農(nóng)村學校教育經(jīng)費管理模式的調(diào)研報告
近年來，隨著農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革的全面貫徹實施，農(nóng)村中小學校的經(jīng)費管理已成為社會普遍關(guān)心的熱點話題，已愈來愈引起各級政府的高度重視。如何完善教育經(jīng)費管理模式，管好用好教育經(jīng)費?__市各級財政部門為此進行了積極的探索。
一、農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革實施情況
20__-20__學年度，__市農(nóng)村義務(wù)教育階段共有農(nóng)村中小學校1671所，其中：農(nóng)村小學1461所（含389個教學點，220所中心學校），初中學校210所。農(nóng)村中小學在校學生人數(shù)383831名。在職農(nóng)村中小學教職工25505名。
20__年，__市在1區(qū)9縣進行了農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革，全面貫徹落實了“兩免一補”政策,這項政策惠澤了全市80萬農(nóng)村中小學生。各級財政部門以實施新機制為契機，優(yōu)先保證并不斷加大對農(nóng)村義務(wù)教育的資金保障力度，確保了農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費投入有較大幅度的增長。以20__年為例，全市10個縣區(qū)全年預算內(nèi)教育支出56179萬元，加上中、省、市安排的“兩免一補”資金9160.5萬元、危房改造資金7051萬元、教育�？�2963萬元、縣區(qū)配套2074萬元，教育資金投入總量達77967.5萬元，比20__年增加了18898萬元，增長32%。全市農(nóng)村中小學校公用運轉(zhuǎn)經(jīng)費4778.2萬元，教職工人均年公用經(jīng)費達1873.4元，比以前年度有了較大幅度的提高。從而，確保了農(nóng)村中小學校教職工工資按時、足額發(fā)放和學校的正常運轉(zhuǎn)，有力地促進了農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)的發(fā)展。
農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革實施以后，農(nóng)村義務(wù)教育投入力度不斷加大，學校資金量增加，管好用好教育資金已成為各級財政部門必須加強的一項重要工作。我市為切實加強農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費管理，于20__年在全市初步建立起“預算到校，專戶到校，撥款到�！钡霓r(nóng)村中小學校教育經(jīng)費管理方式。各縣區(qū)按新的管理方式，設(shè)立了教育資金專戶，以初中學校、中心學校為基本預算單位，逐校編制并匯總農(nóng)村中小學校預算，按預算進度撥付資金。新的管理方式運行后，對規(guī)范農(nóng)村中小學校財務(wù)管理，提高資金使用效益起到了積極的促進作用。
二、農(nóng)村中小學經(jīng)費管理方式對比分析
目前，從全市情況看，各縣區(qū)對農(nóng)村中小學教師工資已全部實行銀行代發(fā)，對學校公用運轉(zhuǎn)經(jīng)費和專項資金的管理方式各有不同，大體來看，有以下五種管理方式：
第一種是中心學校集中核算的方式。這種方式是將農(nóng)村中小學教育經(jīng)費核算與管理集中在中心學校。如旬陽縣，對于學校公用運轉(zhuǎn)經(jīng)費，由縣財政部門年初預算到縣教育部門，教育部門根據(jù)二級預算分期撥付到校，以中心學校為獨立核算單位，村組小學經(jīng)費支出向中心學校報帳；對于專項資金實行財政、教育部門兩家聯(lián)合下達資金分配文件，教育部門負責項目實施，財政部門負責按項目實施進度撥付資金。工程完工后，由縣財政、教育部門對工程支出票據(jù)進行審核報帳。財政部門不直接對學校公用運轉(zhuǎn)經(jīng)費實施監(jiān)督，由教育部門、中心學校實施內(nèi)部監(jiān)管，以學校自行管理財務(wù)為主。
第二種是鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計集中核算的方式。這種方式是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計核算中心對農(nóng)村中小學校經(jīng)費實施集中核算與業(yè)務(wù)管理。如平利、嵐皋縣，對中小學校公用經(jīng)費支出實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計集中核算；對專項資金實行報帳制，即：學校將項目建設(shè)支出票據(jù)報送縣財政部門審核后，按工程進度直接將資金撥付到校。
