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農村公路養(yǎng)護改革發(fā)展現狀調研報告
在深入學習實踐科學發(fā)展觀的活動中，為把農村公路管養(yǎng)體制改革引向深入，有效推動農村公路養(yǎng)護事業(yè)沿著健康方向科學有序發(fā)展，帶著農村公路養(yǎng)護如何實現新的突破這一課題，我們調研組于20xx年4月20日至22日，分別深入實地對文山、硯山、廣南等縣農村公路管理養(yǎng)護體制改革，特別是農村公路管理養(yǎng)護情況進行了專題調研，重點是縣、鄉(xiāng)對農村公路管養(yǎng)的政策、措施、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）交通管理機構的建設發(fā)展，農村公路的管養(yǎng)方式等，通過3天的調查了解，現形成本調研報告。
一、我州鄉(xiāng)道村道養(yǎng)護現狀
（一）農村公路基本情況
截至20xx年底，全州農村公路管養(yǎng)里程共 21801.822公里（其中10967.106公里未納入省統計里程），其中省道68公里、縣道3677.67公里、鄉(xiāng)道5400.191公里、村道12138.34公里、專用道517.621公里。
（二）現階段養(yǎng)護方式
1. 現行農村公路管養(yǎng)體制
我州共設置農村公路管養(yǎng)部門一處八段，即文山州地方公路管理處，文山縣、硯山縣、丘北縣、西疇縣、麻栗坡縣、馬關縣、廣南縣、富寧縣地方公路管理段。長期以來，我州的農村公路養(yǎng)護一直沿襲以縣農村公路管理段為養(yǎng)護責任主體，負責農村公路路政管理、小修保養(yǎng)和日常養(yǎng)護的管養(yǎng)體制。
2. 養(yǎng)護補助標準
2007年以前，省下撥養(yǎng)護補助資金一直按云南省交通廳云交計[1996]135號文件執(zhí)行（2007年兩個養(yǎng)護體制改革試點縣除外）。即省道1400元/年公里；重點縣道1200元/年公里；一般縣道1000元/年公里；鄉(xiāng)道只有905.2公里有養(yǎng)路費，為300元/年公里；村道沒有養(yǎng)路費。20xx年養(yǎng)護體制改革實施后，省補養(yǎng)護標準為：縣道7000元/年公里、鄉(xiāng)道3500元/年公里、村道1000元/年公里。
3. 養(yǎng)護資金來源渠道和投入使用情況
一直以來，我州農村公路管理養(yǎng)護資金來源渠道為：省級交通主管部門、地方財政和收繳的拖拉機養(yǎng)路費。由于我州財政困難，地方財政補助極為有限。加之農村公路建設大都屬于以工代賑項目，屬補助性質所建，修建標準低，配套設施不完善，未進行過大中修，抗災能力弱，導致歷年水毀較多，養(yǎng)護成本不斷加大，所以長期以來都存在養(yǎng)護經費投入明顯不足的問題。
投入使用情況為：2005年以前，州地方公路管理處給各縣的養(yǎng)護補助費是按各縣的縣道里程和部分鄉(xiāng)道里程下達，未下達到具體路線。2005年開始，省公路局把農村公路納入了考核范圍。2006年初云南省公路局與州交通局簽訂縣鄉(xiāng)公路養(yǎng)護管理責任書，州交通局與各縣交通局簽訂縣鄉(xiāng)公路管理責任書，確定養(yǎng)護管理指標，明確責任。按省州縣簽訂責任書的要求，我州縣鄉(xiāng)公路養(yǎng)護按各縣各條線路的交通量、經濟地位，分為重點養(yǎng)護、一般養(yǎng)護、突擊性養(yǎng)護三個層次進行考核管理。養(yǎng)護補助經費根據劃分的三個層次，按線路、里程及工作內容、工程數量下達指標，按季度核撥到各縣，實行養(yǎng)護管理工程費用制，并進行考核。
二、現行農村公路管養(yǎng)中存在的主要問題
（一）農村公路管理養(yǎng)護的主體責任未落實。養(yǎng)護體制改革明確各級人民政府是農村公路管理養(yǎng)護責任主體，這在責任劃分的定位上是一個重大轉變，但目前我州機制還未理順，主體責任還未落實。
