農(nóng)民土地權(quán)益保障調(diào)研報告
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近年來,隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快,不可避免地征用了大量農(nóng)村集體土地,各級政府認(rèn)真執(zhí)行土地征用的政策法規(guī),努力做好征地補(bǔ)償安置工作,保證了經(jīng)濟(jì)建設(shè)的用地需求。但在補(bǔ)償安置中,還有不到位等情況的發(fā)生,損害了被征地農(nóng)民的利益,由此引發(fā)群眾上訪事件時有發(fā)生,影響了社會穩(wěn)定,引起了各級領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和社會的廣泛關(guān)注。切實做好征地補(bǔ)償安置工作,維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益,這是當(dāng)前土地管理需要重點(diǎn)解決的突出問題,也是國土資源部門服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一項義不容辭的職責(zé)。
一、限制征用土地地范圍,減少圈占耕地行為
近幾年來,隨著我區(qū)經(jīng)濟(jì)的不斷好轉(zhuǎn),建設(shè)占用土地數(shù)量大幅上漲。征地數(shù)量大量增加,一方面是經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展的必然結(jié)果;另一方面,征用土地范圍過寬,建設(shè)占地又控制不嚴(yán),造成了目前任何項目用地包括一般經(jīng)營性用地,都可以征用農(nóng)村集體土地。“有占必征”,既違背了市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律,又不能有效保護(hù)農(nóng)民利益。個別地方脫離實情和項目實際需要,盲目占用土地,征多用少,寬打窄用,既違反了土地利用總體規(guī)劃,擅自擴(kuò)大規(guī)模,又導(dǎo)致了大量土地征而不用,長期閑置拋荒,人為加劇了建設(shè)用地供需矛盾,增大了被征地農(nóng)民的補(bǔ)償安置壓力。
征地是政府行為,改革征地制度,要求政府加快職能轉(zhuǎn)變,盡可能地減少自由裁量權(quán)。征地權(quán)不能濫用,更不能損害農(nóng)民合法權(quán)益,不能剝奪農(nóng)民的生存權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、發(fā)展權(quán)。要嚴(yán)格界定征地范圍,“公益性用地”和“經(jīng)營性用地”,要通過不同方式取得土地。除國家機(jī)關(guān)和軍事設(shè)施用地,城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)用地、國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等重點(diǎn)工程,由各級政府組織實施征用外,其他建設(shè)用地,應(yīng)充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用,一律要通過有償方式取得。國家也明文規(guī)定了對商業(yè)、旅游、娛樂、房地產(chǎn)開發(fā)四類經(jīng)營性用地一律納入招標(biāo)拍賣掛牌出讓的范圍。對市場配置土地資源的要求和比例不斷提高。這對加快征地制度改革創(chuàng)造了條件。另外,我區(qū)為了彌補(bǔ)建設(shè)用地指標(biāo)不足的矛盾,采用了全區(qū)建設(shè)用地統(tǒng)一調(diào)劑使用的方法,也在一定程度上避免了征而不用現(xiàn)象的發(fā)生。
同時,要堅持土地用途管制,嚴(yán)格按土地利用總體規(guī)劃控制用地規(guī)模和范圍。任何單位和個人都不得違反土地利用總體規(guī)劃,擅自擴(kuò)大用地規(guī)模,堅持按項目、按產(chǎn)業(yè)政策、按建設(shè)用地指標(biāo)、按投資強(qiáng)度提供用地,不斷提高土地的集約利用水平,杜絕盲目圈地造成土地閑置、拋荒。
二、依法落實補(bǔ)償政策,保證費(fèi)用足額到位
征地補(bǔ)償安置經(jīng)費(fèi)不到位,有的地方甚至存在層層克扣和挪用現(xiàn)象,這是當(dāng)前引發(fā)土地信訪多的一個重要原因。對于征地補(bǔ)償安置經(jīng)費(fèi)的落實,現(xiàn)有的法律法規(guī)規(guī)定得很明確。目前出現(xiàn)的問題,關(guān)鍵是執(zhí)行上的偏差。因此,嚴(yán)格依法辦事程序,是做好征地補(bǔ)償安置工作的前提和基礎(chǔ)。
