競(jìng)爭(zhēng)性選拔制度是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展、深化干部人事制度改革的重要舉措。本文從競(jìng)爭(zhēng)性選拔的起源與內(nèi)涵出發(fā)，重點(diǎn)闡釋競(jìng)爭(zhēng)性選拔機(jī)制運(yùn)行中存在的體系不健全、程序不完善、執(zhí)行不到位以及制度不配套等主要問(wèn)題，結(jié)合現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境，從加快法制建設(shè)、擴(kuò)大選拔范圍和層次、創(chuàng)新優(yōu)化選拔方式、構(gòu)建科學(xué)的考評(píng)機(jī)制、強(qiáng)化后續(xù)培養(yǎng)管理角度，提出了完善競(jìng)爭(zhēng)性選拔運(yùn)行機(jī)制的對(duì)策與建議。
一、競(jìng)爭(zhēng)性選拔的起源與內(nèi)涵
通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)選拔人才的做法源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，如西方文官制度，該制度起源于英國(guó)。十九世紀(jì)三十至四十年代，新興資產(chǎn)階級(jí)要求革除舊的文官體系，建立新的廉潔文官制度。此后，政府各部公開(kāi)考試，擇優(yōu)錄用，先后建立考試任用制度和常任文官制度。在我國(guó)，競(jìng)爭(zhēng)性選拔人才源于古代科舉制度，科舉制度始于隋，完備于唐、宋，終于清，是一種通過(guò)公開(kāi)考試選拔官員的政治制度，充分體現(xiàn)了人才選拔的“廣泛性、公平性、競(jìng)爭(zhēng)性、連續(xù)性”特點(diǎn)，盡管科舉制度廢除已近百年，但至今仍具有深刻的意義。
黨的十七屆四中全會(huì)明確提出，要“完善公開(kāi)選拔、競(jìng)爭(zhēng)上崗等競(jìng)爭(zhēng)性選拔干部方式。”就我國(guó)目前的競(jìng)爭(zhēng)性選拔來(lái)看，主要有兩層基本含義：“一是基層民主意義上的公選，這涉及基層民主政權(quán)的建設(shè)和完善，是政治領(lǐng)域的民主方式之一;二是黨政領(lǐng)域中領(lǐng)導(dǎo)公開(kāi)選拔和競(jìng)爭(zhēng)上崗，這是領(lǐng)導(dǎo)干部產(chǎn)生的方式之一。”競(jìng)爭(zhēng)性選拔，有別于傳統(tǒng)干部選拔制度，它是強(qiáng)調(diào)以“民主、公開(kāi)、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)”為導(dǎo)向，以主體參與選拔競(jìng)爭(zhēng)為基點(diǎn)，以科學(xué)化、民主化、制度化為主線，以推薦、考試、提名、考察為核心要素，以實(shí)現(xiàn)“好中選優(yōu)、優(yōu)中選強(qiáng)”為目標(biāo)的制度設(shè)計(jì)和制度框架。
二、競(jìng)爭(zhēng)性選拔中存在的主要問(wèn)題
競(jìng)爭(zhēng)性選拔制度是用人制度的重大創(chuàng)新，為有效開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)性選拔工作，務(wù)必深刻認(rèn)識(shí)競(jìng)爭(zhēng)性選拔機(jī)制運(yùn)行中存在的體系不健全、程序不完善、執(zhí)行不到位以及制度不配套等主要問(wèn)題。