（二）管養(yǎng)分離不落實。農村公路管理養(yǎng)護體制改革實施后，對養(yǎng)護機構及職能進行了調整，縣地方公路管理段只承擔管理職能，而不具體實施養(yǎng)護。以前的管理養(yǎng)護模式已經不再適應新的職能要求,所以必須順應改革發(fā)展需要，探尋新的管養(yǎng)方式，真正落實“縣道縣養(yǎng)、鄉(xiāng)道鄉(xiāng)養(yǎng)、村道村養(yǎng)”的責任主體。
（三）未引入競爭機制和激勵機制，養(yǎng)護方式單一，養(yǎng)護資金使用效率不高。依靠地方公路管理段來實施養(yǎng)護這一單一方式，不僅增加養(yǎng)護成本，還存在人力物力不足的問題，管理上難以面面俱到，造成管理“盲區(qū)”。同時“一刀切”的養(yǎng)護資金撥付方式不能有效調動養(yǎng)護積極性，并容易造成由于管理不善等原因出現養(yǎng)護資金雖然投入但養(yǎng)護效果不明顯等問題。
（四）養(yǎng)護資金來源渠道單一，地方財政配套資金困難，導致養(yǎng)護資金投入嚴重不足,不能實施有效養(yǎng)護。雖然養(yǎng)護體制改革明確的“縣道7000元/年公里、鄉(xiāng)道3500元/年公里、村道1000元/年公里”的養(yǎng)護資金省補標準較以往有了大幅度提高，但是如果不能從其他渠道籌措小修保養(yǎng)資金，省補資金就難以全額用于農村公路養(yǎng)護大中修工程，從而影響到我州農村公路改造進程和路況質量，不能達到改革的預期效果。同時由于我州有11250.718公里的村道沒有納入省統計里程，沒有省補養(yǎng)路費（“7，3.5，1”工程以省統計里程為準），造成養(yǎng)護資金缺口較大。
（五）縣、鄉(xiāng)兩級政府及村委會對農村公路養(yǎng)護自我意識缺乏。縣鄉(xiāng)兩級政府未認真理解“縣道縣養(yǎng)、鄉(xiāng)道鄉(xiāng)養(yǎng)、村道村養(yǎng)”的真正含義，總認為公路的管養(yǎng)是交通部門的事，當地政府只是配合而已。加之由于長期以來沒有調動群眾養(yǎng)護參與性，導致群眾愛路護路意識較差，這對鄉(xiāng)道、村道的養(yǎng)護極為不利。
三、深化農村公路管養(yǎng)的幾點思考
面對我州農村公路管養(yǎng)的現狀和存在的主要問題，如何落實地方政府管養(yǎng)主體責任，把養(yǎng)護引入激勵機制，有效整合社會資源，建立行之有效的目標考核機制和管養(yǎng)激勵機制，以及穩(wěn)定的養(yǎng)護資金來源渠道，以充分調動政府、行業(yè)主管部門和社會參與諸多積極因素，以科學發(fā)展的態(tài)度投入農村公路管養(yǎng)中，有效破解“有路必管、管必規(guī)范，有路必養(yǎng)、養(yǎng)必到位”這一難題，我認為當務之急應著重解決好以下幾個方面的問題：
（一）真正落實縣、鄉(xiāng)兩級政府的職責職能，是深化農村公路養(yǎng)護的前提�！对颇鲜∞r村公路養(yǎng)護管理辦法》和《文山州農村公路管理養(yǎng)護體制改革實施方案（試行）》都明確了“縣人民政府是本行政區(qū)域內農村公路管理養(yǎng)護的責任主體，負責籌措和管理農村公路養(yǎng)護資金，對農村公路養(yǎng)護管理工作負總責”，“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負責參與、協助交通部門做好本行政區(qū)域內農村公路的建、管、養(yǎng)工作及農村公路的道路交通安全工作”。但是，在現實的農村公路管養(yǎng)中，縣、鄉(xiāng)兩級政府的職責、職能尚未落到實處，養(yǎng)護資金籌措基本為零，整個管養(yǎng)工作依然如故。基本上都是由縣級交通部門地方公路管理段承擔，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）交通管理所的職責不明晰、不統一，五花八門，且作用發(fā)展不明顯。因此，全州各縣、鄉(xiāng)黨委、政府對農村公路的管養(yǎng)應引起高度重視，把抓農村公路的管養(yǎng)與抓其他經濟工作并駕齊驅，確保人、財、物的投入，切實履行好自身的職責、職能。只有這樣，才能真正實現“有路必管、管必規(guī)范，有路必養(yǎng)、養(yǎng)必到位”這一目標。