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財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金審計(jì)
政府轉(zhuǎn)移支付是政府的重要的玻策手段，對(duì)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，縮小各地貧富差距，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，有著重要意義。隨著政府對(duì)績(jī)效審計(jì)的重視.轉(zhuǎn)移支付績(jī)效審計(jì)顯得越來越重要。
一、各國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度
為了進(jìn)一步完善我國(guó)政府間轉(zhuǎn)移支付制度，有必要借鑒國(guó)外轉(zhuǎn)移支付的有關(guān)成功經(jīng)驗(yàn)。即合理界定中央與地方的事權(quán)與財(cái)權(quán)，明確轉(zhuǎn)移支付的用途;注重轉(zhuǎn)移支付的公式化、規(guī)范化;采用多樣化的轉(zhuǎn)移支付形式;設(shè)立專門的管理和分配機(jī)構(gòu)等。
(一)美國(guó)轉(zhuǎn)移支付
美國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要形式是聯(lián)邦對(duì)各州政府的補(bǔ)助以及各州對(duì)管轄區(qū)域的補(bǔ)助，其政府補(bǔ)助金又分兩種形式：無條件補(bǔ)助和有條件補(bǔ)助，有條件補(bǔ)助占美國(guó)政府補(bǔ)助的絕大部分。有條件補(bǔ)助包括整額補(bǔ)助和專項(xiàng)補(bǔ)助，由于專項(xiàng)補(bǔ)助需要經(jīng)過許多審批程序，并且整額補(bǔ)助能增強(qiáng)資金使用的控制，現(xiàn)階段整額補(bǔ)助形式越來越多，主要投資于醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)建設(shè)、促進(jìn)就業(yè)、公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展等。無條件補(bǔ)助指依據(jù)《1972年對(duì)州和地方的財(cái)政援助法》進(jìn)行的財(cái)政補(bǔ)助，又分成參議院公式和眾議院公式兩種公式形式，參議院公式對(duì)農(nóng)業(yè)和貧困地區(qū)更有利，眾議院公式則對(duì)人口較多與富裕的州有利。
(二)日本轉(zhuǎn)移支付
日本財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要是稅收返還，具體形式包括地方交付稅、國(guó)庫支出金和地方讓與稅。地方交付是中央財(cái)政對(duì)地方政府的一種無條件轉(zhuǎn)移支付，來源稅種包括個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅、酒稅、煙草稅和消費(fèi)稅，是一種均等化轉(zhuǎn)移支付，由中央直接向地方政府分配。國(guó)庫金是一種專項(xiàng)撥款，資金用途涵蓋了大部分地方政府活動(dòng)，包括教育事業(yè)、福利事業(yè)、公共基礎(chǔ)建設(shè)、交通事業(yè)等，是日本最大的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。地方讓與稅實(shí)際上是一種為了便于征管而由中央政府代征的地方稅，包括地方道路稅、液化石油稅、汽油噸位稅、航空燃料稅和特別噸位稅，其中來源于特別噸位稅的收入是作為一般性轉(zhuǎn)移支付由地方政府統(tǒng)籌使用外，其余四項(xiàng)則專項(xiàng)用于相應(yīng)的公路和航空項(xiàng)目。
(三)德國(guó)的轉(zhuǎn)移支付
德國(guó)各級(jí)政府的財(cái)政平衡問題，采取縱向財(cái)政平衡和橫向財(cái)政平衡力Ⅱ以懈決，其轉(zhuǎn)移支付相應(yīng)地由三部分組成：稅收共享、州際均等化轉(zhuǎn)移支付和補(bǔ)充撥款，這三種轉(zhuǎn)移支付均由聯(lián)邦政府的財(cái)政部負(fù)責(zé)。稅收共享，是縱向財(cái)政平衡的最主要內(nèi)容。其中增值稅共享是德國(guó)最重要的一種稅收分享制度，除增值稅外，其他共享稅的分配比例一經(jīng)確定不再調(diào)整，從而形成了聯(lián)邦與州間收入規(guī)模的基礎(chǔ)構(gòu)成。
二、我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要形式
我國(guó)真正意義上的政府間轉(zhuǎn)移支付制度是在1994年開始的分稅制改革中才逐步建立起來的，目前我國(guó)的政府間轉(zhuǎn)移支付制度的主要內(nèi)容和形式有：稅收返還、體制補(bǔ)助(上解)、財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)補(bǔ)助轉(zhuǎn)移支付。
(一)稅收返還
稅收返還包括消費(fèi)稅和增值稅稅收返還和所得稅基數(shù)返還。消費(fèi)稅和增值稅稅收返還是在1994年財(cái)稅體制改革一開始就推行的轉(zhuǎn)移支付制度，其稅收返還數(shù)額是以1993年為基期年核定，即以1993年地方凈上劃給中央的收入數(shù)額作為中央對(duì)地方稅收返還的基數(shù)。1994年以后，中央對(duì)地方的稅收返還按照環(huán)比方式在此基礎(chǔ)上逐年遞增。
