實(shí)行績(jī)效預(yù)算管理分析與建議
人們?nèi)找嬷匾曋С隹?jī)效并進(jìn)而改進(jìn)公共部門的運(yùn)行效率。“規(guī)劃―計(jì)劃―預(yù)算”、“零基預(yù)算”和“績(jī)效預(yù)算”是這一產(chǎn)出導(dǎo)向改革的重要組成部分，尤其是績(jī)效預(yù)算，它集中反映了產(chǎn)出預(yù)算的理念，在各種產(chǎn)出預(yù)算模式中居于核心地位。
一、績(jī)效預(yù)算的定義和內(nèi)容
對(duì)績(jī)效預(yù)算的定義可以追溯到1950年美國(guó)總統(tǒng)預(yù)算辦公室的定義：“績(jī)效預(yù)算是這樣一種預(yù)算，它闡述請(qǐng)求撥款是為了達(dá)到目標(biāo)，為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)而擬定的計(jì)劃需要花費(fèi)多少錢，以及用哪些量化的指標(biāo)來(lái)衡量其在實(shí)施每項(xiàng)計(jì)劃過(guò)程中取得的成績(jī)和完成工作的情況。”實(shí)際上所謂績(jī)效預(yù)算，就是以項(xiàng)目的績(jī)效或效益為目的，以成本為基礎(chǔ)而編制的預(yù)算�？�(jī)效預(yù)算要求政府的每筆支出必須符合績(jī)、預(yù)算、效三要素的要求。
“績(jī)”：指請(qǐng)求財(cái)政撥款是為了達(dá)到某一具體目標(biāo)或計(jì)劃，即業(yè)績(jī)指標(biāo)。這些目標(biāo)應(yīng)當(dāng)盡量量化或者指標(biāo)化，以便編制預(yù)算，并考核效果。
“預(yù)算”：指完成業(yè)績(jī)所需的撥款額，或公共勞務(wù)成本。它包括人員工資和各種費(fèi)用在內(nèi)的全部成本(辦公用房通常不計(jì)入成本)。凡是能夠量化的，政府都應(yīng)當(dāng)計(jì)算并公布標(biāo)準(zhǔn)成本。對(duì)于那些無(wú)法量化的支出，可以用以下兩種辦法來(lái)確定成本：第一種，通過(guò)政府公開招標(biāo)方式(政府采購(gòu))來(lái)定價(jià)。第二種，只能由某一部門提供的公共勞務(wù)(如行政管理部門的經(jīng)費(fèi))，這部分成本計(jì)算最困難。在日本，其成本通過(guò)由財(cái)政部規(guī)定的“標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出”來(lái)確定，標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出是指各地方政府提供“合理水平的行政服務(wù)”所需的支出;而在美國(guó)，政府公布各項(xiàng)“業(yè)績(jī)指數(shù)”。
“效”：指業(yè)績(jī)的考核包括量和質(zhì)兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)�？�(jī)效預(yù)算產(chǎn)生于政府各部門分配預(yù)算指標(biāo)之中，作用在于解決各單位該得到多少撥款才合理，是實(shí)物量與資金供給量相匹配的預(yù)算，是實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡的有效手段。通常，對(duì)于績(jī)效的考核由審計(jì)部門或委托社會(huì)公證機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行，財(cái)政部門根據(jù)考核結(jié)果撥款。
二、推行績(jī)效預(yù)算的必要性
我國(guó)在上世紀(jì)八九十年代政府財(cái)政運(yùn)行狀況不佳，反映出了預(yù)算管理制度的缺陷。它同樣無(wú)力對(duì)支出機(jī)構(gòu)的需求施加必要的控制以及對(duì)支出效果進(jìn)行考核。我國(guó)的現(xiàn)行預(yù)算體制以及財(cái)政支出效率存在以下問(wèn)題：
(一)現(xiàn)行預(yù)算制度缺乏績(jī)效信息。財(cái)政支出效率不高有多方面的原因，現(xiàn)行的公共預(yù)算管理模式的制度性特征是財(cái)政支出效率問(wèn)題的根源，預(yù)算管理方式的落后是財(cái)政支出效率不高的重要原因。