另外，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）交通管理所的職責、職能規(guī)范上，經調研后認為，應主要涵蓋的內容是：一是宣傳交通政策、法規(guī)；二是制定轄區(qū)交通規(guī)劃；三是負責轄區(qū)道路交通建、管、養(yǎng)、綠、安的組織、指揮、協調與監(jiān)管；四是維護路產路權；五是搶險保通；六是發(fā)動群眾；七是信息采集報送；八是交通站點建設。通過對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）交通管理所職責職能規(guī)范明確，并切實履行，農村公路管養(yǎng)才能真正落到實處。
（二）推行一個責任目標考核長效機制是確保農村公路管養(yǎng)的內在動力。實行責任目標管理，建立長效監(jiān)督機制是搞好農村公路養(yǎng)護的內在需要。至20xx年全州農村公路管理養(yǎng)護體制改革全面推行后，各縣在落實縣鄉(xiāng)養(yǎng)護主體責任上做了一些工作，但大多是表現在形式上、面上，以責任目標考核落實下來的很少。這次我們在對廣南的調研中了解到，廣南縣對農村交通工作高度重視，與其他經濟工作并重，在全州率先把鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）交通工作納入全縣經濟綜合考核范圍，縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）簽訂了交通工作目標考核責任書，年末進行百分量化考核，公路養(yǎng)護、公路建設、客運站點建設分別占40分、40分和20分，年末按考核結果進行獎懲。廣南縣的這一做法，初步實現了縣鄉(xiāng)養(yǎng)護責任主體的落實，顯現了交通工作與其他經濟工作有機結合，為推動實現“縣道縣養(yǎng)、鄉(xiāng)道鄉(xiāng)養(yǎng)、村道村養(yǎng)”的農村公路養(yǎng)護方式邁出了堅實的一步。按照國務院和省州的要求，層層落實責任并進行目標考核是農村公路建管養(yǎng)發(fā)展的必然趨勢和要求，若各縣都能把交通工作責任目標量化考核推行到縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村，農村公路管養(yǎng)的責任落實就能覆蓋全州，農村公路管養(yǎng)體制改革就能從真正意義上得到深化，有路必養(yǎng)才會得到落實。
（三）建立穩(wěn)定的管養(yǎng)資金來源渠道是確保農村公路管養(yǎng)的保障。建立一個良好的體制，形成一個高效的機制，是辦好任何一件事的前提條件，而其能否達到最理想的效果，還要看有無適量的資本投入，農村公路管養(yǎng)也不例外。對于農村公路養(yǎng)護的資金保障，國家和省已明確了縣道7000元/年公里、鄉(xiāng)道3500元/年公里、村道1000元/年公里的定額補助標準，而州縣兩級的管養(yǎng)資金補助，在州人民政府印發(fā)的《文山州農村公路管理養(yǎng)護體制改革實施方案（試行）》中是這樣明確的：“州人民政府應隨著本級財政預算收入的逐年增加而適當安排農村公路養(yǎng)護資金補助”、“縣人民政府應根據農村公路養(yǎng)護的實際需要，統籌本級財政預算并逐年增加，負責籌措解決日常小修保養(yǎng)和水毀工程等專項經費”。但從我州目前農村公路養(yǎng)護資金補助的情況看，全州養(yǎng)護資金補助實給幾乎為零，這就形成了農村公路長期帶病運行的現狀，特別是鄉(xiāng)道、村道養(yǎng)護資金嚴重匱缺，養(yǎng)護“盲區(qū)”大量存在，晴通雨阻、斷橋斷路普遍發(fā)生，安全隱患十分突出。這些問題要得以逐步解決，僅靠體制和機制的建立是無濟于事的,而治理良藥只能是州、縣、鄉(xiāng)三級政府認真貫徹執(zhí)行州人民政府《文山州農村公路管理養(yǎng)護體制改革實施方案（試行）》（文政發(fā)〔20xx〕69號）中所明確的農村公路養(yǎng)護資金補助要求，適當給予養(yǎng)護資金補助，加上省上的定額補助資金和社會參與成分，逐年投入到全州農村公路養(yǎng)護中，只有這樣上述提到的疑難問題才會得到真正的破解。
