危機管理到危機防范

　　透過奶粉危機，人們擔(dān)心的是事故頻發(fā)所表明的監(jiān)管制度本身的缺失，不是個別官員或部門的失職，而是“體制性無力”。

　　三鹿事件或者更確切地說，中國乳品危機進(jìn)入了善后階段，飲用過三鹿奶粉的嬰兒得到檢查和治療，對有關(guān)當(dāng)事人的責(zé)任追究也已逐一落實。監(jiān)管部門在有條不紊地工作，特別是質(zhì)檢總局先是對全國乳品企業(yè)的嬰兒配方奶粉進(jìn)行全面檢測，并及時公布了檢測結(jié)果，對占被檢測企業(yè)總數(shù)20%的22家企業(yè)的含三聚氰胺產(chǎn)品公開曝光，然后進(jìn)一步對液態(tài)奶進(jìn)行大面積檢測，對全國知名的幾家大企業(yè)的含三聚氰胺的批次產(chǎn)品，同樣給以曝光，國務(wù)院隨之廢除了國家對食品企業(yè)的免檢制度。

　　中央政府雷厲風(fēng)行，讓國民和世界看到中國政府的治理決心，就恢復(fù)消費者和國際社會對中國產(chǎn)品的信心而論，這些舉措無疑可以起到補救作用。事實證明，中國政府經(jīng)過多次突發(fā)事件的考驗，在公共危機的處置上，正表現(xiàn)的越來越成熟，處亂不驚，輕重緩急拿捏得當(dāng)，反映了國家治理能力的提升。

　　但在人們對奶粉事件松了一口氣，對中國政府特別是中央政府處置危機能力給予高度評價的時候，不能不對整個事件，尤其對這樣一種處理危機模式本身，加以反思。因為危機處理再得當(dāng)，不過就是盡力減少損失，如果沒有從危機中獲得教訓(xùn)，不能由危機處理而獲得對未來危機的防范，再成功的危機處置都是意義有限，甚至還會導(dǎo)致危機意識的進(jìn)一步弱化�，F(xiàn)在，當(dāng)奶粉危機即將塵埃落定之時，我們離建成防范危機的制度近了呢，還是依舊遙遠(yuǎn)甚至更遠(yuǎn)?

　　一

　　人們不敢過于樂觀。透過奶粉危機，我們看到的首先不是奶農(nóng)的利欲熏心，不是企業(yè)的章法錯亂，甚至不是地方政府的遮掩拖延，孤立地看，所有這些毛病都有辦法解決。人們擔(dān)心的是事故頻發(fā)所表明的監(jiān)管制度本身的缺失，不是個別官員或部門的失職，而是“體制性無力”，即由于制度設(shè)置本身的局限，監(jiān)管人員即使盡職盡力，也難以實現(xiàn)體制設(shè)定的目標(biāo)。

　　在近年中發(fā)生的安全事件及其善后過程中，國人看到都是安檢總局和質(zhì)檢總局官員甚至國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)像消防隊一樣四處滅火，但頻頻滅火卻防范不了事故的頻頻發(fā)生。國家機構(gòu)面對安全監(jiān)管體系不斷暴露的漏洞，手忙腳亂，不正說明現(xiàn)在這個體系本身毛病之多、之大、之嚴(yán)重嗎?患腎結(jié)石的嬰兒死了不可復(fù)生，乳品行業(yè)遭遇信任危機即使不至于從此一蹶不振，也將不得不經(jīng)歷一個艱難的起死回生過程。不能把問題限制在個別企業(yè)或個別品牌的范圍，而釀成全國性的行業(yè)危機，即使滅火成功，能說監(jiān)管有效嗎?全國那么多省市區(qū)縣，動不動國家總局最高官員親臨一線，能說監(jiān)管制度健全嗎?一而再，再而三，反復(fù)出事，能說對制度的反思已經(jīng)到位，制度建設(shè)已有實效了嗎?