所得稅基數(shù)返還是在2002年推行的，改革的辦法是除少數(shù)特殊行業(yè)或企業(yè)外，對(duì)其他企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅收入實(shí)行中央與地方按比例分享。中央保證各地區(qū)2001年地方實(shí)際的所得稅收入基數(shù)，實(shí)施增量分成。其中，2002年所得稅收入中央分享50%，地方分享50%;2003年所得稅收入中央分享60%，地方分享40%。
(二)體制補(bǔ)助(上解)
體制補(bǔ)助(或上解)是從舊的財(cái)政分級(jí)包干體制下延續(xù)下來的上下級(jí)政府間的一種雙向流動(dòng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式。1994年實(shí)行分稅制以后，原體制下的分配格局暫保持不變，中央對(duì)地方的定額補(bǔ)助繼續(xù)按原規(guī)定執(zhí)行，即34個(gè)財(cái)政收入較高的地區(qū)仍按原來和中央政府的約定額，繼續(xù)遞增上解，成為原體制上解;45個(gè)財(cái)政收入較低的地區(qū)繼續(xù)按照規(guī)定得到中央政府的補(bǔ)助。
(三)財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付
財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付是指為彌補(bǔ)財(cái)政實(shí)力薄弱地區(qū)的財(cái)力缺口，均衡地區(qū)間財(cái)力差距，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)能力的均等化，中央財(cái)政安排給地方財(cái)政的補(bǔ)助支出。財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付資金不規(guī)定具體的資金用途，由接受補(bǔ)助的地方政府按照相關(guān)規(guī)定和實(shí)際情況統(tǒng)籌安排，不需地方財(cái)政配套。我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付主要包括：～般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、縣鄉(xiāng)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、年終結(jié)算財(cái)力補(bǔ)助、其他財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付等。
其中一般性轉(zhuǎn)移支付資金是按照公開、公正、循序漸進(jìn)和適當(dāng)照顧老少邊地區(qū)的原則分配的，主要參照各地標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入和標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出的差額以及可用于轉(zhuǎn)移支付的資金數(shù)量等客觀因素，按統(tǒng)一公式計(jì)算確定。2002年，國(guó)務(wù)院決定實(shí)施所得稅收入分享改革，明確中央因改革增加的收入全部用于一般性轉(zhuǎn)移支付，建立了一般性轉(zhuǎn)移支付資金穩(wěn)定增長(zhǎng)的機(jī)制。同時(shí)，過渡期轉(zhuǎn)移支付概念不再使用，改為“一般性轉(zhuǎn)移支付”。
民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付是為了配合西部大開發(fā)戰(zhàn)略，支持民族地區(qū)發(fā)展，從2000年起實(shí)施的對(duì)民族地區(qū)實(shí)行照顧的轉(zhuǎn)移支付政策。民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的對(duì)象為民族省區(qū)和非民族省區(qū)的民族自治州。
除上述財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式之外，中央政府對(duì)地方政府還有其它一些規(guī)模較小、但也具有重要意義的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，主要包括中央實(shí)施某些宏觀調(diào)控政策后，中央對(duì)地方財(cái)政減收所進(jìn)行的財(cái)力性補(bǔ)助，如固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅暫停征收財(cái)政減收補(bǔ)助、實(shí)施天然林保護(hù)工程地方減收補(bǔ)助、退耕還林還草減收補(bǔ)助等。
(四)專項(xiàng)支付轉(zhuǎn)移支付
