縣國土資源局關(guān)于農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)調(diào)研報(bào)告
省委書記、省人大常委會(huì)主任xxx在參加信陽代表團(tuán)審議時(shí)圍繞貫徹落實(shí)xx屆三中全會(huì)精神，提出進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展，重點(diǎn)在糧食、根本在增收、關(guān)鍵在改革、出路在發(fā)展。他強(qiáng)調(diào),推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展要大膽地闖、大膽地試、大膽地改，明確表示支持信陽創(chuàng)辦農(nóng)村改革發(fā)展試驗(yàn)區(qū)。為認(rèn)真落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)好農(nóng)村改革發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)，根據(jù)黨的xx屆三中全會(huì)精神及xxx書記的重要講話精神，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村土地管理，抓好節(jié)約集約用地，切實(shí)保護(hù)耕地。經(jīng)過深入實(shí)際調(diào)研，現(xiàn)將我縣農(nóng)村集體土地現(xiàn)狀、存在的問題和下步依法穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)情況報(bào)告如下：
一、我縣農(nóng)村集體土地基礎(chǔ)工作開展情況
(一)農(nóng)村集體土地管理現(xiàn)狀：土地市場是復(fù)雜而敏感的要素市場，必須發(fā)展和規(guī)范并重。公益性與經(jīng)營性項(xiàng)目用地的界定、土地的確權(quán)、規(guī)劃的落實(shí)、審批的程序、信息服務(wù)、市場的規(guī)范化建設(shè)、流轉(zhuǎn)收益的合理分配以及農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制的健全等諸多問題，都不同程度的影響著農(nóng)村土地管理制度改革的深入推進(jìn)。農(nóng)村集體土地確權(quán)、登記、發(fā)證工作是農(nóng)村土地管理工作的基礎(chǔ)。農(nóng)村集體土地所有權(quán)(農(nóng)村集體土地所有權(quán)是指以行政村或村民組為單位的集體所有權(quán))和使用權(quán)發(fā)證涉及面廣，政策性強(qiáng)，技術(shù)要求高，再加上一些歷史原因，致使我縣農(nóng)村集體土地確權(quán)發(fā)證未全部完成。當(dāng)前，全縣所有行政村農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記已經(jīng)結(jié)束，但所有權(quán)發(fā)證率只有20%，集體土地使用權(quán)登記發(fā)證151419宗，發(fā)證率為80%。
(二)存在的問題：一是農(nóng)村集體土地所有權(quán)不明晰。土地現(xiàn)狀調(diào)查匯總的地類、權(quán)屬都是以行政村為權(quán)屬單位，實(shí)際工作中還是沿襲詳查成果以行政村為權(quán)屬單位進(jìn)行管理，但在征地、承包等行為中還是與村民組簽訂協(xié)議，這就給我們集體所有權(quán)屬管理帶來了很多問題，導(dǎo)致發(fā)證進(jìn)展緩慢、權(quán)屬爭議經(jīng)常發(fā)生。二是農(nóng)村集體土地使用權(quán)發(fā)證積極性不高。由于新土地管理法出臺(tái)和農(nóng)民減負(fù)后，農(nóng)村集體土地所有權(quán)發(fā)證的程序更加規(guī)范，而發(fā)證不收費(fèi)用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村人員工作積極性差，發(fā)證少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)常出現(xiàn)不經(jīng)批準(zhǔn)擅自建農(nóng)宅的情況。三是第二次土地調(diào)查與農(nóng)村集體土地確權(quán)發(fā)證尚需銜接。由于目前正在開展的第二次土地調(diào)查是采用最新的技術(shù)方法和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，這就需要今后的農(nóng)村集體土地確權(quán)發(fā)證也要按這些規(guī)范去操作。如何銜接兩者之間的工作關(guān)系，是擺在農(nóng)村地籍管理工作面前的一大課題。
