扶貧辦關(guān)于牧區(qū)牧民扶貧情況調(diào)研報(bào)告
一、概述
xx是一個(gè)以蒙古族為主體、漢族居多數(shù)的牧業(yè)旗。全旗共轄8個(gè)蘇木鎮(zhèn);161個(gè)嘎查(村)，其中以牧為主的嘎查90個(gè)、以農(nóng)為主的村71個(gè);568個(gè)村民組(獨(dú)貴龍);總?cè)丝?7.85萬(wàn)人，其中農(nóng)牧業(yè)人口12.76萬(wàn)人。6月末，全旗牲畜總頭數(shù)198萬(wàn)頭(只)，但貧困農(nóng)牧民(未解決溫飽和低收入人口)人均飼養(yǎng)牲畜僅3個(gè)羊單位。
xx是國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)旗，經(jīng)過(guò)多年的扶持與發(fā)展，全旗的貧困程度雖有所減輕，但受自然災(zāi)害、地理環(huán)境、人口素質(zhì)、農(nóng)牧業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施狀況等影響，貧困面還比較大，貧困程度還比較深，到底仍有42個(gè)貧困嘎查村，占全旗嘎查村總數(shù)的26%，未解決溫飽人口1.68萬(wàn)人，低收入人口2.11萬(wàn)人，分別占農(nóng)牧業(yè)總?cè)丝诘?3.2%和16.5%，無(wú)灌溉飼料地或人均不足1畝水澆地2.7萬(wàn)人，占農(nóng)牧業(yè)總?cè)丝诘?1%，特別是牧區(qū)無(wú)畜少畜戶(人均不足5個(gè)羊單位)人口2.2萬(wàn)人，占農(nóng)牧業(yè)總?cè)丝诘?7.2%.。
二、致貧返貧的主要原因、影響因素及存在問(wèn)題
(一)致貧返貧的主要原因：
目前，在牧區(qū)貧困戶中致貧返貧的主要原因有以下六種情況：一是因病致貧，比如因家中一人或幾人患了一種需長(zhǎng)期醫(yī)治的疾病，每年需花費(fèi)不少醫(yī)藥費(fèi)而貧困，約占貧困戶的50%;二是因?yàn)?zāi)致貧返貧，主要是長(zhǎng)期的自然災(zāi)害使生產(chǎn)生活基礎(chǔ)條件得不到改善，收入低，加上底子薄，沒(méi)有其他收入來(lái)源，生產(chǎn)性收入只能維持基本生活而致貧，約占貧困戶的25%;三是因?qū)W返貧，主要是學(xué)雜費(fèi)逐年增高，一個(gè)學(xué)生從小學(xué)讀完大學(xué)就得需要幾萬(wàn)甚至十幾萬(wàn)元，不僅大學(xué)的學(xué)費(fèi)居高不下，就中小學(xué)的雜費(fèi)也讓一些農(nóng)牧戶難以承受，特別是近年學(xué)校大量合并，多數(shù)自然村都沒(méi)有小學(xué)，許多小學(xué)生和學(xué)前班孩子都需要家長(zhǎng)陪讀，在人力、物力、財(cái)力上開(kāi)支都很大，一個(gè)小學(xué)生一年也需要幾千元的費(fèi)用。約占貧困戶的10%;四是因殘致貧，有些家庭的主要?jiǎng)趧?dòng)力致殘或是殘疾人，因不能從事正常的勞動(dòng)，更不能去謀取發(fā)家致富的非常復(fù)雜的事情而致貧，約占貧困戶的5%;五是懶惰致貧，一家人不好好種地養(yǎng)畜，更不會(huì)去勤勞致富，一年到頭等救濟(jì)而貧困。約占貧困戶的5%;六是其他原因致貧返貧，如孤寡、借貸等原因致貧返貧，約占貧困戶的5%。
(二)影響和制約貧困農(nóng)牧民脫貧解困的主要因素及存在問(wèn)題
1、自然條件惡劣，自然災(zāi)害頻繁。
右旗自古以來(lái)就有“旱巴林”之稱，十年九旱，低山丘陵面積較大，水土流失嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境惡劣,自然災(zāi)害十分頻繁。1995年秋，全旗遭受百年不遇旱霜凍，農(nóng)作物受災(zāi)面積達(dá)41.9萬(wàn)畝，返貧人口達(dá)1.02萬(wàn)人;1998年7月全旗遭受特大洪澇災(zāi)害，直接造成經(jīng)濟(jì)損失1.61億元，返貧人口達(dá)3.07萬(wàn)人;8月16日遭受6.3級(jí)地震，持續(xù)時(shí)間30多秒，造成直接經(jīng)濟(jì)損失5250萬(wàn)元，返貧1.87萬(wàn)人;春旱十分嚴(yán)重，6月20日以前降水量不足10毫米;更是多災(zāi)之年，不僅遇到了30年不遇的夏秋連旱，而且在9月5日至9月8日，北部的4個(gè)蘇木鎮(zhèn)又遭受嚴(yán)重的雪災(zāi)和霜凍，造成直接經(jīng)濟(jì)損失2148.5萬(wàn)元，11月3日又發(fā)生了4.2級(jí)地震，造成直接經(jīng)濟(jì)損失231.4萬(wàn)元，預(yù)計(jì)總返貧人口2萬(wàn)人左右。同時(shí)，全旗有近5萬(wàn)多人生活在布病、地甲病、結(jié)核病、高氟水等地區(qū)，致病患者多達(dá)1.3萬(wàn)人，因病致貧現(xiàn)象較多。