專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是指中央財(cái)政為實(shí)現(xiàn)特定的宏觀政策及事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，以及對(duì)委托地方政府代理的一些事務(wù)進(jìn)行補(bǔ)償而設(shè)立的補(bǔ)助資金，地方財(cái)政需按規(guī)定用途使用資金。其主要特點(diǎn)是撥付款項(xiàng)的有條件性，即是中央根據(jù)情況和需要來確定撥款的項(xiàng)目、撥款的對(duì)象、撥款的金額和撥款的時(shí)間。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付具有�？顚Ｓ眯再|(zhì)，主要包括～般預(yù)算專項(xiàng)撥款、國(guó)債補(bǔ)助等。同時(shí)，為配合實(shí)現(xiàn)中央宏觀政策目標(biāo)，近年來新增了一些轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，重點(diǎn)是一些經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，如：社會(huì)保障支出、農(nóng)村義務(wù)教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、天然林保護(hù)工程、退耕還林還草工程等。多數(shù)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金采用客觀因素分配法，且有專門的管理辦法。
三、我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付存在問題
(一)預(yù)算安排不完整
目前由于上級(jí)政府在安排補(bǔ)助下級(jí)專項(xiàng)補(bǔ)助資金時(shí)的預(yù)算不細(xì)化、用途較模糊，而且預(yù)算管理不透明、資金分配隨意性較大，致使基層單位存在" 會(huì)哭的孩子有奶吃"，誰跑得勤，誰要的就多，誰就會(huì)"跑部錢進(jìn)" 的現(xiàn)象，致使下級(jí)政府無法全面掌握上級(jí)補(bǔ)助地方收入的規(guī)模和種類，在年初的預(yù)算安排中也無法準(zhǔn)確編入上級(jí)補(bǔ)助的收入和支出，造成預(yù)算不完整，致使一個(gè)地方的財(cái)政總體情況得不到完整反映。
(二)滯留專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金
上級(jí)財(cái)政部門下達(dá)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金時(shí)，必須逐級(jí)撥付，才能到達(dá)用款單位，在這轉(zhuǎn)撥過程中，就容易發(fā)生滯留的問題。其原因主要有以下幾個(gè)：①由于制度的不健全，上級(jí)財(cái)政部門在年末下達(dá)專項(xiàng)資金(多在12 月31 日)，造成下級(jí)部門無法在同一財(cái)政年度撥付到位，只能把資金掛在暫存款科目，等到下一年度再進(jìn)行撥付，形成專項(xiàng)資金的滯留，這種現(xiàn)象較為普遍;②下級(jí)財(cái)政部門和用款單位的主管部門受利益驅(qū)使，有條件撥款，無條件不撥或緩撥，造成資金不能及時(shí)地?fù)芨兜轿�、發(fā)揮最大效益，形成專項(xiàng)資金的滯留;③下級(jí)財(cái)政部門因財(cái)力緊張，暫時(shí)借用專項(xiàng)資金用于其他項(xiàng)目，在財(cái)力富余時(shí)，再往下?lián)芨�，形成專�?xiàng)資金的滯留;④有的專項(xiàng)資金的申請(qǐng)并沒有經(jīng)過嚴(yán)格審批，用款進(jìn)度和計(jì)劃并沒有做到具體詳細(xì)，在資金撥付后，由于準(zhǔn)備措施沒有做好或者條件尚不成熟，資金并不能立即發(fā)揮效益，造成專項(xiàng)資金的滯留;⑤配套型專項(xiàng)資金的使用必須有地方配套資金作條件，但是往往由于地方政府的財(cái)力有限，不能及時(shí)配套，這樣就導(dǎo)致專項(xiàng)資金不能迅速投入到具體項(xiàng)目上，造成一定程度上的滯留。
(三)挪用專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金
上級(jí)政府撥付專項(xiàng)資金都有特定的目的，使用資金的項(xiàng)目大都事關(guān)國(guó)計(jì)民生，只有資金使用到位，做到�？顚Ｓ�，才能真正的雪中送炭，解燃眉之急。然而有的部門仍有挪用�？畹默F(xiàn)象，其具體表現(xiàn)為以下幾種：①上級(jí)專項(xiàng)補(bǔ)助下達(dá)后，下級(jí)財(cái)政部門以上級(jí)追加的補(bǔ)助資金置換年初預(yù)算安排的資金，造成實(shí)際意義上的撥付資金的減少，專項(xiàng)資金相應(yīng)地挪用到其他項(xiàng)目;②上下級(jí)政府支出偏好不一致時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生擠占挪用專項(xiàng)資金的問題。如設(shè)立專項(xiàng)資金的目的是為了改善社會(huì)公共服務(wù)供給，而下級(jí)政府的支出排序往往先是解決人員經(jīng)費(fèi)不足，對(duì)改善社會(huì)公共服務(wù)則排在稍后的位置。③有的單位虛報(bào)冒領(lǐng)，無中生有，騙取上級(jí)專項(xiàng)資金，在冠冕堂皇地以種種名義申請(qǐng)到資金后，就萬事大吉，作為部門的機(jī)動(dòng)財(cái)力隨意使用，與規(guī)定的用途差之甚遠(yuǎn)。④專項(xiàng)資金下達(dá)到規(guī)定的使用單位時(shí)，由于沒有嚴(yán)格的監(jiān)督制約機(jī)制，加之基層財(cái)務(wù)人員的素質(zhì)有限，賬務(wù)管理很不健全，客觀上使某些主管人員有可乘之機(jī)，挪用專項(xiàng)資金或亂搞基本建設(shè)，或違規(guī)購置�？厣唐罚蚪o小集體發(fā)放福利，更為嚴(yán)重的是貪腐中飽私囊，造成國(guó)家的專項(xiàng)資金不能全部發(fā)揮效益。
