勞教所禁閉措施適用中存在的誤區(qū)及改革調(diào)研報告
【內(nèi)容摘要】禁閉作為勞動教養(yǎng)所政管理的重要措施之一，在維護(hù)勞教場所安全穩(wěn)定中發(fā)揮了積極的作用，但是，隨著社會治安形勢的發(fā)展變化，勞教人員的成份和結(jié)構(gòu)也發(fā)生了變化，使現(xiàn)行的禁閉措施在適用對象和適用時間上已不適應(yīng)當(dāng)前勞動教養(yǎng)執(zhí)法的需要，必須加以改革。鑒于此，本文對當(dāng)前勞教禁閉措施適用中存在的認(rèn)識誤區(qū)、實(shí)踐中的違規(guī)操作等問題進(jìn)行剖析，并提出改革思路。
【關(guān)鍵詞】禁閉誤區(qū)違規(guī)操作改革思路
一、認(rèn)識上的誤區(qū)
禁閉是勞動教養(yǎng)管理所依法對具有危險行為的勞動教養(yǎng)人員采取的臨時性完全限制其人身自由的特殊安全措施。在勞動教養(yǎng)工作實(shí)踐中，由于有關(guān)法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的不明確、不具體以及對適用此項(xiàng)措施的理解上的偏差，造成了在實(shí)踐中存在適用對象和適用時間上的誤區(qū)：其一，在適用對象上，有的認(rèn)為禁閉措施是針對具有現(xiàn)行危險行為的勞教人員才適用的，以致一些基層勞教單位對其他不具有現(xiàn)行危險而又嚴(yán)重違反所規(guī)所紀(jì)，擾亂場所秩序的勞教人員不敢使用該措施，使其沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用；有的認(rèn)為禁閉措施是一種特殊安全措施，只要是危害場所安全穩(wěn)定的行為均適用，以致一些基層勞教單位把本應(yīng)適用其他措施，不符合禁閉條件的違規(guī)勞教人員也進(jìn)行禁閉處理，客觀上擴(kuò)大了適用禁閉的對象范圍。其二，在適用時間上，《勞動教養(yǎng)試行辦法》(以下簡稱《辦法》)第二十七條、司法部21號部令《勞動教養(yǎng)管理工作執(zhí)法細(xì)則》(以下簡稱《細(xì)則》)第四十二條均規(guī)定“禁閉時間不超過十天”。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，法條上規(guī)定的“禁閉時間不超過十天”，是指對適用對象同一違規(guī)行為連續(xù)使用不超過十天；另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，“禁閉時間不超過十天”理解為對適用對象的違規(guī)行為一次性審批時間不能超過十天。正是由于法條規(guī)定的不明確和執(zhí)法中理解上的偏差，以及缺乏統(tǒng)一的執(zhí)法解釋，造成了實(shí)踐中存在亂用、濫用的現(xiàn)象。
二、現(xiàn)行勞教法規(guī)規(guī)章中有關(guān)禁閉措施的規(guī)定
第一，《辦法》第二十七條第2款規(guī)定：“對在勞動教養(yǎng)期間行兇、煽動鬧事或有其他現(xiàn)行危險行為的，經(jīng)勞動教養(yǎng)管理所領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，可以禁閉。禁閉不得超過十天�！边@一規(guī)定明確了禁閉措施的適用是針對具有現(xiàn)行危險行為的勞教人員，同時規(guī)定了禁閉措施適用的對象范圍，它包含三種人(對象)：一是在勞動教養(yǎng)期間行兇；二是煽動鬧事；三是有其他現(xiàn)行危險行為的�？梢�，禁閉措施的適用范圍就是上述所列三種人。
第二，《細(xì)則》第八章就禁閉制度作了更為具體和詳細(xì)的專門規(guī)定，并以列舉式明確了禁閉措施的適用對象�！都�(xì)則》第四十一條規(guī)定：“勞動教養(yǎng)人員有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)采取禁閉措施：(一)在所內(nèi)有現(xiàn)行違法犯罪行為，需移送公安、檢察機(jī)關(guān)審查處理的；(二)在所內(nèi)有重新違法犯罪行為，需要隔離審查的；(三)逃跑被追回，有作案嫌疑需要審查的；(四)有行兇或預(yù)謀行兇行為的；(五)煽動鬧事，聚眾斗毆的首要分子；(六)多次逃跑或組織煽動逃跑，情節(jié)惡劣的；(七)有其他現(xiàn)行危險行為的。”該條款以列舉的形式規(guī)定了禁閉措施適用的七種情形。同時還規(guī)定，“如有重大犯罪嫌疑，公安、檢察機(jī)關(guān)通知勞動教養(yǎng)機(jī)關(guān)羈押的，也可臨時采取禁閉措施，予以隔離”。第四十二條第2款規(guī)定：“禁閉時間不超過十天”。