1、基數(shù)法編制預(yù)算不科學(xué)�，F(xiàn)行預(yù)算編制基本上是按照基數(shù)加增長(zhǎng)的方法編制而成的，這種預(yù)算編制方法是在承認(rèn)既得利益的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，固定了總的行政支出在各部門間的.分配格局，沒有能夠切實(shí)反映預(yù)算年度的實(shí)際情況，財(cái)政無(wú)法根據(jù)機(jī)構(gòu)和人員變動(dòng)調(diào)整行政支出的規(guī)模，因而缺乏科學(xué)性。在此基礎(chǔ)上進(jìn)行的財(cái)政支出安排缺乏合理性和有效性，給不同的預(yù)算單位在經(jīng)費(fèi)供給方面造成貧富不均、支出不足和浪費(fèi)并存的現(xiàn)象。在這種情況下，繼續(xù)沿用基數(shù)法編制支出預(yù)算，顯然是不合理的，并且會(huì)加重財(cái)政負(fù)擔(dān)。
2、現(xiàn)行預(yù)算中缺乏績(jī)效信息。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府預(yù)算的編制方法和管理模式仍是傳統(tǒng)的投入預(yù)算。在投入預(yù)算模式下，預(yù)算分配的依據(jù)是部門人員的多少而不是部門的績(jī)效，其實(shí)質(zhì)就是默認(rèn)部門的現(xiàn)有人員數(shù)是合理的，而不考慮部門實(shí)現(xiàn)業(yè)績(jī)目標(biāo)所需要的合理人員數(shù)是多少。預(yù)算一經(jīng)確定，對(duì)預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)和檢查就側(cè)重于投入方面的問(wèn)題，如實(shí)際的人員經(jīng)費(fèi)比預(yù)算中規(guī)定的數(shù)額是多了還是少了?是否有挪用現(xiàn)象等。而對(duì)預(yù)算執(zhí)行中財(cái)政資金的產(chǎn)出和結(jié)果并不關(guān)心，財(cái)政資金撥出后，缺少跟蹤問(wèn)效，財(cái)政資金的使用效益到底如何，財(cái)政部門也難以說(shuō)清。政府各部門只需對(duì)投入負(fù)責(zé)，即確保財(cái)政資金的取得和使用是合規(guī)的，不需要對(duì)財(cái)政資金使用所產(chǎn)生的結(jié)果承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。各部門預(yù)算的多少和部門的績(jī)效之間沒有聯(lián)系。在這種制度下，每一個(gè)政府部門都把工作重心放在爭(zhēng)奪預(yù)算撥款上，而不是放在用好預(yù)算資金以取得成效上，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果總是偏離預(yù)算所應(yīng)體現(xiàn)的政府本來(lái)的政策意圖。
3、嚴(yán)格的分項(xiàng)預(yù)算不利于提高資金效率�，F(xiàn)行的分項(xiàng)預(yù)算是按照一個(gè)層層細(xì)化、互不交叉的項(xiàng)目編列的，它將支出總體分為基本支出和項(xiàng)目支出，基本支出和項(xiàng)目支出又可以細(xì)分為人員支出、公用支出、對(duì)個(gè)人和家庭的補(bǔ)助支出，然后細(xì)分為基本工資、津貼、獎(jiǎng)金、社會(huì)保障繳費(fèi)、辦公費(fèi)等明細(xì)項(xiàng)目。預(yù)算中列示的這些項(xiàng)目和資金，預(yù)先都規(guī)定了具體的用途。在預(yù)算執(zhí)行中，各個(gè)項(xiàng)目之間的資金轉(zhuǎn)移受到嚴(yán)格的限制，即�？顚Ｓ�，買肉的錢不能用來(lái)買酒，特別是在基本支出和項(xiàng)目支出之間。在這種制度下，有專項(xiàng)結(jié)余的部門擔(dān)心下一年度會(huì)因此而削減本項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)。因此，盡管管理人員知道應(yīng)該如何省錢，但“精明的”政府管理人員不得不把每一個(gè)明細(xì)分類中的每一分錢都花掉，不管他們是否需要。從某種角度來(lái)說(shuō)，我們的預(yù)算制度實(shí)際上在“慫恿”管理人員浪費(fèi)錢財(cái)。
