老年人托養(yǎng)營利機構(gòu)監(jiān)管調(diào)研報告
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近年來,隨著人口老齡化加劇,養(yǎng)老服務(wù)需求日漸增多,老年人托養(yǎng)營利機構(gòu)發(fā)展迅速,形成了新興的“朝陽產(chǎn)業(yè)”。在滿足群眾服務(wù)需求的同時,部分營利性托老機構(gòu)也因經(jīng)營不規(guī)范、誠信缺失、監(jiān)管缺位而引發(fā)諸多消費投訴。今年以來,市工商局共受理該類投訴案件占整體消費投訴案件的18%,成為近年來增長速度最快的消費投訴類型之一。針對這一問題,該局組織人員開展了專題調(diào)研,深入了解營利性托老機構(gòu)違法經(jīng)營的表現(xiàn)及原因,并有針對性的提出了部分監(jiān)管建議。
一、老年人托養(yǎng)營利機構(gòu)經(jīng)營存在的問題。
(一)無證照經(jīng)營現(xiàn)象多,基礎(chǔ)設(shè)施條件較差。營利性養(yǎng)老機構(gòu)在市場準入登記中,需要經(jīng)過公安、民政、消防、衛(wèi)生、工商等多個主管部門審批。近年來,由于主管部門對民營養(yǎng)老機構(gòu)在場所、衛(wèi)生、公共安全等方面的審核條件越來越嚴,準入門檻不斷提升,許多經(jīng)營者無法獲得前置許可,工商部門無法核發(fā)營業(yè)執(zhí)照,使得該類經(jīng)營機構(gòu)多數(shù)長期處于無照經(jīng)營狀態(tài)。此外,托養(yǎng)營利機構(gòu)大多為臨時設(shè)立的,基礎(chǔ)設(shè)施差:一是配套設(shè)施不齊全,經(jīng)營者租賃簡陋房屋、安設(shè)幾個床位便開始經(jīng)營,場所設(shè)施大多比較陳舊,衛(wèi)生、醫(yī)療、消防條件及相關(guān)設(shè)施配備很難達到行業(yè)要求標準,安全隱患較大。二是人員培訓不到位,業(yè)務(wù)素質(zhì)低。老年人托養(yǎng)營利機構(gòu)護理員整體素質(zhì)呈現(xiàn)三低狀態(tài):文化水平低、收入低、管理水平低。大部分護理員是40-50歲的下崗人員,不僅沒有養(yǎng)老護理員職業(yè)資格,也缺少相應(yīng)的護理經(jīng)驗。
。ǘ┩叙B(yǎng)場所隱蔽性強,執(zhí)法巡查監(jiān)管難。一是多數(shù)老年人托養(yǎng)營利機構(gòu)屬于租房經(jīng)營,隨著房價近幾年的快速上漲,為了降低經(jīng)營成本,該類經(jīng)營機構(gòu)逐漸出現(xiàn)郊區(qū)化的趨勢,特別是違規(guī)經(jīng)營業(yè)戶,他們定期更換經(jīng)營場所,與監(jiān)管人員開展長期“游擊戰(zhàn)”。二是老年人托養(yǎng)營利機構(gòu)多數(shù)租用居民樓或自然村民房,與普通居民混住在一起,藏身于城市小區(qū)或農(nóng)村,無明顯的經(jīng)營門頭標志。工商執(zhí)法人員在巡查中較難發(fā)現(xiàn),同時基于執(zhí)法權(quán)限,無法進入居民住宅內(nèi)檢查,給調(diào)查取證、案件查處造成較大困難。
。ㄈ┖贤瑑(nèi)容不夠規(guī)范,存在條款侵權(quán)問題。目前,私營托老機構(gòu)行業(yè)還未推行統(tǒng)一格式合同,不同的經(jīng)營者自擬的合同格式不同,相關(guān)內(nèi)容中存在較多霸王條款、免責約定等。如,部分養(yǎng)老協(xié)議書中的附加條款約定,老人入住公寓期間,自主走失、跌傷等院方不負責任。還有部分合同在正文條款中約定,老人自行飲食時噎住造成意外等情況,院方僅負通知家屬的義務(wù)。
。ㄋ模┨摷傩麄鳜F(xiàn)象嚴重,引發(fā)較多消費投訴。當前,部分私營老年人托養(yǎng)機構(gòu)為了招收更多托養(yǎng)人員,違規(guī)發(fā)布大量宣傳廣告,主要有以下三種類型:一是私營營利性養(yǎng)老機構(gòu)冒充公辦養(yǎng)老機構(gòu)。部分個人經(jīng)營的營利性養(yǎng)老機構(gòu),為吸引老人入住,在民政部門備案“非營利性機構(gòu)”,對外宣傳是公辦養(yǎng)老機構(gòu),實為個人營利性經(jīng)營。利用“公辦”、“非營利”等字眼騙取老人家屬的信任,逃避工商部門的監(jiān)管。二是無照機構(gòu)冒充有照機構(gòu)。