(四)專項(xiàng)資金的使用效益低
專項(xiàng)資金在下達(dá)到具體項(xiàng)目后，由于缺乏科學(xué)的決策程序和不甚周密的計(jì)劃安排，加之部分責(zé)任人的責(zé)任心欠缺，造成投資項(xiàng)目未按計(jì)劃實(shí)施;工程進(jìn)度慢, 效率低; 個(gè)別項(xiàng)目未按標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施; 個(gè)別項(xiàng)目實(shí)施后效益差甚至無效益。這樣就極易形成“半拉子”工程、“爛尾樓”，造成人力物力財(cái)力的浪費(fèi)，專項(xiàng)資金不能最大程度地發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益
四、加強(qiáng)政府轉(zhuǎn)移資金審計(jì)的必要性
(一)保障國(guó)家宏觀調(diào)控目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的必要措施
通過轉(zhuǎn)移支付審計(jì)有利于財(cái)政部門嚴(yán)格履行國(guó)家賦予的財(cái)政管理職能.認(rèn)真貫徹國(guó)家的財(cái)政政策.正確運(yùn)用轉(zhuǎn)移支付手段.優(yōu)化資源配置.調(diào)節(jié)收入分配.保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展;同時(shí)，有利于促進(jìn)財(cái)政工作按照公共財(cái)政的要求深化財(cái)政體制改革，在生產(chǎn)力的發(fā)展和增加財(cái)政收人的前提下.將財(cái)政支出用于滿足我國(guó)最廣大人民群眾的公共需要.建設(shè)和諧社會(huì)。
(二)規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度的催化劑
目前各級(jí)政府在轉(zhuǎn)移支付資金分配上，還沒有完全建立起一套科學(xué)完善的計(jì)算公式和測(cè)算辦法，在轉(zhuǎn)移資金額度的確定和分配上不透明、不規(guī)范，隨意性較大。通過轉(zhuǎn)移支付審計(jì)可以找出目前轉(zhuǎn)移支付體制中存在的弊端，分析改革的必要性，研究和提出合理化意見和建議。促進(jìn)我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度真正具有中國(guó)特色。
(三)完善轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的設(shè)置
目前轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目設(shè)置交叉重復(fù)、資金投向較為分散的現(xiàn)象較為普遍。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2005年中央財(cái)政分配的239項(xiàng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目中，有4l項(xiàng)存在內(nèi)容交叉重復(fù)的問題，涉及資金156.37億元;有“項(xiàng)沒有管理辦法或管理辦法未公開，涉及資金705.89億元.占專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金總額的20%。通過轉(zhuǎn)移支付資金審計(jì)則有利于對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金管理、使用部門和單位的審計(jì)監(jiān)督，能充分了解轉(zhuǎn)移支付資金的具體情況.及時(shí)發(fā)現(xiàn)糾正在管理、分配和使用方面存在的問題，避免資金的浪費(fèi)和損失，并在此基礎(chǔ)上.提出建議意見，為制定正確的宏觀訶控政策服務(wù)。
(四)揭露和查處重大違反財(cái)經(jīng)法紀(jì)問題
近年國(guó)家不斷地加大對(duì)轉(zhuǎn)穆支付的力度.僅黑龍江省中央轉(zhuǎn)移支付資金總量就從2000年的214.62億元上升到2004年的453.82億元.占黑龍江省財(cái)政決算總收人的比重從2000年的43.80%上升到2004年的55.32%。隨著政府間轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的擴(kuò)大.轉(zhuǎn)移支付審計(jì)的能動(dòng)性作用不斷加強(qiáng)，通過轉(zhuǎn)移支付審計(jì)可以揭露深層次問題，對(duì)隱匿、轉(zhuǎn)移、挪用資金的.尤其是涉及資金安全的問題，弄清來龍去脈.查深查透.嚴(yán)肅查處。確保資金安全。
(五)檢查資金的使用效益性
通過轉(zhuǎn)移支付績(jī)散審計(jì)可以查明被審計(jì)單位是否以經(jīng)濟(jì)的、有效的方式管理或使用轉(zhuǎn)移支付資金.分析資金使用低效率和不經(jīng)濟(jì)的原因，包括管理信息系統(tǒng)、管理程序或組織機(jī)構(gòu)不完善的原因.確保轉(zhuǎn)移支付資金的使用效果性、效益性和效率性。