4、公眾無(wú)法進(jìn)行有效監(jiān)督。我國(guó)的政府財(cái)政預(yù)算，對(duì)社會(huì)公眾而言幾乎是封閉的，公眾的參與程度非常低，缺乏表達(dá)意見的途徑。預(yù)算過(guò)程欠缺程序民主，更談不上聽證、辯論。社會(huì)公眾不知道財(cái)政支出的各個(gè)預(yù)算項(xiàng)目需要多少費(fèi)用，不知道政府預(yù)算是如何分配的，也不知道政府如何使用財(cái)政資金，因而社會(huì)公眾無(wú)法對(duì)政府的財(cái)政收支活動(dòng)進(jìn)行有效的監(jiān)督。
(二)當(dāng)前財(cái)政支出效率較低。改革開放20多年來(lái)，我國(guó)財(cái)政支出由1978年的1122.09億元，增長(zhǎng)到2003年的24649.95億元，年遞增13%以上。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，財(cái)政支出持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，使得財(cái)政在促進(jìn)資源優(yōu)化配置、收入公平分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)等方面發(fā)揮了積極有效的作用。但我們也不得不清醒地認(rèn)識(shí)到，由于政府職能轉(zhuǎn)變的滯后、預(yù)算管理方式的落后等多方面的原因，我國(guó)財(cái)政支出效率不高的問(wèn)題仍然比較突出，主要表現(xiàn)在：
1、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理，行政管理支出過(guò)高。行政管理支出是財(cái)政支出的主要組成部分之一。一般來(lái)說(shuō)，行政管理支出會(huì)隨著財(cái)政支出的增長(zhǎng)而增長(zhǎng)。不過(guò)，由于行政管理支出屬于純消耗性支出，因而其增長(zhǎng)速度應(yīng)小于財(cái)政支出的增長(zhǎng)速度，這樣才有利于政府把財(cái)政支出增長(zhǎng)的大部分用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)公共事業(yè)，對(duì)我們這樣的發(fā)展中國(guó)家更應(yīng)如此。然而改革開放20多年來(lái)，我國(guó)行政管理支出由1978年的49.09億元，增長(zhǎng)到2003年的3437.68億元，年遞增18%以上。超過(guò)同期財(cái)政總支出增長(zhǎng)比例5個(gè)百分點(diǎn)，占財(cái)政總支出的比重由4.4%增長(zhǎng)到14%。與此同時(shí)，教科文衛(wèi)支出和社會(huì)保障支出等支出的增長(zhǎng)幅度卻落后于行政支出的增長(zhǎng)。
2、財(cái)政資金供給范圍不規(guī)范。目前，財(cái)政的職能范圍與支出責(zé)任尚未能完全適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，財(cái)政資金的供給范圍缺乏明確、科學(xué)的界定。一方面政府支出范圍過(guò)寬，包括了許多既管不了又管不好的事務(wù)，如經(jīng)營(yíng)性投資支出過(guò)大、各種補(bǔ)貼過(guò)多過(guò)濫、各類事業(yè)費(fèi)龐雜、財(cái)政供養(yǎng)人員過(guò)多、負(fù)擔(dān)過(guò)重，等等;另一方面政府支出又嚴(yán)重缺位，即財(cái)力過(guò)于分散，支出重點(diǎn)不夠明確，使得在應(yīng)由財(cái)政供給的市場(chǎng)失靈領(lǐng)域中出現(xiàn)保障不足和無(wú)力保障的情況。如對(duì)社會(huì)保障的支持不足，對(duì)某些社會(huì)文教、公共衛(wèi)生、公益事業(yè)的保障乏力，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和某些公共設(shè)施建設(shè)的投入不足，等等。