一要嚴(yán)格執(zhí)行土地管理實施條例和省土地管理法實施辦法規(guī)定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。這是征地補(bǔ)償?shù)牡拙。各地應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況,以被征地農(nóng)民生活水平不下降為原則,逐步提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),盡可能給農(nóng)民多一些補(bǔ)償。同時要加快建立征地補(bǔ)償安置區(qū)片價格體系,根據(jù)土地區(qū)位條件確定征地補(bǔ)償安置區(qū)片價格,區(qū)片價格總體上不得低于按耕地年產(chǎn)值倍數(shù)計算的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。二要認(rèn)真執(zhí)行征地公告、征地補(bǔ)償安置方案公告及征地補(bǔ)償?shù)怯浿贫。這是規(guī)范征地補(bǔ)償安置程序、維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的重要保證。要通過召開村民代表大會或聽證會,將征地方案及補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)與被征地農(nóng)戶見面,實行陽光操作,確保被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。三要加強(qiáng)對征地補(bǔ)償安置經(jīng)費(fèi)分配和使用的監(jiān)管,確保?顚S谩Π凑找(guī)定應(yīng)支付給農(nóng)民的安置補(bǔ)償費(fèi)用,要全額發(fā)給農(nóng)民,不得搭車代扣,嚴(yán)禁侵占、截留和挪作他用。集體經(jīng)濟(jì)組織必須將征地補(bǔ)償費(fèi)用的收取、支出、用途等向全體成員公布,接受農(nóng)民群眾的監(jiān)督。
三、實行以土地?fù)Q社保,保障農(nóng)民長遠(yuǎn)生計
目前,征地大多采取貨幣形式一次性安置。這種方式簡單且便于操作,但只能保一時,不能管長遠(yuǎn)。失地農(nóng)民一旦補(bǔ)償費(fèi)用完,生活沒了來源,就會陷入困境,成了“種田無地、上班無崗、低保無份”的三無“貧民”,也給集體經(jīng)濟(jì)組織和各級地方政府增加了很大壓力。從被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計考慮,改革現(xiàn)有的征地補(bǔ)償安置辦法勢在必行。近年來,各地都在積極探索保險、留用地、土地入股等安置辦法。我區(qū)在調(diào)查摸準(zhǔn)當(dāng)前征地補(bǔ)償中存在的突出問題的基礎(chǔ)上,借鑒浙江、廣東等省經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,對以土地?fù)Q社保、建立被征地農(nóng)民基本生活保障制度進(jìn)行了初步探討和研究。結(jié)合我區(qū)的實際情況,積極鼓勵征地補(bǔ)償費(fèi)采用分次支付的方式,補(bǔ)償年期可按承包合同剩余年限計算。目前,我區(qū)正在積極地征求各方面的意見,以從制度上保障被征地農(nóng)民的利益。
積極探索嘗試逐步建立被征地農(nóng)民基本生活保障制度,適當(dāng)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),建立被征地農(nóng)民基本生活保障資金。對不同地區(qū)、不同年齡段的失地農(nóng)民給予相應(yīng)的基本生活保障,變一次性補(bǔ)償作為長遠(yuǎn)性保障。被征地農(nóng)民基本生活保障資金的來源,主要從土地征用補(bǔ)償費(fèi)和土地有償使用政府收益及其他可用資金中解決。江蘇、浙江、廣東等地在這方面取得了比較成熟的經(jīng)驗,也取得了明顯的成效。既體現(xiàn)了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的'原則,又針對不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平分類指導(dǎo),區(qū)別對待,切實維護(hù)了失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益。為我們工作的開展提供了可供借鑒的經(jīng)驗?zāi)J健?/span>
四、探索集體土地流轉(zhuǎn),合理分配土地收益
改革現(xiàn)行的征地制度,必須同步推進(jìn)各項配套制度改革,尤其是加快推進(jìn)集體非農(nóng)建設(shè)用地使用制度改革。過去我們一直將集體土地當(dāng)作國有土地的附屬和補(bǔ)充,剝奪了農(nóng)民集體土地的部分財產(chǎn)權(quán)。進(jìn)行集體建設(shè)用地使用制度改革,目的就是要在維護(hù)集體土地所有權(quán)權(quán)益的基礎(chǔ)上,通過集體土地使用權(quán)的合理流動,實現(xiàn)集體土地資產(chǎn)的充分顯化,使農(nóng)民從土地上可以得到永續(xù)收益,從而建立起長期有保障的財產(chǎn)收入機(jī)制。