體系不健全。第一，缺乏明確的法律依據(jù)�！豆_(kāi)選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部工作暫行規(guī)定》明確規(guī)定五種情形可以適用公開(kāi)選拔，這為競(jìng)爭(zhēng)性選拔的存在提供了依據(jù)。但是這種規(guī)定僅屬于黨內(nèi)法規(guī)，還未上升到國(guó)家立法的層面，公開(kāi)選拔在實(shí)踐中留下了法律真空。第二，缺乏系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)。對(duì)采取的方式、適用范圍和情形、基本程序和操作辦法、達(dá)到的比例以及處理民主與集中、選任與委任等方面的關(guān)系缺乏統(tǒng)一的規(guī)定，容易出現(xiàn)兩種極端情況：“其一，將競(jìng)爭(zhēng)性選拔視為干部選任的主要制度形式，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性選拔方式大量選任各類(lèi)干部。其二，將競(jìng)爭(zhēng)性選拔視為干部選任的點(diǎn)綴形式，仍然采用既有的選任方式來(lái)選拔干部。”第三，存在人才自由流動(dòng)的制度壁壘�！豆珓�(wù)員法》實(shí)施后，黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)這“三支隊(duì)伍”中的人才流動(dòng)難度越來(lái)越大，形成了“體制內(nèi)”與“體制外”人才自由流動(dòng)的強(qiáng)大壁壘。
程序不完善。在準(zhǔn)入環(huán)節(jié)上，一方面對(duì)年齡、學(xué)歷、專(zhuān)業(yè)和地域都做了嚴(yán)格的限定，明顯地縮小了選拔范圍，另一方面選拔職位缺乏相對(duì)準(zhǔn)確的、針對(duì)性的分析和說(shuō)明，難以體現(xiàn)不同崗位的性質(zhì)、特點(diǎn)和要求。在年齡設(shè)置上，一些地方將干部“年輕化”簡(jiǎn)單理解為“低齡化”，“一刀切”的年齡現(xiàn)象非常嚴(yán)重。在考試考察環(huán)節(jié)上，由于缺乏科學(xué)的職位分析和工作說(shuō)明，用時(shí)較短、形式單一、方法陳舊、措施不多，難以形成與職位要求相稱(chēng)的能力素質(zhì)等級(jí)測(cè)評(píng)體系。
執(zhí)行不到位。在考試上，部分命題不科學(xué)、試題質(zhì)量不高，加上在評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)上難統(tǒng)一，在專(zhuān)業(yè)知識(shí)所占比例上難把握，面試評(píng)委不夠?qū)I(yè)，增加了公選的風(fēng)險(xiǎn)性。在推薦上，由于考察主體的能力素質(zhì)有限，存在考察流于形式的現(xiàn)象、異地考察的難度大、缺乏考察人員直接服務(wù)對(duì)象的參與等因素的影響，導(dǎo)致“不知情推薦、盲目推薦、人情推薦”等現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)。
制度不配套。第一，缺乏較為規(guī)范的崗位任職資格制度。我國(guó)尚未制定公開(kāi)選拔職位分析的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和崗位任職資格制度，對(duì)與崗位職責(zé)特征相適應(yīng)的知識(shí)背景、工作經(jīng)歷、工作實(shí)績(jī)、領(lǐng)導(dǎo)能力等則沒(méi)有明確的規(guī)定，造成干部選任隨意性過(guò)大。第二，缺乏較為規(guī)范的提名制度。第三，缺乏規(guī)范的干部民主推薦機(jī)制。第四，缺乏“能上能下，能進(jìn)能出”的干部退出機(jī)制。第五，缺乏干部完善的試用期管理、服務(wù)期管理和日常管理制度等后續(xù)管理制度。
三、完善競(jìng)爭(zhēng)性選拔運(yùn)行機(jī)制的路徑與對(duì)策