第三種是會計委派制管理的方式。這種方式是縣財政部門委派會計駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)對農(nóng)村中小學校教育經(jīng)費實施支出審核管理。如白河縣，對于學校公用運轉(zhuǎn)經(jīng)費由縣財政部門駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)委派會計審核把關(guān)后支付；對于專項資金直接撥付到校，由縣教育部門負責項目組織實施，財政部門按項目進度撥付資金，支出票據(jù)由委派會計和財務(wù)總監(jiān)審核后支付。
第四種是縣教育部門集中管理的方式。這種方式是在縣教育部門內(nèi)部設(shè)立核算機構(gòu)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)初中學校、中心學校財務(wù)集中核算。如石泉縣今年在縣教育局內(nèi)成立了教育經(jīng)費支出中心，負責管理全縣農(nóng)村中小學校財務(wù)核算與監(jiān)管，實行“集中管理，統(tǒng)一開戶，分校核算，報帳制管理”的辦法，財政部門負責按預算撥付資金，資金監(jiān)管由教育部門教育經(jīng)費支出中心負責。
第五種是縣財政部門集中管理的方式。這種方式是將農(nóng)村中小學校的財務(wù)核算與財務(wù)管理上收到縣級集中管理。如漢陰縣，在縣財政局會計核算中心設(shè)立教育經(jīng)費核算股，負責管理全縣農(nóng)村中小學校的財務(wù)核算與管理業(yè)務(wù)，直接管理到初中及中心學校。對學校公用運轉(zhuǎn)經(jīng)費、專項資金由教育經(jīng)費核算股集中核算，實行報帳制管理，從收支源頭上監(jiān)控財務(wù)活動，增強了資金使用的計劃性、合理性和有效性。
從上述情況可以看出，__市對農(nóng)村中小學校教育經(jīng)費的管理方式不統(tǒng)一，有的管理方式停留在舊的“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主”的辦學體制下，有的管理方式已與“以縣為主”的新體制相適應，還有的管理方式處在新、舊體制的交叉運行中。從各縣區(qū)的實際情況看，存在著四個方面的突出[文秘站:]問題：一是財政監(jiān)管缺位。實行學校集中核算、鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計集中核算及會計委派管理方式，縣區(qū)財政部門實際上只管了經(jīng)費的預算與撥付，面對量大面寬的教育經(jīng)費監(jiān)管沒有到位，由學校、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或委派會計實施監(jiān)管，一些學校財務(wù)管理出現(xiàn)了漏洞；二是管理關(guān)系不順。實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計集中核算、學校獨立核算或會計委派管理，縣區(qū)財政部門未對學校經(jīng)費進行核算和監(jiān)管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導直接或間接參與了會計核算環(huán)節(jié)中經(jīng)費支出的審簽，影響和制約了學校的財務(wù)主體地位。教育部門認為只參與資金初級分配，對學校資金監(jiān)管中間隔著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，想管而又不便于去管，使本系統(tǒng)財務(wù)監(jiān)管難以實施。三是運作程序繁雜。實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中核算，學校整個資金的審批，除工資外，學校領(lǐng)導先簽字，送鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計核算中心報帳員審核，之后總會計把關(guān)，送財政所長簽字，重大支出需送鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導，甚至鄉(xiāng)
鎮(zhèn)長審批后報帳，造成審批環(huán)節(jié)多，工作效率低，學校對此意見較大。四是管理效果不同。實行縣級財政部門集中核算，有利于加強對教育資金、資產(chǎn)及債權(quán)債務(wù)的全程監(jiān)管，規(guī)范學校的財務(wù)管理，促進資金使用效益的提高，而其它幾種管理方式在這方面明顯存在缺欠。