　　從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型以來，越來越多的經(jīng)濟活動由自主的個人自發(fā)地進(jìn)行著。市場追求效率，不會接受遠(yuǎn)離一線的遙控操縱，扁平化已經(jīng)成為生活現(xiàn)實。然而，國家總局及其領(lǐng)導(dǎo)人四處滅火總讓我們有一種感覺，安全監(jiān)管的機構(gòu)和重心還高高在上，離市場和生活都遠(yuǎn)得很。盡管總局領(lǐng)導(dǎo)雷厲風(fēng)行身先士卒，但這么大的國家，這么復(fù)雜的市場，憑著中央一級的機構(gòu)管得過來嗎?省市各級監(jiān)管機構(gòu)哪去了?其他維護(hù)市場秩序的力量哪去了?

　　二

　　在我國，無論監(jiān)管生產(chǎn)安全還是食品安全，名義上都是“拉條”的，由“安檢”或“質(zhì)檢”部門執(zhí)行，但實際上仍然是分塊的，這些職能部門在履行職責(zé)時既受到同級政府的領(lǐng)導(dǎo)，也受到同級政府的掣肘。問題是，一方面經(jīng)過多年發(fā)展，全國性市場已經(jīng)形成，一個企業(yè)的產(chǎn)品可以影響到全國消費者的利益;另一方面地方利益也日益固化，當(dāng)?shù)仄髽I(yè)只要對地方稅收有貢獻(xiàn)，哪怕威脅到全國消費者，也自有領(lǐng)導(dǎo)給罩著。在這種情況下，專業(yè)管理部門的職責(zé)還是分塊切割，難免導(dǎo)致監(jiān)管漏洞越來越多。

　　如這次三鹿奶粉事件，3月就有消費者投訴，6月網(wǎng)絡(luò)上已有討論，8月三鹿集團向石家莊政府報告奶粉發(fā)生質(zhì)量問題之后，竟然還被拖延了1個月，最后不是國家機構(gòu)出面，不知道這件事還會拖多久。為什么石家莊乃至河北省質(zhì)檢局事先沒有防范，事后又未能及時處置，而非得國家質(zhì)檢總局甚至更高領(lǐng)導(dǎo)出面?既然非等國家出面不可，那又要省市級的質(zhì)檢機構(gòu)何用?如果真的連省級機構(gòu)都無法履行職責(zé)，那監(jiān)管重心不是太高了嗎?

　　這里不是要求所有行政執(zhí)法機構(gòu)都成為像海關(guān)一樣的直屬中央管轄，而是提出，要真讓監(jiān)管制度發(fā)揮作用，必須保證各級機構(gòu)能夠完全按照法律賦予的職權(quán)，獨立履行職責(zé)。這種職權(quán)和責(zé)任是法律賦予的，職能部門不能在“講政治”的名義下放棄職守，而屈從于地方利益。但在現(xiàn)行體制下，職能部門官員服從地方首長出于虛構(gòu)政績需要的錯誤領(lǐng)導(dǎo)，放棄履行法定職權(quán)的情形，實屬司空見慣。按照問責(zé)制權(quán)責(zé)相等的原則，現(xiàn)在出了事故就把質(zhì)檢部門的官員免職的做法，時常也有失公正，因為不少職能部門(不只是質(zhì)監(jiān)局、安監(jiān)局)處境尷尬：主管官員不聽招呼，就有罷官之虞，聽了招呼，不履行職責(zé)，又會被問責(zé)，左右為難之下，免職的懲罰還有什么意義?事后問責(zé)即使件件落實，又有多少效果?

　　三

　　監(jiān)管重心太高，自上而下的監(jiān)督無法到位，法治得不到嚴(yán)格落實，地方政府缺乏約束，職能部門難以依法履行職責(zé)，在這種情況下，如果存在自下而上的監(jiān)督機制，那么，安全管理即使有漏洞還可能得到及時彌補，食品危機即使隱患重重，還可能被及時發(fā)現(xiàn)。但現(xiàn)在恰恰是自下而上的監(jiān)督機制完全空白。乳品行業(yè)使用三聚氰胺幾成潛規(guī)則，普通奶農(nóng)都知道這一“秘訣”，而監(jiān)管部門竟然蒙在鼓里，如果不歸之于官僚作風(fēng)，那就很可能源于自下而上的信息渠道被完全堵塞，或根本沒有開通。輿論監(jiān)督可以被封殺，消費者投訴可以被私了，企業(yè)報告可以被扣壓，如此信息匱乏，職能部門要想監(jiān)管也難，而沒有了基層的信息，重心高高在上的國家總局除了在地方上事情鬧大之后趕緊救火之外，也真的很難有更好的辦法。