(三)建議：一是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，提高認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化宣傳。農(nóng)村集體土地確權(quán)發(fā)證是一項(xiàng)社會(huì)工程，要解決好用地和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的矛盾，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)必須提高認(rèn)識(shí)，親自過問，制定切實(shí)可行的管理措施。切實(shí)做到宣傳在前，使廣大人民群眾知法懂法，自覺遵守土地管理各項(xiàng)法律法律，使農(nóng)村土地權(quán)屬管理法制化，規(guī)范化，做到每宗地權(quán)屬明晰，都有土地戶籍。二是緊密圍繞黨的xx屆三中全會(huì)關(guān)于農(nóng)村工作的大政方針，制定符合農(nóng)村實(shí)際的政策，保證農(nóng)村集體土地登記發(fā)證完全到位。以便縣級(jí)土地管理部門有法可依，扭轉(zhuǎn)目前農(nóng)村集體土地權(quán)屬混亂，登記發(fā)證進(jìn)度緩慢或不重視，有它無它的現(xiàn)象發(fā)生。
二、當(dāng)前我縣農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)基本情況
(一)集體農(nóng)用地流轉(zhuǎn)情況：我縣屬淺山丘地區(qū)，是典型以種植業(yè)為主的農(nóng)業(yè)大縣，農(nóng)業(yè)人口64.6萬人,占全縣總?cè)丝诘?0.8%,耕地面積129萬畝，人均耕地僅為1.61畝。農(nóng)業(yè)規(guī)�；a(chǎn)很難形成，目前還處于集體農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的初始階段。隨著國家對農(nóng)業(yè)投入的加大，特別是糧食直補(bǔ)政策的`出臺(tái)，農(nóng)民對種糧積極性有所提高，近幾年，農(nóng)村自發(fā)出現(xiàn)了轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、入股、互換等形式，全縣土地流轉(zhuǎn)總面積94173畝，其中農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)的面積84673畝，涉及農(nóng)戶18762戶;委托流轉(zhuǎn)面積9500畝，涉及農(nóng)戶1526戶。1、我縣農(nóng)用地流轉(zhuǎn)有以下特點(diǎn)：一是從流轉(zhuǎn)范圍來看，具有普遍性。二是從流轉(zhuǎn)活動(dòng)的參與過程看，具有自發(fā)性。整個(gè)土地流轉(zhuǎn)活動(dòng)基本上都是出租人和承租人自發(fā)進(jìn)行的，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基本處于自發(fā)狀態(tài)。三是從流轉(zhuǎn)方式看，具有隨意性。土地出租戶與承租戶關(guān)系的建立主要方式是口頭約定，在參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶中，有90%以上的農(nóng)戶沒有簽訂任何形式的合同。四是從流轉(zhuǎn)時(shí)間看，具有短期性。五是從租金的支付形式來看，主要是以實(shí)物支付。六是從出租人與承租人之間的關(guān)系來看，以親戚關(guān)系和同村村民關(guān)系為主。七是租金支付差距不大，多數(shù)為每畝年租金100元以內(nèi)。
2、存在的問題：一是土地承包經(jīng)營權(quán)的管理體制、機(jī)構(gòu)不健全;二是沒有建立農(nóng)村集體農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場。農(nóng)用地流轉(zhuǎn)管理不完善，缺乏信息平臺(tái)，沒有固定操作模式，土地流轉(zhuǎn)大都是農(nóng)民自發(fā)形成，以致程序不規(guī)范，管理不到位，土地糾紛多，制約了承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的速度和規(guī)模。
3、集體農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的作用：一是可以增加有效耕地面積，有利于土地資源優(yōu)化配置，得到更大的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益。二是集中規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。三是加快農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，讓部分失地農(nóng)民放心、安心，專心搞第二、三產(chǎn)業(yè)，提高農(nóng)民收入。四是有效遏制土地撂荒現(xiàn)象的發(fā)生;五是有利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。
(二)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的基本情況
