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“會議紀要”的性質(zhì)及其可訴性研究
摘 要：會議紀要的法律性質(zhì)一直處于不完全確定的狀態(tài)，在實踐中，行政機關(guān)制作會議紀要時極大的隨意性引發(fā)出一系列法律問題。會議紀要應(yīng)當是行政機關(guān)制定和發(fā)布的特殊的規(guī)范性文件，只能或只應(yīng)提供處理問題的原則和方法，不宜對具體問題作出最終規(guī)定或?qū)嶓w決定，具有抽象性。實踐中針對會議紀要的訴請事項可分為三類，但這是制作不規(guī)范的結(jié)果，規(guī)范的會議紀要并不具有可訴性。
關(guān)鍵詞：會議紀要;性質(zhì);可訴性
會議紀要，是行政機關(guān)在行政管理過程中形成的具有法定效力和規(guī)范格式的文書，用于記載和傳達行政機關(guān)有關(guān)會議情況和議定事項，是行政機關(guān)公務(wù)活動的重要載體和工具。作為行政機關(guān)的一種重要公文，會議紀要為廣大行政機關(guān)所普遍運用。長期以來，各級行政機關(guān)和其他行政管理相對人大都以一種樸素的政治熱情，忠實地貫徹和執(zhí)行著會議紀要所要傳達的精神和議定的事項，很少有人對會議紀要的形式和內(nèi)容進行過審慎的思考和探究，更缺乏對會議紀要的性質(zhì)及其法律效力的爭論。但實踐中與此有關(guān)的問題迫切需要對會議紀要的性質(zhì)及其可訴性問題進行深入探討，規(guī)范行政機關(guān)的“紀要”行為，保證行政管理活動良性有序運轉(zhuǎn)。
一、會議紀要的現(xiàn)實缺憾
應(yīng)該說，我國現(xiàn)行的法律法規(guī)對會議紀要性質(zhì)的界定是不夠全面和明確的。無論是1993 年11 月發(fā)布的《國家行政機關(guān)公文處理辦法》，還是2000 年8 月重新發(fā)布實施的《國家行政機關(guān)公文處理辦法》，對會議紀要的界定都維持在同一個簡單的層面上：它是行政機關(guān)公文的一種，是記載和傳達行政機關(guān)會議情況和議定事項的一種法律文書。但作為一種法律文書，它應(yīng)當具備何種形式和實質(zhì)要件，應(yīng)當記錄何種內(nèi)容，它的發(fā)布程序和范圍及其法律后果如何，作為公文種類的會議紀要與作為公文形式的會議紀要之間有什么區(qū)別等，有關(guān)法律法規(guī)都未予涉及。簡言之，會議紀要的法律性質(zhì)一直處在一種不完全確定的狀態(tài)。實踐中，行政機關(guān)在制作會議紀要時呈現(xiàn)出極大的隨意性和不平衡性，一則在會議紀要的形式上，因有關(guān)法律法規(guī)沒有規(guī)定會議紀要必須遵循的固定的形式要件，制作會議紀要的工作人員擁有較大的機動空間和發(fā)揮余地;二則在會議紀要的內(nèi)容上，有關(guān)法律法規(guī)又要求它記載和傳達會議情況和議定事項，因此，對會議內(nèi)容和議定事項，除了“如實記載”之外，制作會議 “會議紀要”的性質(zhì)及其可訴性研究紀要的工作人員又不可能擁有太多的自由裁量權(quán)，只要是會議議定的，都須記錄。盡管會議紀要根據(jù)所記載和傳達的會議情況和議定事項不同，須由不同層級的行政首長簽署，但因缺乏規(guī)范的格式規(guī)定，而使會議紀要呈現(xiàn)出“因人而異”的主觀特征。在許多人看來，會議紀要更像行政機關(guān)的會議紀錄，更像行政機關(guān)存檔備查的一種內(nèi)部資料。