2、農(nóng)牧業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)薄弱、生產(chǎn)單一，抵御自然災(zāi)害能力差。
右旗目前有耕地面積62.25萬(wàn)畝，其中水澆地面積為15.55萬(wàn)畝，人均1.21畝，主要集中在東南部西拉沐淪河北岸的沖擊平原，這一地區(qū)履蓋1個(gè)蘇木、2個(gè)鎮(zhèn)1萬(wàn)多人。近年來(lái)，全旗的扶貧開(kāi)發(fā)工作主要以農(nóng)牧業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主，但應(yīng)對(duì)連年頻發(fā)的旱災(zāi)、洪災(zāi)、雹災(zāi)、早霜等自然災(zāi)害的能力仍然不強(qiáng)，這些不僅制約了農(nóng)牧民增產(chǎn)增收，并易因此而致貧、返貧。截止底，全旗仍有三分之一的貧困獨(dú)貴龍仍是以養(yǎng)牧為主，其他收入基本沒(méi)有，生產(chǎn)生活都靠賣畜，至今尚有無(wú)畜戶或少畜戶(人均不足5個(gè)羊單位)5400多戶。
3、農(nóng)牧民文化素質(zhì)普遍偏低，科學(xué)技術(shù)的推廣和應(yīng)用程度差。
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的`逐步深入、市場(chǎng)調(diào)節(jié)的比重日益增大，對(duì)于一家一戶以分散經(jīng)營(yíng)方式為主而文化素質(zhì)偏低的農(nóng)牧民來(lái)講很難對(duì)諸多的市場(chǎng)信息做出準(zhǔn)確的判斷，如果同一品種的農(nóng)畜產(chǎn)品在某一階段的供給大量增加，而國(guó)內(nèi)需求增輻不大，產(chǎn)品不能大量出口時(shí)，農(nóng)牧民收入就會(huì)大幅降低。
與此同時(shí)，在科學(xué)技術(shù)迅猛發(fā)展的今天，用于農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的新品種、新技術(shù)大量涌現(xiàn)，要求農(nóng)牧民加強(qiáng)這方面技術(shù)的學(xué)習(xí)，并將其運(yùn)用到生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中來(lái)，絕大部分農(nóng)牧民則無(wú)所適從，很難把先進(jìn)適用且市場(chǎng)需求空間較大的新品種和技術(shù)運(yùn)用到生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中來(lái)。
另外，一些貧困地區(qū)農(nóng)牧民存在“等、靠、要”的思想，缺乏自力更生、艱苦奮斗、勤勞致富的信心和干勁。
4、牲畜分配不均，牲畜占有量差距大。
牲畜是牧民基本的生產(chǎn)生活資料，但多數(shù)地區(qū)牲畜分配不均，多的多少的少，據(jù)統(tǒng)計(jì)，全旗18.5%的養(yǎng)畜大戶飼養(yǎng)著全旗70%的牲畜，如崗根蘇木張勇一家4口人，飼養(yǎng)700多只羊，人均175個(gè)羊單位。而貧困農(nóng)牧民(未解決溫飽和低收入人口)人均飼養(yǎng)牲畜僅3個(gè)羊單位，還有一部分無(wú)畜戶。
5、勞務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，富余勞動(dòng)力比較多。
勞務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，隨著農(nóng)牧業(yè)機(jī)械化程度的不斷提高，使原來(lái)大量的手工勞作被機(jī)械代替，就使一大部分農(nóng)牧民從以往的生產(chǎn)勞動(dòng)中擺脫出來(lái)，形成大量勞動(dòng)力資源閑置。目前，全旗有閑置勞動(dòng)力達(dá)3.5萬(wàn)人之多，但由于受傳統(tǒng)觀念和語(yǔ)言等多種因素的影響，勞務(wù)輸出量不大，仍有相當(dāng)一部分勞動(dòng)力資源不能得到合理利用，加上近年禁牧舍飼又使大量的剩余勞動(dòng)力重新返回牧業(yè)生產(chǎn)中，勞務(wù)輸出難度大。每年組織輸出人數(shù)在1萬(wàn)人左右。