　　面對層出不窮的安全事故，發(fā)揮官員個人的能動性，挖掘現(xiàn)有體制的潛力，都是必要的，但也是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。無論市場管理體制還是社會管理體制，長期落后于社會生活本身的變化，必然會出現(xiàn)種種缺陷，面對層出不窮的危機，國家總局官員再辛苦奔忙，也只能徒喚奈何。體制的問題必須在體制層面上解決，制度本身健全了，官員的個人作用才能顯示出來，摘人帽子的問責(zé)制才會真正落到實處，落到有效防范危機的實處。

　　從將監(jiān)管重心下移的角度考慮，當(dāng)務(wù)之急是首先加強法治，嚴(yán)格依法行政，有效約束“以權(quán)力凌駕于法律”的做法，堅決制止地方首長對職能部門履行法定職責(zé)的不當(dāng)干預(yù)，讓各級監(jiān)管部門能夠真正承擔(dān)起與責(zé)任相符的職權(quán)。從積極方面來說，這有利于提高監(jiān)管和執(zhí)法的有效性;從消極方面來說，也使問責(zé)制有一個公正的基礎(chǔ)。在地方行政首長干預(yù)監(jiān)管部門執(zhí)法的現(xiàn)象較為普遍的情況下，問責(zé)制應(yīng)該首先落實于地方行政首長。

　　同時，要更大程度地開放輿論監(jiān)督，讓消費者或企業(yè)職工通過媒體包括網(wǎng)絡(luò)，及時反映生產(chǎn)和消費領(lǐng)域的安全隱患，以引起監(jiān)管部門、黨政領(lǐng)導(dǎo)和全社會的警覺和反應(yīng)，至少不使安全危機大面積發(fā)生甚至蔓延開去。進(jìn)入21世紀(jì)以來，有多次公共危機都是通過媒體曝光才得到處置的，現(xiàn)在，輿論在防范安全危機方面的重要性已經(jīng)得到確認(rèn)，如何從制度上切實保障媒體的監(jiān)督權(quán)。

　　最后，在嚴(yán)格法治的前提下，大力健全法制，完善中國在生產(chǎn)安全和視頻安全方面的法律法規(guī)，為持續(xù)、規(guī)范的監(jiān)管和執(zhí)法提供法律依據(jù)，特別要細(xì)化監(jiān)管程序和標(biāo)準(zhǔn)，堅決廢除像“食品企業(yè)免檢”和監(jiān)管當(dāng)局評選“名牌產(chǎn)品”之類華而不實且易于助長尋租傾向的做法，加大對缺乏誠信，疏于管理甚至內(nèi)外勾結(jié)的不法企業(yè)主的處罰力度，與其讓他們敗壞中國產(chǎn)品，造成大量無辜企業(yè)受牽連，毋寧壯士斷臂，讓這些不良企業(yè)盡早出局。在中國消費市場已經(jīng)走出商品不足的階段，在“中國制造”已經(jīng)走出“地攤貨”的階段，不留情面地淘汰一批不規(guī)范經(jīng)營的企業(yè)，既是中國經(jīng)濟能夠承受的，也是必須承受的。

　　轉(zhuǎn)型中的中國，突發(fā)事件難以完全避免，但讓遭遇各種危機沖擊的國人心存安慰的是，每一次危機都帶來了中國社會的進(jìn)步，雖然程度不等，但只要有進(jìn)步，國人就有信心，不但是對于克服具體危機的信心，對在危機中抓住機遇的信心，更是對中國社會不斷進(jìn)步，最終有效防范和減少危機的信心。

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