在巡查中發(fā)現(xiàn),由于審批程序不嚴,部分無照經(jīng)營機構(gòu)拿不出民政部門的《社會福利執(zhí)業(yè)許可證》或工商部門的《營業(yè)執(zhí)照》,卻能夠出示消防或衛(wèi)生等部分頒發(fā)的許可證明,涉嫌欺騙托養(yǎng)老人和家屬的行為。三是虛假宣傳使消費者受騙。部分營利性養(yǎng)老機構(gòu)通過報紙、電視廣告等夸大實有的設(shè)施條件水平,或虛稱服務(wù)人員具有高級“職業(yè)護理”、“醫(yī)師資格”等資格,但事實上多數(shù)機構(gòu)缺少正規(guī)的執(zhí)業(yè)醫(yī)師和具有健康證明的防護人員。由于設(shè)施、人員的名不副實,老人的安全衛(wèi)生條件存在隱患,對于突發(fā)事故的應(yīng)急處理能力不足,極易造成事故。
。ㄎ澹┥婕岸鄠部門管轄,存在監(jiān)管缺位問題。一是監(jiān)管界限模糊。營利性養(yǎng)老機構(gòu)的審批登記涉及民政、工商、公安、消防等多個部門,監(jiān)管職權(quán)界限模糊。目前,該類養(yǎng)老機構(gòu)運營尚無行之有效的監(jiān)管措施和取締機制,形成監(jiān)管“真空”地帶。以工商部門為例,在接到群眾投訴后,工商部門只能借助《無照經(jīng)營查處取締辦法》或《商標廣告法》以擦邊球的形式進行監(jiān)管,或依據(jù)《消費者權(quán)益保護法》進行調(diào)解查處。具體監(jiān)管細則和職權(quán)責任方面的空白,使得相關(guān)部門采取觀望狀態(tài),“不去管”、“不敢管”不僅不利于養(yǎng)老行業(yè)的整體發(fā)展,更對政府部門的公信力造成損害。二是執(zhí)法人員被動執(zhí)法。由于對該類投訴、案件接觸少,法律法規(guī)方面了解不足,工商執(zhí)法人員普遍沒有形成監(jiān)管意識。在監(jiān)管過程中,大多是出現(xiàn)相關(guān)投訴,然后執(zhí)法人員去調(diào)查處理,監(jiān)管預(yù)防意識和預(yù)控手段不足。
二、老年人托養(yǎng)營利機構(gòu)違法問題的原因
。ㄒ唬┩叙B(yǎng)老人防范意識薄弱。多數(shù)托養(yǎng)老人及家屬對托養(yǎng)機構(gòu)的消防安全、衛(wèi)生條件、人員素質(zhì)、服務(wù)水平等“軟條件”考查不足,對經(jīng)營者資質(zhì)、宣傳真實性考慮較少。同時,由于缺乏對相關(guān)專業(yè)知識的了解,許多普通群眾對私營托養(yǎng)機構(gòu)的性質(zhì)不確定,無法明確托養(yǎng)前要查看經(jīng)營者的相關(guān)資格證件,部分托養(yǎng)機構(gòu)在民政部門備案“非營利性養(yǎng)老機構(gòu)”,對外聲稱“公辦福利養(yǎng)老機構(gòu)”,利用公辦養(yǎng)老機構(gòu)條件好、管理規(guī)范、信譽度高等特征,騙取托養(yǎng)人員及家屬的信任,并逃避了工商部門的監(jiān)管。
。ǘ┤鄙俳y(tǒng)一行業(yè)規(guī)范標準。目前,養(yǎng)老機構(gòu)正處于快速發(fā)展階段,服務(wù)規(guī)范和監(jiān)督體系跟進的速度較慢,缺少健全的行業(yè)自律組織和相應(yīng)的管理制度,多數(shù)經(jīng)營者各自為政,床位費、護理費、餐費等相關(guān)收費標準均由經(jīng)營者自行決定,同時管理標準、護理標準、公寓房屋設(shè)計標準以及管理和服務(wù)人員的選用標準都不統(tǒng)一。今年以來,該局受理的涉及養(yǎng)老機構(gòu)投訴案件中,55%的糾紛因價格問題和服務(wù)質(zhì)量引發(fā)。同時,由于相關(guān)服務(wù)項目缺少統(tǒng)一標準,工商部門在處理消費投訴過程中僅能按照合理原則調(diào)解,工作存在較大的被動性。
(三)法規(guī)不健全,主動介入監(jiān)管少。目前,尚無具體的全國性法律、法規(guī)對營利性養(yǎng)老機構(gòu)監(jiān)管職權(quán)和實施細則予以明確規(guī)定,給予法定職權(quán),對于住宅內(nèi)不法經(jīng)營工商部門無權(quán)進入調(diào)查,因此工商部門在監(jiān)管過程存在法規(guī)依據(jù)缺乏、取證困難的現(xiàn)狀。監(jiān)管能動性不足,一定程度上縱容經(jīng)營主體違法經(jīng)營。同時,在基層執(zhí)法人員中,執(zhí)法人員普遍存在認識不足問題,對營利性托養(yǎng)機構(gòu)與福利性公立養(yǎng)老機構(gòu)鑒定不清,缺乏積極介入監(jiān)管的主動性。