五、開展政府轉(zhuǎn)移審計(jì)的重難點(diǎn)
(一)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付審計(jì)難以實(shí)施
轉(zhuǎn)移支付資金來源渠道多.涉及面廣，使用分散，呈。上面一條線.下面一大片”狀況，審計(jì)中不僅要審查各級(jí)主管部門的資金管理和分配情況，同時(shí)還必須深人基層延伸審計(jì)，抽查一定數(shù)量的資金使用單位，監(jiān)督資金的使用和效益情況，與之不相適應(yīng)的是基層審計(jì)機(jī)關(guān)人員少.時(shí)間緊，任務(wù)重，審計(jì)經(jīng)費(fèi)不足等情況，對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的管理使用和效益情況很難做到審深審?fù)�，更談不到形成審�?jì)覆蓋網(wǎng)絡(luò)，使之處于經(jīng)常的監(jiān)督下。同時(shí)轉(zhuǎn)移支付資金投資項(xiàng)目多樣化、專業(yè)化，如國(guó)憤、扶貧、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金很大部分都用在工程建設(shè)上，而現(xiàn)有的審計(jì)人員大都只懂財(cái)會(huì)方面的知識(shí)，缺乏工程頂算、決算、旌工、設(shè)備采購方面的專業(yè)知識(shí)和審計(jì)技巧，致使對(duì)這部分投資使用的狀況難以實(shí)施審計(jì)。
對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金使用情況的審計(jì)評(píng)價(jià)，除要正確反映資金的到位情況，更重要的是檢查黨的各項(xiàng)方針政策貫徹落實(shí)情況和產(chǎn)生的效果，為各級(jí)黨委、政府部門提供宏觀決策的依據(jù).因而對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金使用效果和社會(huì)效益的審計(jì)評(píng)價(jià)是轉(zhuǎn)移支付資金審計(jì)的重要和必要內(nèi)窖。但從實(shí)際看，轉(zhuǎn)移支付資金投人分布廣、成分復(fù)雜，受各種復(fù)雜因素的制約，有的往往需要一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)間和過程才能完成，有的還需要多次投入，要對(duì)其進(jìn)行綜合性評(píng)價(jià)，需要取得全面、真實(shí)、準(zhǔn)確、完整的資料，顯然，在審計(jì)機(jī)關(guān)人力、財(cái)力、技術(shù)、信息等條件還不具備的情況下.要對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)是很困難的。、
(二)注意對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的分配環(huán)節(jié)進(jìn)行審計(jì)
在預(yù)算執(zhí)行中地方政府要對(duì)上級(jí)財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行再分配。分配的科學(xué)性，合理性直接影響財(cái)政資金的使用效益。對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金分配環(huán)節(jié)的審計(jì)，要注意掌握轉(zhuǎn)移支付資金的總量規(guī)模和結(jié)構(gòu)，資金的分配是否有嚴(yán)格的預(yù)算，是否具有較大的隨意性等問題。財(cái)力性補(bǔ)助資金的分配是否有科學(xué)、合理的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，是否考慮地方人均財(cái)政收入，公共服務(wù)成本、功能區(qū)建設(shè)等因素，是否有利于縮小地區(qū)間財(cái)力差距，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化。筆者在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，某地某年轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助下級(jí)支出中，專項(xiàng)補(bǔ)助比例占全部轉(zhuǎn)移支付資金的80%以上I上級(jí)補(bǔ)助資金在年初未按規(guī)定全額列入預(yù)算，預(yù)留財(cái)力在預(yù)算執(zhí)行中通過追加預(yù)算指標(biāo)的形式補(bǔ)助下級(jí)支出，卻不在本級(jí)列支，不在年終決算報(bào)表補(bǔ)助下級(jí)支出項(xiàng)目下列示，而是將補(bǔ)助下級(jí)支出與下級(jí)上解支出直接相互抵消，這樣使轉(zhuǎn)移支付資金的分配具有了很大的隱蔽陡，不利于人大的監(jiān)督。而且專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比例過大，易導(dǎo)致縣鄉(xiāng)政府為爭(zhēng)取資金忙于跑關(guān)系要錢，要來的錢易被隨意挪用，增加資金使用成本和風(fēng)險(xiǎn)，降低財(cái)政資金使用效益。
(三)對(duì)資金管理環(huán)節(jié)的審計(jì)