（四）尋找一個切實可行的管養(yǎng)激勵機制，是深化農村公路管養(yǎng)的有效途徑。針對落實管養(yǎng)責任主體，轉變地方公路管養(yǎng)機構職能，發(fā)揮鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）交通管理所作用和調動廣大群眾參與，有效整合農村公路養(yǎng)護資源等的工作要求，通過調研，我認為在深化農村公路管養(yǎng)體制改革，特別是鄉(xiāng)村公路管養(yǎng)上，應一改長期以來縣級農村公路養(yǎng)護機構完全包攬農村公路管養(yǎng)的單一方式，遵循“縣道縣養(yǎng)、鄉(xiāng)道鄉(xiāng)養(yǎng)、村道村養(yǎng)”的新的管養(yǎng)原則，除縣道由縣公路養(yǎng)護機構管養(yǎng)外，鄉(xiāng)、村公路擬采取“以獎代補”的激勵機制進行管養(yǎng)，真正把權、責落實到鄉(xiāng)、到村、到人。
1．“以獎代補”主要內容：“以獎代補”，顧名思義就是把現有的定額補助變?yōu)殪`活的獎勵資金，通過“以獎代補”的激勵機制，建立有效利用公路沿線勞動力資源（包括建制村、村小組、自然人及社會其他力量）投入農村公路養(yǎng)護的長效、規(guī)范養(yǎng)護模式，以多層次、多元化的養(yǎng)護方式代替單一的一家包攬的養(yǎng)護模式，充分發(fā)揮鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村及社會力量的作用，提高農村公路養(yǎng)護效率，確保管養(yǎng)目標的實現。
2. 運行方式：
（1）資金來源：主要以省補資金和縣人民政府配套資金為主。省補資金為“7，3.5，1”工程的20%，縣財政配套標準為：縣道每年每公里不低于500元，鄉(xiāng)道每年每公里不低于200元，村道每年每公里不低于100元。僅依靠省補小修保養(yǎng)資金難以運作“以獎代補”方式，加之還要填補未納入養(yǎng)護里程10967.106公里村道的養(yǎng)護資金缺口。因此財政配套資金對“以獎代補”方式的運行起著舉足輕重的作用。
（2）資金使用管理：縣地方公路管理段以納入省統計管養(yǎng)里程的鄉(xiāng)道村道里程為標準，按“鄉(xiāng)道每年每公里不低于500元、村道每年每公里不低于100元”的標準安排“以獎代補”資金，采取先預撥后結算的方式，年終根據考評結果兌現獎懲。“以獎代補”資金劃撥到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）交通管理所。
（3）具體做法：由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農村公路管理所將轄區(qū)內鄉(xiāng)道、村道采取競爭性分段承包養(yǎng)護的形式，承包給有養(yǎng)護能力的公路沿線勞動力資源（包括建制村、村小組、自然人及社會其他力量）進行養(yǎng)護，并簽訂養(yǎng)護承包合同，或發(fā)動沿線群眾投工投勞進行養(yǎng)護。由縣交通局組織，縣地方公路管理段實施檢查考評。根據考評結果，具體獎勵措施為：鄉(xiāng)道以每公里500元為獎勵基數，按好路率評定結果，優(yōu)等級路加獎200元，良等級路加獎100元，中等級路不加不扣，次等級路扣100元，差等級路扣200 元；村道以每公里100元為獎勵基數，按好路率評定結果，優(yōu)等級路加獎40元，良等級路加獎20元，中等級路不加不扣，次等級路扣20元，差等級路扣40元。其中，獎勵資金的20%作為對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）交通管理所的獎勵。實施項目若出現失養(yǎng)、重大工程質量和安全問題的，取消 “以獎代補”資格。
總之，我認為，如果我州在深化農村公路管養(yǎng)體制改革中，在上述四個方面有突破，切實抓好落實，將會在農村公路管養(yǎng)中收到明顯的效果，產生新的亮點。
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