通過對比分析，結(jié)合農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革后，農(nóng)村中小學校教育經(jīng)費來源于省、市、縣各級財政資金，農(nóng)村中小學校財務(wù)一般不與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政發(fā)生核撥關(guān)系的實際，實行縣級財政部門集中核算管理的方式比較完善、規(guī)范。這種方式體現(xiàn)了“校財縣管”集中核算，統(tǒng)一管理的特點，適應“以縣為主”教育管理體制改革的要求，最大的優(yōu)點是融會計核算、財務(wù)監(jiān)督、資金管理為一體，能把財政的基本職能貫穿于資金的預算、撥付、核算、監(jiān)管之中，有機地形成了“四位一體”的管理運行機制，有利于加強對教育資金的監(jiān)督，尤其是財政部門對資金監(jiān)督由過去的事后監(jiān)督、結(jié)果監(jiān)督變?yōu)槭虑�、事中和事后全方位監(jiān)督，這樣從很大程度上改變了教育資金撥付后，單位隨意開支，財政部門“亡羊補牢”的現(xiàn)象，進一步規(guī)范了教育資金的管理和核算。因此，統(tǒng)一實行“校財縣管”模式是規(guī)范農(nóng)村中小學校教育經(jīng)費管理，推進農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革的必然要求。
三、完善農(nóng)村中小學校經(jīng)費管理模式的對策
完善農(nóng)村中小學校教育經(jīng)費管理模式，強化學校經(jīng)費管理，提高資金使用效益，直接關(guān)系到教育資源的合理配置和有效利用，關(guān)系到教育的可持續(xù)發(fā)展，更關(guān)系到新機制這一德政工程、民心工程、陽光工程在新農(nóng)村建設(shè)中的體現(xiàn)。要按照“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革要求，在堅持單位資金所有權(quán)、資金使用權(quán)和支出審批權(quán)不變的前提下，將農(nóng)村中小學校教育經(jīng)費上收縣級統(tǒng)一管理，在縣財政部門或會計核算中心內(nèi)部設(shè)立農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費核算管理機構(gòu)，負責縣域內(nèi)農(nóng)村中小學校教育經(jīng)費的集中核算與管理。切實建立“校財縣管”的管理模式，實行“預算到校、撥付到校、核算到校、監(jiān)管到�！钡墓芾矸绞�。
首先是預算到校。一是把所有農(nóng)村中小學校納入縣級一級預算單位，建立以初中學校、中心學校為基本預算單位。把單設(shè)的'初中、九年制學校從中心學校剝離出來，以回避中心學校權(quán)力過度集中。二是統(tǒng)一預算編制口徑，收入統(tǒng)一按省、市明確的經(jīng)費標準納入預算，學校所有收入（指輔助事業(yè)收入，包括勤工儉學等）納入專戶管理；支出按國家規(guī)定的標準全額預算。三是對學校公用經(jīng)費部分作出規(guī)定，合理核定各項支出標準，進一步優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，確保學校公用運轉(zhuǎn)支出，突發(fā)事件處置和學校正常維修支出，教學如教研活動、設(shè)置購置及教師培訓支出。學校根據(jù)縣區(qū)指導意見和原則要求，編制預算，細化到具體項目，經(jīng)縣財政、教育部門審核，分校編制并匯總農(nóng)村中小學校預算。
其次是撥付到校。按預算進度撥付資金，由縣財政部門預算下達指標，國庫直接將資金（除工資外）撥入教育經(jīng)費核算機構(gòu)各校帳戶。對“兩免一補”資金按月?lián)芨�。對學校支出實行“報帳制”管理，由初中、中心學校報帳員向縣區(qū)教育經(jīng)費核算機構(gòu)報帳，支出票據(jù)由分管財務(wù)校長一枝筆審簽。小額支出以現(xiàn)金支付，大額支出以轉(zhuǎn)帳支付。同時，對學校區(qū)分情況，核定備用金，提前借支，用于學校日常運轉(zhuǎn)。
再次是核算到校。由縣教育經(jīng)費核算機構(gòu)承擔縣區(qū)農(nóng)村中小學校的會計核算業(yè)務(wù)和履行財務(wù)監(jiān)管職能，負責管理所有預算單位。對核算機構(gòu)人員實行“分校負責制”，明確每個人管理的學校。對學校的財務(wù)核算實行“集中管理、統(tǒng)一開戶、分戶核算”，撤銷各學校原有帳戶，只保留工資專戶，將所有預算單位在縣區(qū)教育經(jīng)費核算機構(gòu)統(tǒng)一開設(shè)教育經(jīng)費帳戶，實施一校一戶，分戶核算。