鑒于此,我區(qū)從盤活集體土地資產(chǎn)入手,鼓勵農(nóng)民流轉(zhuǎn)使用集體土地,既可節(jié)省資金,辦理手續(xù)又方便快捷。其目的就在于還權(quán)于民、還利于民。在這一工作中,關(guān)鍵是要抓好基礎(chǔ)業(yè)務(wù)工作,積極構(gòu)建集體土地市場體系。首先,要適應(yīng)建立市場經(jīng)濟(jì)體制的要求,加快集體土地登記發(fā)證進(jìn)度,理順集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系,明晰土地產(chǎn)權(quán)。只有明確集體土地的物質(zhì)性質(zhì),還農(nóng)民以處置土地財產(chǎn)的權(quán)利,才能從根本上保障農(nóng)民的土地權(quán)益。其次,要按照市場經(jīng)濟(jì)的原則確定農(nóng)村土地等級,進(jìn)行地價評估,顯化集體土地的資產(chǎn)價值。通過確定土地等級和評估地價,建立建設(shè)用地和農(nóng)用地相銜接的地價體系,防止土地流轉(zhuǎn)中地價的隨意性,規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場,保護(hù)農(nóng)民的利益。第三,推動現(xiàn)有集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)。實踐證明,在市場經(jīng)濟(jì)條件下,要更加有效地配置土地資源,必須充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用。國有土地是這樣,集體土地也不例外。在強(qiáng)化用途管制和嚴(yán)格控制總量的前提下,允許集體土地使用權(quán)進(jìn)入有形土地市場進(jìn)行交易,實行有償、有限期流轉(zhuǎn),做到“兩種產(chǎn)權(quán)、一個市場”,統(tǒng)一管理。在農(nóng)民自愿的前提下,實行以土地入股、租賃等方式,使農(nóng)民從土地開發(fā)中得到長久的收益。第四,正確處理國家、集體和農(nóng)民之間的利益關(guān)系,合理分配集體土地收益。地方人民政府本著“多予、少取、放活”的原則,確定合理的土地收益分配比例,把絕大部分土地增值收益留給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,切實維護(hù)集體土地所有者、使用者的合法權(quán)利,特別是要保護(hù)原土地承包者的利益。集體土地流轉(zhuǎn)收益,應(yīng)主要用于建立農(nóng)民社會保障體系,改善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展面貌,以保護(hù)農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益。集體建設(shè)用地土地使用權(quán)流轉(zhuǎn),我區(qū)已在城南、太河兩鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了試點(diǎn),在取得經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,在全區(qū)推開。去年共辦理流轉(zhuǎn)手續(xù)23宗,面積122畝,處置集體土地資產(chǎn)額74萬元,使農(nóng)民從土地流轉(zhuǎn)增值中得到長久的收益。
五、加大土地執(zhí)法力度,嚴(yán)肅查處違法行為
當(dāng)前,一些地方違反規(guī)劃圈占土地、未批先用、邊報邊用、低價出讓土地等違法行為仍有發(fā)生。這些違法用地手續(xù)不全,沒有法律保障,對農(nóng)民的補(bǔ)償安置往往很難落實。杜絕各類違法用地,是保證征地補(bǔ)償安置工作落實的一項治本措施。必須切實加大土地管理執(zhí)法力度,強(qiáng)化國土資源部門的執(zhí)法職能,依法嚴(yán)肅查處各種違法用地行為,規(guī)范征地程序和批準(zhǔn)手續(xù),維護(hù)良好的土地市場秩序。要將落實征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作為一項政策“高壓線”,作為政治法律來執(zhí)行,侵占、截留、挪用土地補(bǔ)償費(fèi)等嚴(yán)重侵占農(nóng)民利益的行為,要發(fā)現(xiàn)一處,查處一處,并嚴(yán)肅追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任,以強(qiáng)有力的手段保證農(nóng)民的土地權(quán)益不受侵犯。同時,加強(qiáng)社會輿論監(jiān)督,暢通土地信訪、舉報的渠道,調(diào)動農(nóng)民保護(hù)自身權(quán)益的積極性,做到事前防范、事中監(jiān)督和事后查處相結(jié)合。還要充分發(fā)揮新聞媒體的作用,及時對重大土地違法案件進(jìn)行通報和曝光,做到查處一起、教育一方。去年以來,國務(wù)院省政府多次召開了進(jìn)一步治理整頓土地市場秩序電視電話會議,查處違法用地、圈占土地等違法行為的措施和決心前所未有,土地市場治理整頓的高度前所未有。各級領(lǐng)導(dǎo)對制止違法用地行為,切實保障農(nóng)民土地權(quán)益提出了明確要求,關(guān)鍵在于地方政府和各有關(guān)的部門在具體工作中一步一步地抓好落實,切實從實踐“三個代表”的高度來認(rèn)真履行職責(zé)。
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