倘若會議紀要只在這種層面上存在和運作，倒是不會牽涉太多的法律問題，問題的關(guān)鍵在于會議紀要又以“公文” 的形式出現(xiàn)，它作為行政機關(guān)權(quán)力意志的一種載體，既體現(xiàn)行政權(quán)優(yōu)先的規(guī)則，又經(jīng)常對與廣大群眾密切相關(guān)的事項作出決定，更為重要的是，許多行政機關(guān)將作為公文形式的會議紀要直接當成作為公文種類的會議紀要使用，或者兩者混用，對于行政機關(guān)而言，“ 簡化”了行政程序，但于行政程序而言，則違背了依法行政的規(guī)則。于是，一種令行政機關(guān)進退兩難的現(xiàn)象出現(xiàn)了： 一方面，它所記載、傳達的會議情況和議定事項應(yīng)為有關(guān)行政機關(guān)和行政管理相對人所遵守和執(zhí)行;另一方面，因它與行政管理相對人的切身利益密切相關(guān)，又因其只在行政機關(guān)內(nèi)部運作，極有可能為行政管理相對人所不能接受。行政管理相對人無從準確把握會議紀要的法律性質(zhì)，也無法在第一時間內(nèi)知曉會議紀要的內(nèi)容，當有關(guān)國家行政機關(guān)將會議紀要所記載和議定的事項付諸實施時，與此有關(guān)的行政管理相對人發(fā)現(xiàn)會議紀要本身或者依據(jù)會議紀要所實施的行為侵犯了他們的合法權(quán)益，他們有權(quán)通過適當?shù)某绦颉⒃谶m當?shù)膱龊媳磉_他們的意愿。于是，針對會議紀要的“ 糾紛”產(chǎn)生了，由于缺乏足夠的思想準備，許多行政機關(guān)往往在突如其來的“ 糾紛”面前手足無措，無所適從。
或許是由于技術(shù)上的疏漏，《國家行政機關(guān)公文處理辦法》在對行政機關(guān)的公文種類、公文內(nèi)容、公文格式和行文規(guī)則等作出規(guī)定時，竟沒有從嚴格的法律意義上將1 2 種公文作形式要件、發(fā)布范圍以及法律性質(zhì)上的區(qū)分。這些公文既可以作為外部行政行為的載體，又可以作為內(nèi)部行政行為的載體; 既可以作為抽象行政行為的載體，又可以作為具體行政行為的載體。關(guān)于會議紀要的形式要件，除了規(guī)定不需要加蓋印章外，再無其他規(guī)定。是向社會廣為發(fā)布，讓所有與該會議紀要有關(guān)的行政管理相對人知曉，還是只向有關(guān)單位和人員內(nèi)部傳達; 是作為某一具體行政行為的依據(jù)，還是直接代替某一下級機關(guān)作出行政決定; 是行政機關(guān)的決策行為，還是執(zhí)行行為; 是一連串行為中的主行為，還是僅僅為一次行為; 是只具備抽象性質(zhì)的單一行為，還是抽象與具體、主行為與次行為相混雜的復(fù)合行為; 會議紀要與有關(guān)的規(guī)章和規(guī)范性文件發(fā)生沖突或抵觸以后應(yīng)當如何解決，所有這些都處在無可預(yù)知、難以把握的狀態(tài)。
二、會議紀要的性質(zhì)辨析
會議紀要是行政機關(guān)公文的一種，是具有法定效力的文書。應(yīng)當說，我國有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的會議紀要的抽象性質(zhì)自是不容懷疑和否認，它是行政機關(guān)制定和發(fā)布的規(guī)范性文件，與同一機關(guān)制發(fā)的“決定”、“命令”等具有相同的法律效力，但“ 公文”與一般意義上的規(guī)范性文件在形式和內(nèi)容上是否能否簡單等同，其“ 抽象”程度是否已達到不可單獨被“ 訴”的限度，則引伸出另一個復(fù)雜的法律問題。