6、牧區(qū)生產(chǎn)生活支出高，成本大，收入不穩(wěn)定。
一是牲畜這種生產(chǎn)資料的生命性決定了牧區(qū)具有人畜雙重消費(fèi)的特點(diǎn)，特別是一遇災(zāi)年，需要購(gòu)買大量飼草料，出現(xiàn)成本大于銷售的現(xiàn)象。同時(shí)，禁牧舍飼也加大了牲畜飼養(yǎng)的成本。二是由于牧區(qū)地廣人稀，居住分散，牧民在教育、醫(yī)療、交通、水電、食品等方面消費(fèi)較高，年人均達(dá)1264元，占純收入的52%。三是與農(nóng)區(qū)建設(shè)相比，國(guó)家對(duì)草原建設(shè)投入較少，畜牧業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)欠帳較多，需要建設(shè)投入較大，牧民自己無(wú)力承擔(dān)。加強(qiáng)畜牧業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)，轉(zhuǎn)變畜牧業(yè)經(jīng)營(yíng)方式，是提高農(nóng)牧民收入的先決條件，是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的唯一途徑。四是扶持牧戶所需投入較大，如每戶建一處草庫(kù)倫(6000元)，扶持10個(gè)羊單位母畜(3000元)，每戶需投入9000元。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全旗1128元以下收入的牧戶有17285戶，約需投入1.5億元。五是右旗屬高寒低溫區(qū)，且持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，取暖時(shí)間長(zhǎng)達(dá)6個(gè)月，牧民維持基本生存狀態(tài)所需開(kāi)支較大。
7、公共設(shè)施落后，社會(huì)事業(yè)發(fā)展緩慢。
全旗每百平方公里有鄉(xiāng)鎮(zhèn)0.078個(gè)，每百平方公里有等級(jí)公路4.2公里，每百平方公里有醫(yī)療機(jī)構(gòu)(含醫(yī)療點(diǎn))0.25個(gè)，每百平方公里有中小學(xué)1.04個(gè)。一半以上的嘎查村不通電話。盡管各嘎查村已經(jīng)通電、通路，但村路質(zhì)量還有待于提高,電網(wǎng)質(zhì)量和電價(jià)仍存在很大的城鄉(xiāng)差別。同時(shí)，又是地甲病、氟病等地方病區(qū)，全旗病區(qū)人口達(dá)4萬(wàn)多人，占農(nóng)牧民人口總數(shù)的34.6%。
8、扶貧開(kāi)發(fā)資金投入不足。-，每個(gè)“千村扶貧開(kāi)發(fā)工程”的嘎查村3年投入資金20萬(wàn)元，項(xiàng)目只能覆蓋1-2個(gè)獨(dú)貴龍組，發(fā)展灌溉飼料200—400多畝地。如財(cái)政扶貧資金項(xiàng)目中直接到村到戶資金額為213萬(wàn)元。項(xiàng)目覆蓋人口3萬(wàn)人。人均只有71元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能達(dá)到解決溫飽問(wèn)題的要求。這樣只能解決極少一部分貧困人口的溫飽問(wèn)題。另外，由于牧區(qū)農(nóng)牧戶居住分散，交通不便，路途較遠(yuǎn)，項(xiàng)目建設(shè)成本相對(duì)其它農(nóng)區(qū)就高一些，費(fèi)用大一些。
三、牧區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)中值得借鑒的一些做法
在扶貧開(kāi)發(fā)工作中，主要堅(jiān)持開(kāi)發(fā)式扶貧和到村、到戶原則，以解決貧困人口溫飽和實(shí)現(xiàn)低收人口穩(wěn)定增收為目標(biāo)，主要實(shí)施了整村推進(jìn)扶貧，世行貸款扶貧，產(chǎn)業(yè)化扶貧，移民擴(kuò)鎮(zhèn)扶貧、科技扶貧，社會(huì)扶貧，勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)等項(xiàng)目，并做了大量的工作，也收到了顯著的效果，為盡快改變貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活條件打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，為實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、新牧區(qū)創(chuàng)造了基本條件。一些好做法、好經(jīng)驗(yàn)值得在今后工作中借鑒和繼續(xù)應(yīng)用。