3、相當(dāng)部分財(cái)政支出并沒有納入政府年度預(yù)算。由于體制上和管理上的原因，這部分支出缺乏必要的管理與監(jiān)督，支出安排難以體現(xiàn)財(cái)政的公共性、民主化和法制化，導(dǎo)致公共部門及其領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人將公共資源用于本部門的事情或者領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的事情，公共部門不是為社會(huì)提供公共服務(wù)，而是為本部門、為領(lǐng)導(dǎo)服務(wù)，而且這部分支出數(shù)額不容忽視。
4、財(cái)政分配不公的現(xiàn)象仍然存在。由于我國(guó)預(yù)算不是按照政府部門的產(chǎn)出核定，預(yù)算的多少和部門的績(jī)效之間沒有必然的聯(lián)系，預(yù)算分配更多的是政治博弈的過(guò)程，人為因素較多，導(dǎo)致一些強(qiáng)力政府部門取得的財(cái)政資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于普通部門。
鑒于以上原因，績(jī)效預(yù)算作為政府支出管理改革戰(zhàn)略的主要方向，也日益被我國(guó)財(cái)政學(xué)者所關(guān)注與研究。目前，我國(guó)的部門預(yù)算改革已取得階段性成果，要鞏固和發(fā)展這個(gè)成果，必須通過(guò)推行績(jī)效預(yù)算來(lái)配套和完成。
三、幾點(diǎn)建議
(一)建立相關(guān)配套制度，構(gòu)建實(shí)施績(jī)效預(yù)算的制度框架。實(shí)施績(jī)效預(yù)算需要建立與完善一系列的相關(guān)配套制度。這包括公共支出制度自身的配套和外部監(jiān)督制度的配套兩個(gè)方面。在公共支出制度的配套方面，財(cái)政部門要把績(jī)效預(yù)算制度、績(jī)效評(píng)價(jià)制度、國(guó)庫(kù)集中收付制度和政府采購(gòu)制度統(tǒng)一協(xié)調(diào)起來(lái)，不可孤軍深入。這四項(xiàng)制度各有優(yōu)勢(shì)，各有自身的作用范圍和實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，任何一項(xiàng)制度不與其他制度相匹配，其優(yōu)勢(shì)就難以發(fā)揮出來(lái)，甚至無(wú)法堅(jiān)持下去。只有這四項(xiàng)互為條件、相互配套的制度聯(lián)合實(shí)施，我國(guó)的公共支出制度的框架才能構(gòu)建起來(lái)。在外部監(jiān)督制度的配套方面，要逐步建立并強(qiáng)化政府與公共部門的報(bào)告制度、問(wèn)責(zé)制度，以及公開的審計(jì)制度。這些制度的建立能夠保證社會(huì)與公眾對(duì)政府與公共部門的預(yù)算及其執(zhí)行的過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行有效的監(jiān)督，從而迫使政府職能部門和公共部門更加關(guān)注自身行為與業(yè)績(jī)的關(guān)聯(lián)，推動(dòng)政府部門提高社會(huì)資源的使用效率。
(二)明確評(píng)價(jià)對(duì)象，確定量化指標(biāo)。財(cái)政支出內(nèi)容十分繁雜、涉及的范圍廣泛，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象難以進(jìn)行統(tǒng)一分類�？紤]到我國(guó)的績(jī)效評(píng)價(jià)剛剛起步，如果將財(cái)政支出的綜合效益作為評(píng)價(jià)對(duì)象，實(shí)施難度較大。因此，可按財(cái)政支出的受益主體，將評(píng)價(jià)分為支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)、單位財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)和部門支出績(jī)效評(píng)價(jià)二類，本著從簡(jiǎn)單到復(fù)雜的原則，先開展項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)，再逐步擴(kuò)展到單位和部門支出的績(jī)效評(píng)價(jià)。同時(shí)，要根據(jù)部門單位的機(jī)構(gòu)職能、人員配備等基本情況確定財(cái)政支出量化標(biāo)準(zhǔn)和與之相聯(lián)系的成果量化指標(biāo)。其中支出的量化標(biāo)準(zhǔn)尤為重要，績(jī)效預(yù)算中的支出說(shuō)明了公共產(chǎn)品和服務(wù)的成本，應(yīng)具有明確的量化標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)不能標(biāo)準(zhǔn)化的支出可通過(guò)政府公開招標(biāo)、政府采購(gòu)或社會(huì)實(shí)踐中產(chǎn)生的標(biāo)準(zhǔn)財(cái)務(wù)支出來(lái)衡量。