競(jìng)爭(zhēng)性選拔干部制度是用人制度的重大創(chuàng)新，但是對(duì)如何解決競(jìng)爭(zhēng)性選拔的合法性問(wèn)題、競(jìng)爭(zhēng)性選拔考核考察的科學(xué)性和有效性問(wèn)題、競(jìng)爭(zhēng)性選拔的責(zé)任追究問(wèn)題、競(jìng)爭(zhēng)性選拔的提名問(wèn)題的研究甚少。本文著眼目前我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)性選拔制度發(fā)展和運(yùn)行情況，重點(diǎn)從加快法制建設(shè)、擴(kuò)大選拔范圍和層次、創(chuàng)新優(yōu)化選拔方式、構(gòu)建科學(xué)的考評(píng)機(jī)制、完善制度配套措施、強(qiáng)化后續(xù)培養(yǎng)管理角度進(jìn)行探討。
加快法制建設(shè)，提高競(jìng)爭(zhēng)性選拔的制度化法制化水平。第一，加快立法，確保競(jìng)爭(zhēng)性選拔的法律地位。一方面，通過(guò)法律對(duì)具體名稱(chēng)概念的含義準(zhǔn)確定義，并把其運(yùn)用范圍界定清楚，使用統(tǒng)一規(guī)范的法律術(shù)語(yǔ)，避免歧義產(chǎn)生;另一方面，通過(guò)法律規(guī)范選拔的方法和步驟、選拔比例、選拔周期以及考試考察的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)其嚴(yán)肅性和制度剛性。通過(guò)統(tǒng)一的法律，從工作流程上進(jìn)一步規(guī)范干部推薦、提名、考察、醞釀、討論決定等各個(gè)環(huán)節(jié)工作，鞏固競(jìng)爭(zhēng)性選拔制度推行中具有生命力、被實(shí)踐反復(fù)檢驗(yàn)、干部群眾一致公認(rèn)的改革成果。第二，把競(jìng)爭(zhēng)性選拔納入正常的干部任用體系。競(jìng)爭(zhēng)性選拔應(yīng)通過(guò)全程公開(kāi)、民主推薦、考試創(chuàng)新，確保公眾直接參與干部的選拔任用過(guò)程，使其作為干部任用體制的一項(xiàng)基本制度長(zhǎng)期堅(jiān)持實(shí)行。第三，競(jìng)爭(zhēng)性選拔的周期應(yīng)制度化。通過(guò)立法的形式確保競(jìng)爭(zhēng)性選拔的運(yùn)行周期，是競(jìng)爭(zhēng)性選拔領(lǐng)導(dǎo)干部、實(shí)現(xiàn)民主管理的最高層次，是納入法治軌道的實(shí)質(zhì)性步驟，筆者認(rèn)為每5年屆期內(nèi)開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)性選拔兩次為宜，屆中開(kāi)展一次，換屆時(shí)開(kāi)展一次。
逐步擴(kuò)大選拔比例，構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)性選拔的長(zhǎng)效機(jī)制。第一，擴(kuò)大選拔比例。要使競(jìng)爭(zhēng)性選拔制度成為領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的主體制度，必須要擴(kuò)大選拔領(lǐng)導(dǎo)干部的范圍和層次，逐步向更高行政級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)干部擴(kuò)展、逐步由公開(kāi)選拔委任制領(lǐng)導(dǎo)干部向公開(kāi)選拔選任制領(lǐng)導(dǎo)干部人選擴(kuò)展。第二，因需確定職位。按照“缺什么、選什么”原則，有計(jì)劃有步驟地開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)性選拔工作。第三，因崗設(shè)置條件。崗位條件的設(shè)置是否科學(xué)合理，直接影響選拔干部的質(zhì)量，必須立足崗位實(shí)際設(shè)置競(jìng)爭(zhēng)性選拔范圍和資格條件，才能保證選準(zhǔn)適合崗位需要的人才。第四，提高初選門(mén)檻。堅(jiān)持做到“五不考慮”，把不符合條件的人擋在競(jìng)爭(zhēng)性選拔的“防火墻”之外，如學(xué)歷達(dá)不到要求、沒(méi)有相關(guān)任職資格、沒(méi)有相關(guān)行業(yè)工作經(jīng)歷，沒(méi)有基層工作經(jīng)歷、大多數(shù)群眾不滿意的不考慮，保證選出來(lái)的干部能夠勝任工作。