1、整村推進(jìn)扶貧項(xiàng)目從根本上改變了過(guò)去資金投入分散，扶貧成效不明顯的問(wèn)題。從起實(shí)施整村推進(jìn)扶貧項(xiàng)目，本著“渠道不變、投向不亂、集中使用、各負(fù)其責(zé)、各記其功”的原則，整合各項(xiàng)扶貧資金，集中投入，配套使用，加大了對(duì)重點(diǎn)嘎查村項(xiàng)目實(shí)施的投入力度。
2、產(chǎn)業(yè)化扶貧項(xiàng)目從調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)出發(fā)，大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化扶貧。一是通過(guò)扶持培育產(chǎn)業(yè)化扶貧龍頭企業(yè)，增強(qiáng)其輻射和帶動(dòng)作用，積極引導(dǎo)龍頭企業(yè)與貧困農(nóng)牧戶建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益均沾的合作共贏關(guān)系，最大限度地降低貧困農(nóng)牧民進(jìn)入市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)。二是圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展加大了對(duì)種養(yǎng)殖基地的建設(shè)，重點(diǎn)扶持培育出一些扶貧專業(yè)村、專業(yè)小區(qū)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)，使小區(qū)(專業(yè)村)的貧困農(nóng)牧民實(shí)現(xiàn)脫貧致富。
3、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)項(xiàng)目是加快貧困地區(qū)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)“減少農(nóng)牧民，富裕農(nóng)牧民”，的新的戰(zhàn)備性扶貧措施。充分利用現(xiàn)有的教學(xué)資源，以“定單培訓(xùn)”方式通過(guò)各培訓(xùn)機(jī)構(gòu)對(duì)那些收入低、生活困難、具有初中以上文化程度的青壯年勞動(dòng)力進(jìn)行非農(nóng)職業(yè)技能培訓(xùn)，讓他們真正掌握一門實(shí)用技術(shù)，從而達(dá)到“培訓(xùn)一人，轉(zhuǎn)移一人，脫貧一戶”的目的。
4、科技扶貧在扶貧開(kāi)發(fā)過(guò)程中，特別是項(xiàng)目建設(shè)中起到了重要的作用。無(wú)論是在種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、加工業(yè)，都離不開(kāi)先進(jìn)實(shí)用的科學(xué)技術(shù)作為支持和保證，離不開(kāi)科技資源和科技成果的轉(zhuǎn)化。
5、社會(huì)扶貧對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)工作起到了很好的輔助作用。是一項(xiàng)社會(huì)性工作，不是一個(gè)部門、一個(gè)單位或一個(gè)項(xiàng)目能完成的任務(wù)，必須動(dòng)員社會(huì)各界力量，讓社會(huì)上越來(lái)越多的人投入到扶貧工作中來(lái)。在這項(xiàng)工作中，市直、旗直各扶貧聯(lián)系單位都做了大量的工作，投入了大量的人力、物力、財(cái)力，發(fā)揮了重要的作用。
四、進(jìn)一步探討解困辦法和扶貧的新途徑