(四)相關(guān)部門未形成監(jiān)管合力。一是相關(guān)部門審批不嚴。民政部門在監(jiān)管中存在缺位。當前,非營利性養(yǎng)老機構(gòu)在民政部門進行登記管理,營利性養(yǎng)老機構(gòu)由工商部門登記發(fā)照。由于種種原因,經(jīng)常出現(xiàn)營利性養(yǎng)老機構(gòu)冒充非營利性養(yǎng)老機構(gòu)進行備案登記,使經(jīng)營者逃避工商部門監(jiān)管。二是各部門職責推諉。民政、消防、公安、衛(wèi)生等部門,在監(jiān)管過程中多實行縱向分段監(jiān)管。如工商部門只對經(jīng)營范圍和主體資格進行檢查,消防、衛(wèi)生等部門在巡察時只檢查各自證照情況,對于非本部門職責監(jiān)管的違法行為卻不予理會,缺乏橫向連貫的監(jiān)管協(xié)作機制,形成各部門多頭檢查卻都管不好的尷尬局面。三是部門信息流通不暢。目前各監(jiān)管部門尚未形成暢通有效的.信息流通渠道和溝通平臺,部門存在信息共享障礙,對于違法經(jīng)營行為的處理上常常出現(xiàn)個別部門單打獨斗,未形成合力,整治效果往往突出某一特定環(huán)節(jié),缺乏整體性、體系化的綜合規(guī)范。此外由于信息的有序交流跟不上,監(jiān)管部門缺乏有效地預(yù)警會商機制,因此對于營利性養(yǎng)老機構(gòu)違法經(jīng)營的預(yù)防效果較差。
三、加強老年人托養(yǎng)營利機構(gòu)監(jiān)管的建議
。ㄒ唬┮(guī)范養(yǎng)老服務(wù)合同文本。針對當前老年人托養(yǎng)營利機構(gòu)存在的違規(guī)問題,要積極聯(lián)合民政部門,共同出臺《營利性養(yǎng)老機構(gòu)協(xié)議書》,進一步科學界定養(yǎng)老機構(gòu)、服務(wù)人員和消費者各自的權(quán)利義務(wù),對機構(gòu)環(huán)境、服務(wù)類別、方式、期限、標準和費用做出詳細的規(guī)定,并對養(yǎng)老服務(wù)工作中出現(xiàn)的合同糾紛處理、事故責任追究、老人身體損害賠償?shù)确矫孀龀雒鞔_規(guī)定,在所有從事營利性養(yǎng)老服務(wù)的機構(gòu)中予以推廣使用。
。ǘ(gòu)建監(jiān)管信息公共平臺。在“紅盾信息網(wǎng)”構(gòu)建營利性養(yǎng)老機構(gòu)信息平臺,建立四項機制。一是信息收集機制。通過與監(jiān)管部門定期召開“聯(lián)席會議”、“信息交流會”等形式,進一步強化信息共享,全面整理公安、消防、衛(wèi)生、民政、工商等各部門的審批信息,并將所有的屬于工商部門監(jiān)管的養(yǎng)老機構(gòu)情況在信息網(wǎng)上公示,根據(jù)登記信息將現(xiàn)有機構(gòu)劃分為“已辦照”和“未辦照”兩大類,廣大群眾可以通過登陸網(wǎng)站,切實了解每個營利性養(yǎng)老機構(gòu)成立中的各環(huán)節(jié)許可審批情況,選擇規(guī)范的機構(gòu)托養(yǎng)老人。二是信息分析機制。由辦公室、調(diào)研室、消協(xié)、紀檢等部門每月開展“信息分析聯(lián)席會議”,對采集的信息進行預(yù)警分析,并將分析結(jié)果提供給機關(guān)負責人和相關(guān)監(jiān)管部門,為決策和職能部門前置預(yù)防提供信息參考。三是信息發(fā)布機制。將工商部門采集、分析的數(shù)據(jù)、預(yù)警信息在網(wǎng)站上進行公示,不定期更新,暢通信息內(nèi)外溝通渠道,增強公眾信息認知,彌補機構(gòu)和消費者之間信息不對稱。四是公共投訴受理機制。在網(wǎng)絡(luò)平臺上設(shè)立投訴信箱,受理消費者投訴,消保科、消協(xié)等部門實行“三工作日回復(fù)制”,根據(jù)舉報的信息,開展實地核查,屬于工商監(jiān)管范圍的及時查處,不屬于工商職責范圍的積極提供救濟渠道,主動為職能部門提供線索,及時為消費者排憂解難。通過四項機制,構(gòu)建信息查詢、投訴受理、市場預(yù)警、日常監(jiān)督四位一體的營利養(yǎng)老機構(gòu)信息網(wǎng)絡(luò)平臺。