轉(zhuǎn)移支付資金中間環(huán)節(jié)多，審計(jì)時(shí)要注意是否存在層層盤剝、延壓滯留，影響資金及時(shí)撥付使用。項(xiàng)目組織運(yùn)作是否高效有力，是否存在同一項(xiàng)目多個(gè)職能部門管理，相互推諉，互相扯皮，導(dǎo)致項(xiàng)目擱淺，資金效益難以及時(shí)發(fā)揮。特別是專項(xiàng)建設(shè)資金，往往對(duì)項(xiàng)目開工和建成投產(chǎn)時(shí)間有嚴(yán)格要求，財(cái)政部門和資金管理部門層層延壓，耽誤資金撥付使用，會(huì)直接影響資金使用效益的及時(shí)發(fā)揮。審計(jì)中要以財(cái)政部門撥付資金時(shí)間為主，沿著資金運(yùn)動(dòng)的主線，查看收到上級(jí)撥款時(shí)間，本級(jí)財(cái)政撥付時(shí)間，下級(jí)財(cái)政部門撥付時(shí)間，還要看資金撥往何處，是否存在年終為列支預(yù)算，而將資金撥入某暫存戶長(zhǎng)期滯留的問題。資金從財(cái)政部門撥出以后，還要看資金管理部門有無延壓滯留。要注意審查財(cái)政或管理部門是否存在隨意提取資金管理費(fèi)等對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金層層剝皮的現(xiàn)象。審計(jì)中應(yīng)選擇關(guān)系人民群眾生活，社會(huì)穩(wěn)定，國(guó)家宏觀政策的專項(xiàng)資金如農(nóng)林水利、節(jié)能環(huán)保，社會(huì)保障、教育醫(yī)療等進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì)。如在審計(jì)中，從省財(cái)政追加指標(biāo)文件人手，沿著市，縣財(cái)政追加指標(biāo)文件，發(fā)現(xiàn)中央撥付某縣公共衛(wèi)生專項(xiàng)資金，長(zhǎng)期被滯留在該縣衛(wèi)生局賬上，未按規(guī)定用途撥付使用。
(四)對(duì)資金的使用情況進(jìn)行審計(jì)
重點(diǎn)審查轉(zhuǎn)移支付資金的投向是否改變了既定用途;是否存在嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)、擠占，挪用項(xiàng)目資金等違法違紀(jì)現(xiàn)象，導(dǎo)致財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目無法實(shí)施，或者項(xiàng)目質(zhì)量存在嚴(yán)重隱患，宏觀調(diào)控目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。還要看地方財(cái)政配套情況，地方財(cái)政是否按規(guī)定落實(shí)了配套資金，是否存在為騙取資金虛假配套，以致項(xiàng)目擱置，無法建成發(fā)揮效益的情況。具體可以對(duì)使用單位暫存款進(jìn)行審查，看其暫存款中有無從專項(xiàng)資金中以借款的形式挪用的專項(xiàng)資金，對(duì)暫付款進(jìn)行審查，看其是否有以收取欠款的方式挪用專項(xiàng)資金的(有的先讓用款單位打收據(jù)，主管部門打欠條，有的是將款項(xiàng)先撥到用款單位，再從用款單位“借”回)�？词欠裼写蠊P的資金向非項(xiàng)目建設(shè)單位支付，項(xiàng)目建設(shè)單位支付資金中原始單據(jù)是否合法，有效。
(五)要注意提升審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用
注意從微觀著手，宏觀著眼，對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題歸納總結(jié)，提出改進(jìn)的政策和建議。如，在對(duì)某市的轉(zhuǎn)移支付審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，對(duì)下級(jí)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助中專項(xiàng)支付比例較大且專項(xiàng)支付資金的分配具有較大的隨意性，審計(jì)組人員建議，對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，根據(jù)市政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、市級(jí)預(yù)算資金投資方向和范圍、社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)、市場(chǎng)情況、縣鄉(xiāng)財(cái)政狀況等因素，初步確定項(xiàng)目的內(nèi)容、投資構(gòu)成等，建立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目庫，對(duì)經(jīng)過研究批準(zhǔn)納入項(xiàng)目庫的項(xiàng)目，按照輕重緩急，年初安排預(yù)算，既利于人大監(jiān)督，又避免了縣鄉(xiāng)為爭(zhēng)取資金“跑部要錢”，提高了財(cái)政資金分配的透明性。
六、完善轉(zhuǎn)移支付資金審計(jì)對(duì)策建議
(一)充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能