近幾年，隨著國家一系列土地新政的出臺(tái)，加大了對土地管理的力度。有限的用地指標(biāo)都放在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，農(nóng)宅等非農(nóng)建設(shè)用地因無指標(biāo)，無法進(jìn)行正常申報(bào)，無法形成防疏結(jié)合的管理手段，造成了農(nóng)村宅基地建設(shè)的無序狀態(tài)，個(gè)別村甚至到了“法不治眾”的地步。
1、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的基本形式為：出租、轉(zhuǎn)讓、作價(jià)入股等形式。
2、存在的問題：一是農(nóng)村規(guī)劃滯后制約了農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展。農(nóng)村集體建設(shè)用地出現(xiàn)混亂的狀況在所難免。二是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)缺乏相應(yīng)可操作的配套政策。我省XX年出臺(tái)了《河南省農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理若干意見》(豫政辦[XX]77號(hào))，但由于集體建設(shè)用地的來源缺乏合法依據(jù)(大部分都沒有集體證)，沒有配套的實(shí)施細(xì)則，土地流轉(zhuǎn)沒有得到真正規(guī)范。截至目前，我縣沒有申報(bào)、更沒有辦理一宗集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)手續(xù)。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)只堵不疏，勢必造成流轉(zhuǎn)的私下交易，缺乏公開、公平、公正，不利于社會(huì)的穩(wěn)定。三是不完全的市場化，造成部分土地資產(chǎn)收益的流失。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)因缺乏地價(jià)等方面的規(guī)范管理和正確引導(dǎo)，土地所有權(quán)人在進(jìn)行土地交易時(shí)，往往只考慮土地產(chǎn)出及取得土地使用權(quán)時(shí)支付的各項(xiàng)稅費(fèi)成本，很少考慮各級(jí)政府對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。再加上土地使用權(quán)人壓低地價(jià)，造成了集體土地地價(jià)明顯低于國有土地。一方面使理應(yīng)歸所有者所有的土地收益流到了土地使用者手里;另一方面也使國有土地市場的運(yùn)行秩序受到了影響。
3、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的作用：一是有利于土地資源的優(yōu)化配置;二是有利于節(jié)約集約用地，滿足部分用地戶的需求，有利于耕地保護(hù);三是有利于提高農(nóng)民生產(chǎn)生活水平。四是有利于發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，通過集體土地流轉(zhuǎn)取得土地收益，可以補(bǔ)充鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和公共公益事業(yè)建設(shè)資金的不足，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力，以保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。
三、農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的意見和建議
1、出臺(tái)《集體土地流轉(zhuǎn)實(shí)施細(xì)則》。參照國有建設(shè)用地出讓、轉(zhuǎn)讓的相關(guān)法律、法規(guī)、政策，及早出臺(tái)適應(yīng)新形勢下集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)實(shí)施細(xì)則，以滿足當(dāng)前流轉(zhuǎn)的需求，有利于提高集體建設(shè)用地的利用率和產(chǎn)出效率，有利于維護(hù)集體土地所有者、使用者的合法權(quán)益。建議從以下幾方面考慮：①集體土地流轉(zhuǎn)實(shí)際是土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移，集體土地所有權(quán)性質(zhì)不變;②流轉(zhuǎn)前必須是有合法手續(xù)的集體土地，必須經(jīng)村組集體組織同意，堅(jiān)持依法自愿有償?shù)脑瓌t;③集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)要實(shí)行有償和有限期使用制度;④建立集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場。比照國有土地出讓，根據(jù)實(shí)際情況采取協(xié)議、招標(biāo)、拍賣、掛牌方式公開流轉(zhuǎn);⑤制定流轉(zhuǎn)合同文本，流轉(zhuǎn)時(shí)簽訂流轉(zhuǎn)合同;⑥流轉(zhuǎn)的土地收益除小部分用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)外，歸集體土地所有權(quán)人所得，用于農(nóng)民參保及村組公益事業(yè)等;⑦允許集體土地使用權(quán)再次流轉(zhuǎn)。