扶貧開(kāi)發(fā)作為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、新牧區(qū)的工作重點(diǎn)和難點(diǎn)擺在了各級(jí)扶貧部門工作者面前，進(jìn)一步研究探討貧困地區(qū)的解困辦法和扶貧的新途徑是一項(xiàng)新的課題，根據(jù)多年的扶貧工作經(jīng)驗(yàn)，鑒于以上牧區(qū)貧困戶存在的不同致貧返貧的因素及存在問(wèn)題，采取不同類型扶貧方式十分必要。貧困原因不同，貧困程度不同，其脫貧的難度也各不相同。對(duì)某種原因暫時(shí)致貧返貧的，如因小孩上學(xué)，或蓋房娶媳婦而致貧的家庭，當(dāng)兒女走上工作崗位或兒媳婦娶進(jìn)門后，此類家庭通過(guò)自己艱苦創(chuàng)業(yè)，可以在一定時(shí)間內(nèi)脫貧。如果在扶貧工作中再給予一定的支持和扶持，這類家庭脫貧速度會(huì)更快。但是，對(duì)天災(zāi)、人禍等原因致貧的貧困戶就不同了。特別是一些家里有長(zhǎng)年臥病在床需醫(yī)治的病人，因自身無(wú)力也無(wú)法從事或找到一個(gè)什么職業(yè)，那么，脫貧的難度就會(huì)相當(dāng)大。
所以，如果不從這些具體方面來(lái)研究問(wèn)題，只是簡(jiǎn)單沿襲過(guò)去的結(jié)對(duì)掛扶、給錢給物、扶持致富項(xiàng)目等扶貧工作的思路、辦法，只能是治標(biāo)而不治本。要從根本上解決問(wèn)題，還必須根據(jù)當(dāng)前貧困戶結(jié)構(gòu)對(duì)癥下藥，重新調(diào)整扶貧工作思路。應(yīng)當(dāng)全方位、全覆蓋的建立、健全一種新的運(yùn)行機(jī)制和政策。以下幾種方式僅供探討。
1、對(duì)通過(guò)扶持能夠在一定時(shí)限內(nèi)脫貧的貧困戶，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)采取“扶”的政策和辦法。在過(guò)去的扶貧工作中，我們也積累了許多好的做法與寶貴經(jīng)驗(yàn)，仍然可以在這類貧困戶扶貧中繼續(xù)運(yùn)用。
2、對(duì)因病、因殘等原因致貧的貧困戶，脫貧對(duì)他們來(lái)說(shuō)極其困難，為此，應(yīng)當(dāng)對(duì)他們實(shí)行特殊的保障政策。一是醫(yī)保，二是養(yǎng)老保險(xiǎn)。由政府出錢，為這些貧困戶建立專門的醫(yī)療養(yǎng)老保險(xiǎn)，確保他們以后過(guò)上基本無(wú)憂的生活。
3、對(duì)特殊無(wú)正常收入來(lái)源的貧困戶來(lái)講，應(yīng)當(dāng)以政府為主“養(yǎng)”起來(lái)。盡管當(dāng)前已在農(nóng)村實(shí)行了最低生活保障制度，但是，在并未全部覆蓋到位、標(biāo)準(zhǔn)較低的情況下，并沒(méi)有解決他們的溫飽問(wèn)題。因此，要根據(jù)這個(gè)地區(qū)的農(nóng)民人均收入水平，至少按滿足正常生活需要測(cè)算適當(dāng)?shù)谋壤o予生活保障。至少幫助他們修建好住房，不再漏風(fēng)漏雨。另外，再輔之實(shí)行社會(huì)救助、結(jié)對(duì)幫困等辦法，從而真正讓這少部分人擺脫貧困。
4、對(duì)于農(nóng)村牧區(qū)懶漢型的貧困戶只是極少數(shù)的，但確實(shí)存在，每個(gè)村都會(huì)有。對(duì)這種貧困戶，不能像平常那樣再去用救助的方法，不能一味地去扶，否則，越扶越懶。要采取“逼”的辦法，根據(jù)不同對(duì)象，由鄉(xiāng)、村兩級(jí)負(fù)責(zé)，幫助他們發(fā)展生產(chǎn)，并幫助教育他們自食其力，自己找飯吃。對(duì)經(jīng)過(guò)幫助仍懶惰不干的貧困戶，不再列入幫扶范圍。
5、對(duì)于機(jī)關(guān)部門聯(lián)系幫扶貧困戶這項(xiàng)工作，今后只幫能脫貧的貧困戶，同時(shí)，每個(gè)部門都拿出一些資金進(jìn)入“保、養(yǎng)”基金專戶統(tǒng)籌，按照新的“保、養(yǎng)”制度使用。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)發(fā)動(dòng)企業(yè)、單位以及富裕起來(lái)的農(nóng)民，像“希望工程”那樣，自愿參加，自找對(duì)象，結(jié)對(duì)幫扶。從而形成政府、社會(huì)、企業(yè)、個(gè)人參與的新型運(yùn)作機(jī)制。
以上幾種方式方法只是對(duì)今后扶貧工作方面提出的一種思考，但無(wú)論采取什么樣的方式方法關(guān)鍵是效果，關(guān)鍵在制定具體的、可操作的政策性制度的前提下，形成以旗、鄉(xiāng)(蘇木)兩級(jí)政府為主，社會(huì)為輔的扶貧工作制度、政策以及相應(yīng)的運(yùn)行機(jī)制。
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