創(chuàng)新優(yōu)化選拔方式，增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)性選拔機(jī)制的社會(huì)效應(yīng)。
“公選考試制度作為一種吸納人才的制度機(jī)制，關(guān)鍵不在人才的判定問(wèn)題，而在人才的選拔合理方式問(wèn)題。”
第一，實(shí)行全程差額。
注重差額推薦的公開(kāi)性，建立干部選任工作信息公開(kāi)制度。注重差額考察的準(zhǔn)確性，在比較鑒別中來(lái)評(píng)判干部?jī)?yōu)劣，看誰(shuí)的綜合素質(zhì)更好，看誰(shuí)更適合崗位需要。注重差額票決的規(guī)范性，通過(guò)嚴(yán)格的程序保證選人用人討論的充分性和決策的公正性。
第二，實(shí)行全程記實(shí)。
實(shí)行全程記實(shí)制度，抓住事前溝通、推薦、考察、醞釀、決定、任職等干部任免六大環(huán)節(jié)，規(guī)范全程記實(shí)方式，建立干部全程記實(shí)檔案。
第三，實(shí)行全程監(jiān)督。
擴(kuò)大監(jiān)督主體，從離退休干部、“兩代表一委員”、基層黨員群眾代表中聘請(qǐng)競(jìng)爭(zhēng)性選拔干部監(jiān)督員，加強(qiáng)紀(jì)檢、組織、信訪、審計(jì)、司法等執(zhí)紀(jì)執(zhí)法部門(mén)的聯(lián)系溝通，邀請(qǐng)新聞媒體對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性選拔的全過(guò)程進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)錄像，為研究確定人選提供真實(shí)、直觀的參考依據(jù)。
構(gòu)建科學(xué)的考評(píng)機(jī)制，確保考評(píng)的真實(shí)性和有效性。
第一，探索實(shí)行“多維考評(píng)”模式，優(yōu)化考試測(cè)評(píng)。
豐富考試測(cè)評(píng)方式，可以綜合運(yùn)用情景模擬測(cè)評(píng)法，實(shí)地調(diào)研測(cè)評(píng)法，實(shí)務(wù)處置測(cè)評(píng)法、心理素質(zhì)測(cè)試法來(lái)測(cè)評(píng)選拔對(duì)象的應(yīng)變能力、分析能力以及人際能力。加強(qiáng)題庫(kù)建設(shè)，推進(jìn)“全國(guó)+地方”、“基礎(chǔ)+專(zhuān)業(yè)”題庫(kù)建設(shè)，以綜合素質(zhì)與適崗能力為目標(biāo)，建立并完善考官制度體系，確保考官素質(zhì)的專(zhuān)業(yè)性和考官結(jié)構(gòu)的科學(xué)性。
第二，創(chuàng)新推行“六環(huán)考察法”，提高考察質(zhì)量。
科學(xué)有效的考察包括兩點(diǎn)：
一是要豐富考察內(nèi)容，注重對(duì)被考察人員德、能、勤、績(jī)指標(biāo)的考核;
二是注重考察的關(guān)聯(lián)性，務(wù)必根據(jù)選拔的崗位要求和任用條件相結(jié)合，全面系統(tǒng)的進(jìn)行考察。努力改進(jìn)考察方法，探索推行“民主推薦+民意調(diào)查+成長(zhǎng)分析+個(gè)別談話+實(shí)績(jī)分析+參選動(dòng)機(jī)”為主要內(nèi)容的“六環(huán)考察法”，確保考察水平和質(zhì)量。
第三，探索實(shí)行“2+5”雙軌模式，注重考試與考察相結(jié)合。
“2”即筆試和面試，“5”即民主測(cè)評(píng)、民意調(diào)查、任職經(jīng)歷、基層經(jīng)歷、年度考核等5項(xiàng)考察指標(biāo)，避免“重考試，輕考察”、“考試與考察脫節(jié)”、考察方式單一等現(xiàn)象的發(fā)生。
第四，建立試用期制度，