目前，我國(guó)的審計(jì)監(jiān)督形式主要是事后監(jiān)督，事后監(jiān)督對(duì)財(cái)政資金的效益審計(jì)效果不明顯。一個(gè)項(xiàng)目完成后再去進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，決策失誤造成的損失已無法換回，貪挪用、中飽私囊的資金往往也難以追回，審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題可能難以整改、審計(jì)決定難以執(zhí)行。因此建議對(duì)比較大額的財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，審計(jì)監(jiān)督應(yīng)提前介入，對(duì)撥款的使用情況審計(jì)部門要進(jìn)行嚴(yán)格審查，并提出評(píng)估意見，也就是說，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移專項(xiàng)撥款進(jìn)行全過程監(jiān)督，從而促進(jìn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金達(dá)到預(yù)期的使用效果。
(二)完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付相關(guān)法律、法規(guī)，審計(jì)結(jié)果的處理才能有法可依
1994年實(shí)行分稅制度改革以來，我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度逐步建立起來，并在實(shí)踐中不斷探索前進(jìn)。這一制度在增強(qiáng)中央財(cái)政宏觀調(diào)控能力，縮小地方差距，合理調(diào)節(jié)和引導(dǎo)地方財(cái)政活動(dòng)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)協(xié)調(diào)平衡發(fā)展，維護(hù)基層政權(quán)穩(wěn)定等方面發(fā)揮著重要作用。但由于缺乏相關(guān)法律、法規(guī)制度的約束，這方面還存在一些不容忽視的問題，離透明、規(guī)范、科學(xué)的要求還有較大差距，也造成審計(jì)監(jiān)督、審計(jì)結(jié)果的處理無法可依，因此，應(yīng)盡快出臺(tái)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法及相關(guān)的法規(guī)、制度，從法的高度規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的實(shí)行。
(三)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金審計(jì)要與開展效益審計(jì)相結(jié)合，并以效益審計(jì)為主
目前專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金被擠占挪用、滯留截留、資金使用效益低下的問題相當(dāng)普遍。加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)補(bǔ)助資金使用效益情況的審計(jì)，應(yīng)該成為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付審計(jì)的一個(gè)重點(diǎn)。一是要檢查資金是否按規(guī)定的時(shí)間落實(shí)到項(xiàng)目單位，是否存在層層滯留和擠占挪用的問題，而導(dǎo)致有限的資金不能發(fā)揮應(yīng)有的效益;二是要檢查用款單位是否按申報(bào)和規(guī)定的用途使用專項(xiàng)資金，是否做到�？顚Ｓ�、專戶核算，是否存在虛報(bào)騙取項(xiàng)目資金的問題;三是要檢查項(xiàng)目資金的使用效益情況，重點(diǎn)揭露因管理不善、決策失誤造成損失浪費(fèi)和國(guó)有資產(chǎn)流失的問題，查處貪挪用、中飽私囊等重大違法違紀(jì)的問題。
(四)加強(qiáng)對(duì)審計(jì)人員技能培訓(xùn)，提高審計(jì)系統(tǒng)對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金審計(jì)的能力
財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金審計(jì)是對(duì)政府問財(cái)政收支的審計(jì)，具有政策性、綜合性和宏觀性強(qiáng)的特點(diǎn)。不能將其簡(jiǎn)單地對(duì)收收支支的審計(jì)，而是通過審計(jì)檢查財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金撥付的合法性、合理性和效益性，要求從宏觀的角度去發(fā)現(xiàn)和分析政策、體制和機(jī)制方面的問題，針對(duì)存在的問題提出完善和改進(jìn)的建議。這就要求審計(jì)人員對(duì)財(cái)政政策、財(cái)政體制和財(cái)政管理等方面有比較全面的知識(shí)，并有較高的理解問題和分析問題的能力。因此建議各級(jí)審計(jì)部門要加強(qiáng)對(duì)審計(jì)人員財(cái)政、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、法律等方面知識(shí)的培訓(xùn)，不斷提高審計(jì)人員的綜合素質(zhì)，從而提高審計(jì)系統(tǒng)對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金審計(jì)的能力。