(三)實(shí)行部分權(quán)責(zé)發(fā)生制。在傳統(tǒng)的財(cái)政管理體制中，政府會(huì)計(jì)只反映當(dāng)期的財(cái)政資源，而無(wú)法全面反映政府公共資源存量和整個(gè)政府公共資源的使用和配置狀況。目前，我國(guó)以及世界上不少國(guó)家都在使用收付實(shí)現(xiàn)制的政府會(huì)計(jì)方法，這種會(huì)計(jì)方法存在一些缺陷：它可以通過(guò)提前或延遲支付現(xiàn)金人為地操縱各年度的支出，從而扭曲績(jī)效信息;它不能及時(shí)確認(rèn)和計(jì)量政府負(fù)債;它忽略了投資的機(jī)會(huì)成本，不能正確完整的反映政府行政的成本。權(quán)責(zé)發(fā)生制與收付實(shí)現(xiàn)制之間的根本性區(qū)別在于會(huì)計(jì)上確認(rèn)的時(shí)間不同：收付實(shí)現(xiàn)制以款項(xiàng)的收付為標(biāo)準(zhǔn)記賬;權(quán)責(zé)發(fā)生制以權(quán)利和責(zé)任的實(shí)際形成和發(fā)生作為記賬的標(biāo)準(zhǔn)。權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)可以更準(zhǔn)確、更全面地反映一定時(shí)期內(nèi)提供產(chǎn)品和服務(wù)所耗費(fèi)的總成本，被廣大企業(yè)普遍應(yīng)用。目前，已有一些較發(fā)達(dá)的國(guó)家開始在政府預(yù)算會(huì)計(jì)中使用權(quán)責(zé)發(fā)生制，或采用部分權(quán)責(zé)發(fā)生制。在這方面，走在前面的是新西蘭和澳大利亞，而且美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、冰島、加拿大等歐美國(guó)家也已開始這方面的改革。
(四)建立正確的激勵(lì)機(jī)制。過(guò)去的預(yù)算不考慮績(jī)效，常常是哪里問(wèn)題比較嚴(yán)重，就增加預(yù)算撥款，隱含在這種做法背后的一個(gè)令人深思的弊端，它不是在獎(jiǎng)勵(lì)成功，而是獎(jiǎng)勵(lì)失敗。實(shí)行績(jī)效預(yù)算，就是將各部門的預(yù)算與其工作績(jī)效掛起鉤來(lái)，建立正確的激勵(lì)機(jī)制。另外，在績(jī)效預(yù)算改革中，各國(guó)都不同程度地增強(qiáng)了各部門執(zhí)行預(yù)算中的靈活性。一些國(guó)家還改變了對(duì)節(jié)余資金的處理辦法，將它留給部門，結(jié)轉(zhuǎn)下年使用，以期提高資金的使用效率。
(五)依靠群眾進(jìn)行績(jī)效執(zhí)行情況評(píng)估。不論是社會(huì)主義國(guó)家的政府，還是資本主義國(guó)家的政府，民眾對(duì)政府是否滿意都是測(cè)評(píng)政府績(jī)效的最終標(biāo)準(zhǔn)。積極引入民眾參與，根據(jù)民眾的需要提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。根據(jù)民眾的滿意程度測(cè)評(píng)政府績(jī)效，是績(jī)效預(yù)算成功實(shí)施的必要條件。在我國(guó)，可以考慮在人大之下增設(shè)一個(gè)與預(yù)算委員會(huì)相并行的績(jī)效評(píng)估委員會(huì)，由有關(guān)專家組成，負(fù)責(zé)監(jiān)督和組織各部門績(jī)效指標(biāo)的制定和年終的績(jī)效評(píng)估。同時(shí)，讓民眾參加評(píng)議也是績(jī)效預(yù)算的重要方面。
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