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行政復(fù)議附帶行政賠償案件應(yīng)分開受理的工作報告
《行政復(fù)議法》第二十九條一款規(guī)定：申請人在申請行政復(fù)議時可以一并提出行政賠償請求，行政復(fù)議機關(guān)對符合國家賠償法的有關(guān)規(guī)定應(yīng)當給予賠償?shù)�，在決定撤銷、變更具體行政行為或者確認具體行政行為違法時，應(yīng)當同時決定被申請人依法給予賠償�！秶屹r償法》第九條第二款規(guī)定：賠償請求人要求賠償應(yīng)當先向賠償義務(wù)機關(guān)提出，也可以在申請行政復(fù)議和提起行政訴訟時一并提出。由此可以看出，申請人在提出復(fù)議申請時可以“一并式”提出行政賠償。但如何受理兩部法律都沒有更詳細的規(guī)定，這給具體審查工作帶來了不便。筆者結(jié)合實際審查活動，認為行政復(fù)議附帶行政賠償應(yīng)分開受理。
一、分開受理是由行政復(fù)議和行政賠償?shù)氖芾順藴什煌瑳Q定的
《行政復(fù)議法》第二條、第六條規(guī)定：公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，就可以依法申請行政復(fù)議。這種認為只是申請人的一種主觀標準而拘泥于其權(quán)益是否真正受到侵犯。行政賠償則不同�！秶屹r償法》第二、三、四條規(guī)定：行政機關(guān)及其工作人員違法行使行政職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利�？梢�，要求賠償?shù)那疤岜仨毷切姓袨檫`法，這是一個客觀標準。同時，違法行政行為必須造成實際損害，如果只有違法行為，沒有造成相對人實際損害，就不予賠償。此外，《國家賠償法》的賠償，僅限于已侵犯了相對主體的人身自由、生命健康、財產(chǎn)權(quán)三方面，如公民的政治權(quán)、教育權(quán)、名譽人格權(quán)、精神損害，則不依該法規(guī)定。
二、分開受理是由行政復(fù)議和行政賠償?shù)膶彶榉绞讲煌瑳Q定
根據(jù)《行政復(fù)議法》第二十二條的規(guī)定，行政復(fù)議原則上采取書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政機關(guān)負責(zé)法制工作的機構(gòu)認為有必要時，可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見。我國行政復(fù)議審查方式一般有二種：一是書面審查，主要是就申請人、被申請人所提交的全部書面材料進行審查。壓濾機濾布二是綜合式審查，即原則上采取書面審查的方式，根據(jù)申請人的申請或復(fù)議機構(gòu)認為必要時，可以調(diào)查了解情況聽取申請人、被申請人和第三人的意見。在實踐中，絕大多數(shù)行政復(fù)議案件都是通過書面審查結(jié)案的。向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見，不是書面審查的必經(jīng)程序，可采取也可不采取，應(yīng)根據(jù)申請人的要求和實際情況而定�！缎姓䦶�(fù)議法》、《國家賠償法》對行政賠償?shù)膶彶榉绞蕉紱]有規(guī)定，但行政賠償要查明實際損害的程度、損害結(jié)果與違法行為之間是否有直接關(guān)系，直接損失和間接損失等問題，僅憑書面審查很難查清案件事實，也不能保障賠償申請及時取得賠償?shù)臋?quán)利。因此，實踐中，審查機關(guān)多采用“庭式”審查，要求申請人和賠償義務(wù)機關(guān)，按要求到場進行當面調(diào)查和言辭辯論，使當事雙方充分發(fā)表意見，濾布當場核定證據(jù)，查明案情。
三、分開受理是由行政復(fù)議和行政賠償?shù)膶彶閷ο蠹芭e證責(zé)任不同決定的