我國現(xiàn)行的行政復(fù)議法律制度不允許行政管理相對人對行政機關(guān)的規(guī)范性文件的合法性和合理性問題單獨提出行政復(fù)議申請，即便對于規(guī)章以下的規(guī)范性文件，也只能在對具體行政行為提出復(fù)議申請的同時，一并提出合法性審查申請。那么，會議紀要究竟是規(guī)章或規(guī)章以上的規(guī)范性文件，還是規(guī)章或規(guī)章以下的規(guī)范性文件呢? 筆者認為，首先，會議紀要不是規(guī)章。按照地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法、立法法以及其他有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，規(guī)章必須經(jīng)政府或部門常務(wù)會議或者全體會議討論通過，由本機關(guān)的行政首長簽署，且須以“ 令”的形式在本行政區(qū)域內(nèi)公開發(fā)布，而且，規(guī)章必須按程序報送備案。而會議紀要既不必須經(jīng)過政府或部門的常務(wù)會議或者全體會議討論通過，不須以“ 令”的形式向社會廣為發(fā)布，也不須履行備案程序，至少它不具備規(guī)章成立的一切形式要件。其次，盡管我們不能否定會議紀要是“公文”的法律規(guī)定，但是時下的許多會議紀帶有越來越多的非“公文”特征，并為多數(shù)行政機關(guān)所接受和采納。我們無從理解“公文”的準確含義，但公文是規(guī)范性文件的一種，應(yīng)當是無可非議的。既然如此，會議紀要應(yīng)當具備規(guī)范性文件的基本要素，它應(yīng)當是相對原則和抽象的，它可以討論政府和部門日常工作中的具體問題和專項事宜，比如政府的專題會議紀要。但會議紀要只能或只應(yīng)提供處理問題的原則和方法，不宜對所謂的“具體問題和專項事宜”作出最終規(guī)定或?qū)嶓w決定，更不能越權(quán)代替下級機關(guān)直接作出決定。說到底，會議紀要是行政機關(guān)討論和決定問題的“ 工作過程”，只能為最終解決某一具體問題和專項事項提供依據(jù)。但現(xiàn)在會議紀要針對特定人員或特定對象，決定具體事項的情況屢見不鮮，比如某一市級政府的會議紀要直接決定對城區(qū)某一道路進行改造，為保證改造工程按期完成，會議紀要還規(guī)定了具體的拆遷期限和補償標準。這種情況下的會議紀要完全背離了其“公文”特征，演變成一種典型的具體行政行為。盡管這種現(xiàn)象只是產(chǎn)生在具體的操作過程中，與會議紀要本身應(yīng)當具有的“公文”性質(zhì)沒有關(guān)聯(lián)，但與許多會議紀要因為自身形式和內(nèi)容要求不完備導(dǎo)致的在法定救濟程序中的尷尬境況緊密相連。第三，筆者認為，會議紀要是一種特殊的規(guī)范性文件，它沒有固定的發(fā)布程式，除了向與其所記載內(nèi)容有關(guān)的機關(guān)和人員傳達以外，它的基本功能更多地體現(xiàn)為“ 立此存照”或“ 存檔備查”，而且，它往往因為行政機關(guān)會議種類的不同而由不同層級的行政首長簽署。同時，它不具備對所有社會對象反復(fù)適用的特征，雖然它也針對特定的人或事作出“ 具體”決定。但這一決定本身不(應(yīng)當) 具備執(zhí)行性，否則，它就背離了其內(nèi)在的抽象和規(guī)范特征。
三、會議紀要的可訴性研究
實踐中，針對會議紀要的訴請事項大體分為三類：一是將會議紀要作為某一具體行政行為的依據(jù)，申請人在對具體行政行為提出行政復(fù)議申請的同時，一并對該會議紀要的合法性問題提出審查請求;二是將會議紀要作為一項獨立存在的具體行政行為，單獨就其合法性和合理性問題提出行政復(fù)議申請;三是將會議紀要視為可以與某一具體行政行為歸并的連續(xù)行為或共同行為，向行政機關(guān)提出行政復(fù)議申請。第一類情況符合行政復(fù)議法關(guān)于行政復(fù)議申請范圍的規(guī)定，本文不予討論。第二、三兩類情況是本部分討論的重點，也是解決會議紀要可訴性問題的關(guān)鍵。