(三)強化虛假養(yǎng)老廣告監(jiān)管。市局商廣科在廣告登記備案時嚴格審查廣告用語,對用語中出現(xiàn)的榮譽、資質(zhì)等信息認真核實,嚴把廣告許可核審關(guān)。轄區(qū)工商所要加大巡查力度,重點查處未經(jīng)許可擅自發(fā)布戶外廣告和印刷品廣告、廣告用語不規(guī)范等行為,對轄區(qū)養(yǎng)老廣告進行嚴抓細管。消?啤⑾麉f(xié)等部門要繼續(xù)推進“會議一站”進社區(qū)、下基層活動。選拔責任心強、知識水平高的群眾作為廣告監(jiān)管員,在養(yǎng)老機構(gòu)經(jīng)營場所設(shè)立投訴電話,暢通申訴舉報渠道,落實24小時舉報電話值班制度,對投訴迅速回應(yīng),及時查處。形成上下聯(lián)動、多方參與、齊抓共管的廣告監(jiān)管體系。
。ㄋ模┡嘤堫^養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)。重點培育一批優(yōu)秀品牌營利性養(yǎng)老服務(wù)企業(yè),以帶動和提升養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的整體發(fā)展水平。積極引導養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)大力發(fā)展連鎖經(jīng)營,充分整合現(xiàn)有資源和網(wǎng)絡(luò),豐富服務(wù)項目,推進多元化、規(guī);l(fā)展。主動協(xié)調(diào)市委市政府在政策、資金、規(guī)劃、床位補貼、運營補貼等方面給予幫助,指導相關(guān)企業(yè)樹立品牌意識,幫助養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)爭創(chuàng)馳名、著名商標,優(yōu)化服務(wù),打造地方養(yǎng)老企業(yè)龍頭品牌,實現(xiàn)以點帶面試發(fā)展。
。ㄎ澹⿵娀喾轿宦(lián)動協(xié)作。在政府統(tǒng)一領(lǐng)導下建立多部門協(xié)作監(jiān)管機制,加強對違法營利性養(yǎng)老機構(gòu)的動態(tài)監(jiān)控。一是加強宣傳。結(jié)合民政、工商、衛(wèi)生、公安職責,在日常工作中強化全面宣傳引導,通過廣播、報紙、電視等媒體介紹托養(yǎng)老人應(yīng)注意的情況,引導廣大養(yǎng)老機構(gòu)規(guī)范經(jīng)營。二是交流寫作。定期與社區(qū)負責人、村委會的進行溝通,了解轄區(qū)內(nèi)營利性養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展狀況。構(gòu)建多部門信息共享機制,及時交流在巡查中發(fā)現(xiàn)的最新違法情況,在政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下,開展聯(lián)合執(zhí)法,從各個環(huán)節(jié)進行規(guī)范。三是立體監(jiān)督。除在紅盾信息網(wǎng)開設(shè)投訴受理專欄,結(jié)合“一會兩站”進社區(qū)、下基層活動,進一步暢通投訴舉報渠道,公布舉報電話、落實投訴舉報獎勵機制,請社區(qū)或村委會負責人擔任“義務(wù)觀察員”構(gòu)建部門、網(wǎng)絡(luò)、社會三位一體的立體監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。
(六)行業(yè)協(xié)會構(gòu)建長效機制。工商部門主動牽頭協(xié)調(diào)地方黨委政府、民政部門成立聯(lián)系會議制度,積極協(xié)助民政部門構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會。建立健全養(yǎng)老服務(wù)就業(yè)及從業(yè)人員的配套服務(wù)體系,開展養(yǎng)老服務(wù)人員職業(yè)技能鑒定,規(guī)范行業(yè)準入制度,對養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)各項標準統(tǒng)一規(guī)范,定期開展服務(wù)人員培訓,加強巡查監(jiān)管,全面落實人員持證上崗。同時,利用行業(yè)協(xié)會推行行業(yè)自律,加強營利性養(yǎng)老企業(yè)信用評價體系建設(shè),構(gòu)建該類機構(gòu)“行業(yè)協(xié)會誠信星級評定”機制,在全社會營造一個有利于養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)長遠發(fā)展的良好環(huán)境.
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