(五)進(jìn)一步提高審計(jì)報(bào)告的質(zhì)量，并對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金審計(jì)結(jié)果予以公告
隨著各級(jí)黨委、政府對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展力度的加大，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付將越來越成為財(cái)政公共資金的重頭戲而占有越來越大的比重，為盡快規(guī)范資金的撥付和使用，就應(yīng)讓全民對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行監(jiān)督，因此應(yīng)對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金審計(jì)結(jié)果予以公告，這就要求要進(jìn)一步提高審計(jì)報(bào)告的質(zhì)量，一方面審計(jì)人員要有敢于較真的勇氣，揭露和查處違法違紀(jì)問題。而正確的較真應(yīng)該著眼大局和長(zhǎng)遠(yuǎn)，抓住本質(zhì)和主流，以高度負(fù)責(zé)的精神，對(duì)待每一個(gè)審計(jì)項(xiàng)目。另一方面要求審計(jì)人員要有嚴(yán)謹(jǐn)求是的態(tài)度，對(duì)審計(jì)情況進(jìn)行歸納、分析和提練。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金審計(jì)不能就事論事，要站在宏觀的角度對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行歸納和分析，要抓住問題的關(guān)鍵和本質(zhì)，善于從眾多的零散的問題中篩選出真正具有代表性、規(guī)律性的東西，提出解決鬮題的方法，從而提高審計(jì)成果的利用層次。
(六)構(gòu)建健全的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系
轉(zhuǎn)移支付審計(jì)應(yīng)采取臺(tái)規(guī)性審計(jì)和績(jī)效審計(jì)相結(jié)合的方式，盡快建立一套完整的、可操作的績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系。評(píng)價(jià)績(jī)效的指標(biāo)體系應(yīng)包括：評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)移支付資金占用的標(biāo)準(zhǔn);評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)移支付資金利用的標(biāo)準(zhǔn);評(píng)價(jià)管理活動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn);評(píng)價(jià)社會(huì)效益和生態(tài)效益的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)還應(yīng)考慮下列因素：一是不同領(lǐng)域和行業(yè)有其各自的特點(diǎn).應(yīng)制定相適應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)。衡量政府部門的決策是否正確，提供服務(wù)工作量如何。是否達(dá)到了預(yù)期的效果等。二是績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)一般是可以量化的，但還有相當(dāng)一部分是難以量化的、而叉對(duì)被審計(jì)的項(xiàng)目產(chǎn)生重大影響的資源和耗費(fèi)，也應(yīng)采用一些特殊的方法進(jìn)行估量，并納人評(píng)價(jià)范圍。
(七)上下審?fù)瑫r(shí)開展，發(fā)揮聯(lián)動(dòng)作用.確保審計(jì)質(zhì)量
根據(jù)轉(zhuǎn)移支付資金環(huán)節(jié)多.分布散的特點(diǎn)+采取上下結(jié)合的辦法.將審計(jì)組分為若干審計(jì)小組.對(duì)省級(jí)政府審計(jì)的小組要將轉(zhuǎn)移支付資金的基本情況、撥付文件、規(guī)模、項(xiàng)目數(shù)量等情況反饋給對(duì)省級(jí)以下政府審計(jì)的小組，對(duì)省級(jí)以下政府審計(jì)的小組要結(jié)合該地區(qū)的具體情況和項(xiàng)目的實(shí)際使用情況進(jìn)行審計(jì)，發(fā)現(xiàn)問題.及時(shí)將審計(jì)有關(guān)情況和分析結(jié)果反饋給對(duì)省級(jí)政府審計(jì)的小組，便于及時(shí)整理分析。這樣上下互相聯(lián)動(dòng)、及時(shí)溝通、信息共享，確保證審計(jì)質(zhì)量，防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，圓滿完成審計(jì)任務(wù)。
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