶通道，調(diào)控落戶規(guī)模和節(jié)奏，這是首次在國家層面為特大城市的人口問題正式提出解決方案。本報記者 王 越/攝
已試點的上海、廣州等特大城市方案設(shè)計仍有很大改進空間
取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)戶口界限，破解城鄉(xiāng)二元壁壘;特大城市可積分落戶，北京等地將出臺相應(yīng)政策;調(diào)整戶口遷移政策，引導(dǎo)人口“梯度轉(zhuǎn)移”;健全人口信息管理制度，促進政策精準有效;充分尊重農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口意愿，力保合法權(quán)益……
7月30日，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》(以下簡稱《意見》)，備受關(guān)注的中國戶籍制度改革方案得以面世。
在外界看來，這一醞釀數(shù)年的新政，至少在如上五方面有所突破。站在全面深化改革的起跑之年，上述諸多戶籍新政如特大城市實行積分落戶等政策如何落地收效，仍有諸多難題待解。
特大城市積分入戶
“積分落戶制”考量的主要指標是外來戶籍者在該城市的合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定住所、參加城鎮(zhèn)社會保險年限、連續(xù)居住年限等。
記者注意到，此次戶籍改革制度強調(diào)以“差異化”的方式推進――能放開的放開，該控制的控制�！兑庖姟访鞔_，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，同時將嚴格控制特大城市人口規(guī)模。對城區(qū)人口500萬以上的城市建立完善的“積分落戶制”和公開透明的落戶通道。
“積分落戶制”考量的主要指標是外來戶籍者在該城市的合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定住所、參加城鎮(zhèn)社會保險年限、連續(xù)居住年限等，合理設(shè)置積分分值。達到規(guī)定分值的流動人口本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母，可以在當?shù)厣暾埖怯洺Ｗ∪丝凇?/p>
7月30日，公安部、教育部、發(fā)改委等多部門介紹了《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》的有關(guān)情況。公安部副部長黃明明確表示，特大城市尤其是超過千萬人口的城市，人口壓力太大。北京、上海與廣州，在過去的十年中，年均增長流動人口40萬人至50萬人。總體來說，將來特大城市要嚴控規(guī)模，按照中央的要求建立完善積分制、建立公開透明的通道。同時，要根據(jù)各個城市實際情況出臺具體政策。
業(yè)界普遍認為，此次新政對于特大城市可采取積分制等方式設(shè)置階梯式落戶通道，調(diào)控落戶規(guī)模和節(jié)奏，這是首次在國家層面為特大城市的人口問題正式提出了解決方案。而這一新政是在公共服務(wù)沒有辦法滿足一步到位的戶籍制度改革需求的背景下推出的。
在廣州大學(xué)教授謝建社看來，城市流動人口的管理需要有一種完善的管理模式和激勵機制。建議實行梯度累進的公共服務(wù)管理，即根據(jù)流動人口務(wù)工年限的增長享受逐步升級的市民待遇。這種管理既能使流動人口獲取公共服務(wù)的機會，又能使流動人口在市民化的漸進過程中做好融入城市的準備。而“積分入戶 ”與這種預(yù)期不謀而合，它恰好在原有的戶籍上進行突破，為農(nóng)民工成為新市民提供了新途徑，同時也將對城市人口結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化。
積分門檻引爭議
專家認為，依照此前上海、廣州等特大城市推出的積分落戶政策，絕大多數(shù)人基本不可能達到要求。
據(jù)記者了解，積分落戶制度此前在天津、上海等多個城市已經(jīng)開始進行了積極的探索。值得一提的是，上述城市在積分考核中的方案設(shè)計也引來不少
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綜觀此前各地積分入戶改革方案，指標設(shè)計大多呈現(xiàn)出向高學(xué)歷、高技能、向財富人才傾斜的導(dǎo)向。這讓業(yè)界普遍感覺該項改革門檻過高，最需要解決戶籍問題的農(nóng)民工仍然“入戶難”，這與戶籍制度改革的理想尚有差距。
中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授鄭風田也認可上述觀點。
鄭風田表示，依照此前上海、廣州等特大城市推出的積分落戶政策，絕大多數(shù)人基本不可能達到要求。
以上海為例，2014年6月，上海頒布了《上海市居住證管理辦法》和《居住證積分管理試行辦法》。居住證積分體系由基礎(chǔ)指標、加分指標、減分指標和一票否決指標組成�？傮w看，年紀越輕、學(xué)歷越高、專業(yè)技術(shù)職稱和技能等級越高、繳社保年限越長的，總積分越高。此外，只要滿足居住證持有達到七年、積分達到一定標準等條件，就有資格獲得上海戶籍。但該政策針對的對象不是所有的外來人員，而是滿足居住證制度要求的“引進人才”。
以重點大學(xué)碩士畢業(yè)生為例，如其在校期間并無特殊學(xué)術(shù)獎項，也沒有其他加分經(jīng)歷，最終“積分”為65分。而由于落戶人數(shù)限制，近幾年上海落戶的“錄取線”約為71分。這也就意味著，一名重點大學(xué)碩士畢業(yè)生也難以因分落戶。
2014年，廣州開始試行外來務(wù)工人員積分入戶制度。這一積分入戶制度并非針對應(yīng)屆大學(xué)生，而是針對擁有工作居住證的非戶籍常住人口，尤其是流動人員主體――農(nóng)民工。按照廣州現(xiàn)行積分標準，年齡、文化程度、職稱、是否擁有住房都決定著申請入戶者的積分多少。與此同時，曾參與獻血、義工等社會服務(wù)，同樣能為自己的“考卷”加分。
與上海類似的是，雖然廣州積分制度有申報門檻分，但僅僅滿足門檻條件，并不能獲得入戶資格。由于每年僅有3000個落戶名額，最終入戶分數(shù)還要靠積分確定，如2014年“錄取線”便為138分，這一分數(shù)比65分的“標準門檻分”要高出約60%。
數(shù)據(jù)顯示，2013年至2014年，僅有6000人通過積分制得到了廣州戶口。而據(jù)全國第六次人口普查顯示，廣州常住人口為1270萬，非廣州戶籍人口為476萬，數(shù)量龐大。
廣州發(fā)改委副主任陳浩鈿對此作出解釋稱，廣州目前常住人口已經(jīng)超千萬，面臨著人口、資源和環(huán)境等的壓力，也面臨著公共服務(wù)的壓力，積分入戶制度需控制總量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)。
北京積分管理思路猜想
按照政策要求，穩(wěn)定住所、個人教育與文化程度、專業(yè)技術(shù)水平、穩(wěn)定工作、參保年限、連續(xù)居住年限等都會是基本指標。
目前，北京針對非特殊人群一般有三種落戶方式：考公務(wù)員、事業(yè)單位、進入大型央企的重要崗位。應(yīng)聘有進京指標的國企、高科技單位、高校等單位的部分崗位。錄取能解決北京戶口的大學(xué)生村官和大學(xué)生社工崗位。
對于仍未實施積分落戶政策的北京來說，在《意見》發(fā)布之后，應(yīng)以何種路徑對積分落戶政策進行科學(xué)設(shè)定?
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