最后是監(jiān)管到校。一是縣教育經(jīng)費核算機構(gòu)每月向?qū)W校提供財務(wù)報表，向財政、教育部門報送學校財務(wù)分析報告，使其及時掌握財務(wù)活動情況。二是強化制度約束，縣財政部門、教育經(jīng)費核算機構(gòu)要建立健全農(nóng)村中小學校教育經(jīng)費管理各項規(guī)章制度，用制度規(guī)范業(yè)務(wù)運行。三是對學校的資產(chǎn)、債權(quán)債務(wù)進行清理登記，納入縣教育資金核算機構(gòu)業(yè)務(wù)管理范圍，實行動態(tài)管理。四是對學校收費實行“收支兩條線”管理，通過“票據(jù)統(tǒng)管”約束，確保收入及時足額繳入財政專戶。五是對項目實施，如危房改造、校建、大型購置等實行招、投標，由縣教育部門組織實施，相關(guān)學校參與配合，財政部門撥付資金，形管錢與管事相結(jié)合的機制。六是學校采購業(yè)務(wù)，全部進入政府采購管理，按采購程序辦理。七是實行民主理財制度，由教職工推選產(chǎn)生學校民主理財小組，負責對學校每月的財務(wù)收支情況進行初審，學校對本單位原始資料的真實性、合法性、完整性負責。實行學校財務(wù)公開制度，堅持每學期公開一次本單位的財務(wù)活動情況，接受社會各界監(jiān)督。
四、實施“校財縣管”模式應注重的工作及措施
一是要切實加強制度建設(shè)。如：中小學預算管理制度、專項資金管理制度、固定資產(chǎn)管理制度、票據(jù)審批及管理制度、收支兩條線管理制度、財務(wù)公開制度和民主理財制度等。特別要強化實行農(nóng)村中小學預算制度、陽光采購制度和資產(chǎn)管理制度，突出把好“收、支、購、建、撥”五個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，真正使學校財務(wù)管理做到收有據(jù)，支有度，購有章，建有規(guī)，撥有法。同時，要加強財政部門與教育部門與中小學校的工作銜接配合，建立工作聯(lián)系制度，定期通報、研究教育經(jīng)費管理情況，為“校財縣管”模式規(guī)范運行提供制度保障。
二是要積極探索教育支出標準體系建設(shè)。首先要加強預算到校編制工作，增強預算約束力。農(nóng)村中心學校編制預算，要按照縣區(qū)的指導意見，進一步細化支出項目，促進縣區(qū)財政部門對學校預算的編制和控管由總額控制轉(zhuǎn)變?yōu)槎~控制。其次，要科學合理地制定學校公用經(jīng)費支出管理辦法，根據(jù)各學校的情況，對川道、山區(qū)、邊遠學校分類別核定支出項目、支出標準，如學校招待費、購置費等，通過實施項目標準控制，節(jié)約資金，用于改善教學設(shè)施，提高教學水平。第三，要強化支出控制，堅持用一種模式，一套審核標準，一個支出口徑對農(nóng)村中小學校的支出進行嚴格的控制，將各項支出控制在年度預算指標以內(nèi)，并對資金支出和使用效果進行檢查驗收，以控制和減少不合理的開支，使有限的教育經(jīng)費發(fā)揮最大的使用效益。
三是要加強學校資產(chǎn)、債權(quán)債務(wù)管理。對學校的資產(chǎn)要進行清理、登記，實行動態(tài)管理。對學校的債務(wù)要逐校進行核實登記、鎖定基數(shù)、控制新債、制定化解舊債的計劃，明確目標任務(wù)，夯實工作措施，促進學校債務(wù)化解。要把資產(chǎn)、債權(quán)債務(wù)體現(xiàn)到學校財務(wù)上來，融入財務(wù)管理之中。
四是要重視財務(wù)分析和結(jié)果應用。教育經(jīng)費核算機構(gòu)要定期向財政、教育部門報送學校財務(wù)活動情況，提供財務(wù)分析報告和績效評價報告，促進教育資金績效考評體系的建立。縣區(qū)財政部門資金撥出后，要以學校預算為核心，以資金流向為主線，以集中核算為手段，對農(nóng)村中小學校教育經(jīng)費進行全方位、全過程監(jiān)管，做好跟蹤問效，及時發(fā)現(xiàn)和解決資金使用過程中存在的問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所要積極配合上級財政部門做好資金監(jiān)管工作。
五是要加強業(yè)務(wù)培訓工作。搞好培訓是強化財務(wù)管理的基礎(chǔ)，而夯實這一基礎(chǔ)的重要手段是業(yè)務(wù)培訓和職業(yè)道德教育。實施農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革后，要對學校
校長、分管財務(wù)的校長和報帳員進行業(yè)務(wù)培訓，要加強對財務(wù)人員業(yè)務(wù)知識和實際操作能力的培訓，不斷提高業(yè)務(wù)水平；要加強財經(jīng)政策法規(guī)的學習，增強守法意識，尤其是加強《會計法》、《審計法》、《中小學財務(wù)制度》以及預算內(nèi)外資金管理和新機制相關(guān)制度的學習，使財務(wù)人員嚴格按制度辦理支出，真正做到取之有度，用之有節(jié)，逐步增強法制意識和責任心，提高理財水平，適應財務(wù)管理工作的需要。
六是要加大財政監(jiān)督檢查力度。各級財政部門要加強農(nóng)村中小學校 經(jīng)費的監(jiān)督檢查工作，將財政監(jiān)督職能延伸到校；要堅持每年組織專項檢查，把檢查的重點應放在學校預算與執(zhí)行，資金使用與效果，日常監(jiān)督與管理等方面，確保農(nóng)村中小學校教育資金落實到位，資金使用效益不斷提高。
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