將會議紀要作為一項獨立存在的具體行政行為看待，筆者認為問題的根源在于會議紀要本身制作形式和記載內(nèi)容不規(guī)范。在本文的第二部分中，我們已經(jīng)對會議紀要的性質(zhì)作了探討。盡管會議紀要所反映的某種會議可能要對具體問題進行討論，但會議紀要在成立時則不應(yīng)當對具體的問題作出具體的規(guī)定。會議紀要本身的“ 記載”功能顯然不是也不能是對會議內(nèi)容的簡單復(fù)制，“記載”的過程應(yīng)當是一個濃縮、提煉和加工的過程，它所記載的應(yīng)當是處理某一具體問題的原則和辦法，而不是解決該具體問題的最終決定。它是一種抽象行為，是行政機關(guān)的決策行為，是一連串行為中的主行為，其本身并不當然具有行政復(fù)議法規(guī)定的可訴性。僅以某省級政府的會議制度為例說明：根據(jù)有關(guān)規(guī)定，需要制作會議紀要的省政府會議大體有四類，分別是省政府全體會議、省政府常務(wù)會議、省長辦公會議和省政府專題會議。其中，省政府全體會議、省政府常務(wù)會議和省長辦公會議有一個共同的事項是對省政府工作(或日常工作) 中的重大事項進行討論和作出決定，這一討論和決定的過程，是制定政策的過程，是純粹意義上的行政決策行為，當然不具有可訴性。而省政府專題會議的主要任務(wù)則是研究、協(xié)調(diào)、處理省政府日常工作中的具體問題和專項事宜，如果內(nèi)容記載不當和發(fā)布程序不完備，就會產(chǎn)生行為性質(zhì)混淆等法律問題。研究、協(xié)調(diào)和處理具體問題，當然可能會有對該具體問題的處理結(jié)論，或者提出處理該具體問題的方法和原則，此時，制作會議紀要(此時的“ 會議紀要”只是作為公文形式的會議紀要) 的工作人員應(yīng)當堅持記載政策、忽略細節(jié)的原則。值得注意的是，此時的會議紀要只是停留在公文形式的意義上，要使會議紀要所議定的事項發(fā)生效力，有關(guān)行政機關(guān)還應(yīng)當正式制作“公文”意義上的“會議紀要”，這時的會議紀要應(yīng)當在原會議紀要的基礎(chǔ)上，有一個再歸納、提升的過程。會議紀要應(yīng)有“ 責(zé)成有關(guān)行政機關(guān)付諸實施”之類的限制用語，并要求負有執(zhí)行義務(wù)的行政機關(guān)根據(jù)會議紀要的精神、以該行政機關(guān)的名義制作行政決定，以免會議紀要(主行為) 成為某一具體行政行為(次行為) 的替代物。這樣做并不是為了推卸責(zé)任和規(guī)避義務(wù)，會議紀要本來就是記載和傳達會議情況和議定事項的載體，它只在行政機關(guān)內(nèi)部運轉(zhuǎn)，對下級行政機關(guān)處理具體事務(wù)提供指導(dǎo)和依據(jù)，沒有某一特定行政機關(guān)的具體操作，會議紀要便是單純的檔案資料。
將會議紀要與某一具體行政行為視作一種連續(xù)行為或共同行為而一并提出行政復(fù)議申請的做法，既與會議紀要本身存在的問題相關(guān)，也與申請人對法律規(guī)定的把握不準相連。會議紀要“立此存照”和“存檔備查”的特征以及只在行政機關(guān)內(nèi)部流轉(zhuǎn)的運作程序，決定了其區(qū)別于并超然于其他具體行政行為之外的特點;會議紀要的獨立性和完整性同時也決定了它不可能是其他具體行政行為的附屬物，因此，規(guī)范的會議紀要當然不具有可訴性。
在全民法律意識包括行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員的法律意識不斷提高、依法行政的要求愈加嚴格的環(huán)境下，下大力氣改進和規(guī)范“紀要”行為，切實提高紀要水平，是各級行政機關(guān)解決工作矛盾，走出會議紀要被訴困境，推進依法行政進程所必須抓緊做好的工作。
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