2、建立農(nóng)村集體農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場。確認(rèn)農(nóng)業(yè)部門為集體農(nóng)用地(主要是承包經(jīng)營權(quán))流轉(zhuǎn)的管理部門，完善土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)體系。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主，成立農(nóng)村集體農(nóng)用地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，依照《農(nóng)村土地承包法》等法律、法規(guī)，負(fù)責(zé)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的政策研究，業(yè)務(wù)指導(dǎo)，糾紛仲裁等工作;確認(rèn)縣國土資源管理部門為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的管理部門，主要負(fù)責(zé)非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的政策指導(dǎo)和業(yè)務(wù)辦理。
3、建立土地流轉(zhuǎn)信息服務(wù)平臺(tái)。在集體土地流轉(zhuǎn)有形市場的指導(dǎo)下，為供求雙方提供便捷的信息和中介服務(wù)，確保土地流轉(zhuǎn)的渠道暢通，規(guī)范管理。
4、加快農(nóng)村集體土地的確權(quán)發(fā)證工作。對1999年新土地管理法實(shí)施前存量集體建設(shè)用地及時(shí)完善手續(xù)，對新法實(shí)施后新增的集體建設(shè)用地，結(jié)合土地二次調(diào)查和新一輪規(guī)劃修編，在符合規(guī)劃的前提下，出臺(tái)一定政策予以補(bǔ)辦用地手續(xù)，為土地流轉(zhuǎn)打下基礎(chǔ)。對不符合規(guī)劃，沒有合法手續(xù)的集體建設(shè)用地，不得進(jìn)行流轉(zhuǎn)，作為土地整理的對象。同時(shí)，在新一輪土地規(guī)劃修編時(shí)，要充分考慮農(nóng)村集體建設(shè)用地的規(guī)劃，并建議上級(jí)部門及縣政府，拿出小部分用地指標(biāo)專門配給農(nóng)村建設(shè)。農(nóng)民報(bào)建的合理需求得不到有效滿足，勢必造成新的違法用地現(xiàn)象的發(fā)生。
5、堅(jiān)持“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格規(guī)范”四項(xiàng)原則，充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，穩(wěn)步推進(jìn)集體土地流轉(zhuǎn)。建議創(chuàng)建統(tǒng)一的土地市場和運(yùn)行規(guī)則，構(gòu)建新型集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)體系，制定集體土地收益分配關(guān)系，制定集體建設(shè)用地規(guī)模和運(yùn)行方向。一是統(tǒng)籌規(guī)劃，合理安排養(yǎng)殖用地。xxx是養(yǎng)殖大縣，編制好xxx畜牧業(yè)發(fā)展規(guī)劃，明確發(fā)展目標(biāo)和方向，提出規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖及其用地的數(shù)量、布局和規(guī)模要求。在當(dāng)前土地規(guī)劃尚未修訂的情況下，國土部門對于xxx規(guī)�；笄蒺B(yǎng)殖用地實(shí)行一事一議，搞好用地論證工作，滿足用地需求。如對xxx16個(gè)廠區(qū)的養(yǎng)殖用地都以農(nóng)民集體土地流轉(zhuǎn)形式提供的用地，落實(shí)了養(yǎng)殖用地的需求，依法保護(hù)了養(yǎng)殖企業(yè)和農(nóng)民的合法權(quán)益，促進(jìn)了養(yǎng)殖業(yè)的健康發(fā)展。二是xxx是花卉大縣、花卉名縣。縣委、縣政府已成立了花卉辦，擬在312國道、京九鐵路往南，以集體土地流轉(zhuǎn)的方式建設(shè)萬畝花卉精品園，促進(jìn)花卉行業(yè)規(guī)模經(jīng)營，促進(jìn)農(nóng)民增收。
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