1、審查對象不同。行政復(fù)議審查是被申請人作出的具體行政行為，行政賠償審查的是違法具體行政行為所造成的直接損害。行政復(fù)議作為行政機關(guān)內(nèi)部自然糾錯的層級監(jiān)督的一種制度，審查包括合法性審查、適當性審查。在對其合法性審查時應(yīng)注意，一是行政機關(guān)行使的是否是法定職權(quán)；二是作出的具體行政行為是否符合客觀事實清楚、證據(jù)確鑿；三是作出的具體行政行為適用法律、法規(guī)是否正確；四是程序是否合法。適當性審查是對被申請人作出的具體行政行為是否公平、合理的問題進行的審查。行政賠償審查對象是在具體行政行為已被確認違法后，查清受害人的損失程度，與違法行政行為的關(guān)系以及如何進行賠償?shù)葐栴}。
2、申請人舉證責(zé)任不同�！缎姓䦶�(fù)議法》第二十三條規(guī)定：被申請人應(yīng)當于收到申請書副本或者申請筆錄復(fù)印件之日起10日內(nèi)，提出書面答復(fù)，并提交當初作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料。第二十中條規(guī)定：在行政復(fù)議過程中，被申請人不得利用申請人和其他有關(guān)組織和個人收集證據(jù)。結(jié)合我國行政復(fù)議原則采用書面審查的規(guī)定，可以認為申請人除特殊情況不承擔(dān)舉征責(zé)任。行政賠償?shù)呐e證責(zé)任不能適用行政復(fù)議中被申請人負舉證責(zé)任的原則，也不能參照民事訴訟中的“誰主張，誰舉證”原則，而應(yīng)負初步舉證責(zé)任：
�。�1）申請人應(yīng)對具體行政行為的違法性負舉證責(zé)任；
�。�2）對違法行為與損害結(jié)果之間的直接因果關(guān)系負舉證責(zé)任。被申請人應(yīng)對實施的行為合法或未實施該具體行政行為以及違法行為對損害結(jié)果無因果關(guān)系負舉證責(zé)任。
四、分開受理是由行政復(fù)議和行政賠償適用程序和請求時效不同決定的
1、行政復(fù)議不能適用調(diào)解程序，行政賠償可以適用調(diào)解程序�！缎姓䦶�(fù)議法》、《國家賠償法》均未對是否適用調(diào)解作出相應(yīng)具體規(guī)定。筆者認為行政復(fù)議活動不適用調(diào)解程序基于以下二點：一是被申請人的職權(quán)是國家賦予的權(quán)力，任何機關(guān)或者個人都無權(quán)轉(zhuǎn)讓或放棄，行政機關(guān)的自由裁量中的“自由”，是在一定幅度和范圍內(nèi)根據(jù)酌情事由履行的選擇權(quán)，不是處分權(quán)。二是復(fù)議機關(guān)對具體行政行為的合法性、適當性進行審查，本身不存在協(xié)商的問題，如果具體行政行為合法、適當就應(yīng)當維持，反之，就應(yīng)撤銷或者變更，否則就是違法。行政賠償則不同，因其雙方都負有一定的舉證責(zé)任，允許調(diào)解，有利于保護受損害方的處分權(quán)。此外，允許行政復(fù)議機關(guān)就賠償數(shù)額和方式等對申請人和被申請人雙方進行調(diào)解，協(xié)調(diào)互讓，對賠償達成一致意見，有利于賠償及時履行。
2、行政復(fù)議和行政賠償?shù)目稍V性不同。行政復(fù)議中，只要復(fù)議機關(guān)改變了原具體行政行為時，就可能成為行政訴訟中的被告，而在行政復(fù)議附帶行政賠償中，對復(fù)議機關(guān)作出的賠償決定，盡管法律未明確確定是否可訴，筆者認為不能以復(fù)議機關(guān)為被告提起行政訴訟。其理由：一是復(fù)議機關(guān)既然做出了賠償決定，就確認了具體行政行為違法，使受害人請求賠償成為可能。二是《國家賠償法》明確規(guī)定了經(jīng)復(fù)議機關(guān)復(fù)議的，最初造成侵權(quán)行為的行政機關(guān)為賠償義務(wù)機關(guān)。
3、行政復(fù)議和行政賠償?shù)恼埵緯r效不同。法律明確規(guī)定，行政復(fù)議應(yīng)當是知道具體行政行為之日起60日內(nèi)提出申請，而行政賠償請求時效為兩年，并且從具體行為被依法確認為違法之日起計算。分開受理、分別制作復(fù)議決定和行政賠償決定有利于簡化法律文書保障申請人的請求權(quán)，方便行政機關(guān)制作決定。
綜上所述，行政復(fù)議和行政賠償?shù)木唧w規(guī)定程序等不同，從方便受理審查、方便當事人行政權(quán)利考慮，行政復(fù)議附帶行政賠償應(yīng)分開受理。
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