筆者認(rèn)為，禁閉措施適用的范圍和對象是一個問題的兩個概念，范圍是禁閉適用的前提和原則，對象是禁閉適用的補(bǔ)充和具體化，兩者是不能分割的。如果僅以概括性的方式(即具有現(xiàn)行危險的)或只以列舉式的七種情形來適用禁閉措施，一是很容易束縛執(zhí)法民警的手腳；二是在實(shí)踐中可適用的對象也十分有限(許多法定情形在實(shí)際工作中并不多見，如《細(xì)則》規(guī)定的現(xiàn)行違法犯罪、重新違法犯罪以及多次逃跑、組織煽動逃跑等)，從而使禁閉措施的功能和作用不能得到有效的發(fā)揮。而如果把禁閉措施定位于一種特殊安全措施來適用，則很容易使適用對象范圍擴(kuò)大化，造成濫用。因此，要準(zhǔn)確適用禁閉措施，就要全面、深刻地理解有關(guān)勞教法規(guī)、規(guī)章中關(guān)于禁閉制度的立法精神和規(guī)定，正確把握禁閉措施的內(nèi)涵與外延，明確禁閉措施適用的真正作用和目的。
三、實(shí)踐中的“違規(guī)操作”
(一)在適用對象上，除了存在認(rèn)識上的誤區(qū)外，更主要的是實(shí)踐中遇到的難題。一方面，隨著社會治安形勢的不斷發(fā)展，勞教人員的成份和結(jié)構(gòu)也發(fā)生了變化，特別是涉黑、涉暴以及負(fù)案在教人員的增多，勞教場所改造與反改造的斗爭日趨激烈，而現(xiàn)行的關(guān)于禁閉措施適用對象和適用時間的規(guī)定已明顯不適應(yīng)當(dāng)前勞動教養(yǎng)執(zhí)法工作的需要；另一方面，由于存在空白性規(guī)定(如《辦法》第二十七條、《細(xì)則》第四十一條中關(guān)于“有其他現(xiàn)行危險行為的”規(guī)定)，空白性條款具有很大的主觀性和伸縮性，它所帶來的后果是讓執(zhí)法民警自己去理解、去適用，或參照有關(guān)規(guī)定去填補(bǔ)空白。上述原因帶來了禁閉措施適用對象的擴(kuò)大化，這種適用對象的擴(kuò)張主要表現(xiàn)在：如對管理中出現(xiàn)的頂撞民警、消極怠工、一般性打架斗毆、喝酒、和拒絕參加生產(chǎn)勞動，經(jīng)教育無效的，等等，實(shí)踐中的上述表現(xiàn)都成為禁閉對象。然而，從有關(guān)法條中，我們可以很清楚地知道該項(xiàng)措施主要適用對象是“具有現(xiàn)行危險的行為”，其作用和目的在于預(yù)防和遏制可能發(fā)生的危險，即把可能或即將發(fā)生的危險行為阻隔、消除在萌芽狀態(tài)或未然狀態(tài)，以防止危險行為的發(fā)生和升級。預(yù)防和遏制可能發(fā)生的危險是其主要目的，也是立法的宗旨�？梢�，實(shí)踐中許多勞教場所對禁閉措施的適用已經(jīng)超越了有關(guān)勞教法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，背離了立法精神和本意，從而使其從一種特殊安全措施演變成為一種帶有懲罰性和強(qiáng)制性的措施。
(二)在適用時間上，由于法條規(guī)定的不明確、不科學(xué)，造成違規(guī)執(zhí)法。《細(xì)則》第四十四條規(guī)定：“對被禁閉的勞動教養(yǎng)人員應(yīng)當(dāng)抓緊審查和教育疏導(dǎo)，對問題已經(jīng)查清，現(xiàn)行危險消除的，應(yīng)及時解除禁閉”。條款中對問題已經(jīng)查清，現(xiàn)行危險消除的，明確規(guī)定應(yīng)及時解除禁閉。而對未能在禁閉時間內(nèi)查清問題或消除危險的，卻沒有作出規(guī)定，正是這種缺陷，在實(shí)踐中造成了執(zhí)法民警無“法”可依，左右為難，只好“自由發(fā)揮”了。筆者認(rèn)為，這種不明確、不科學(xué)表現(xiàn)在：一是對涉案待查人員(《細(xì)則》第四十一條第(一)(二)種情形以及負(fù)案在教人員)的規(guī)定。試想，對涉案人員的偵查，無論是公安機(jī)關(guān)，還是檢察機(jī)關(guān)，大多案件都不可能在短短的十天時間里偵查完畢，并采取相應(yīng)刑事措施，涉案勞教人員一旦知道自己的余罪或其他重大案情已引起司法機(jī)關(guān)的`注意，他就很有可能在解除禁閉后鋌而走險，這無形中給勞教場所埋下了重大隱患，其后果可想而知。二是對具有現(xiàn)行危險行為人員的規(guī)定。對具有現(xiàn)行危險的勞教人員的禁閉，如果在規(guī)定的法定時間期滿，危險還沒有消除而解除禁閉，豈不是“放虎歸山”所以，實(shí)踐中，對上述人員通常勞教所只好規(guī)避規(guī)定，采取連續(xù)審批制(即一次審批十天以內(nèi)，期滿后再審批)的方法加以解決。
上述超越、規(guī)避法條規(guī)定的種種情形固然有它合理性(維護(hù)場所安全穩(wěn)定)的一面，但合理畢竟不等于合法。這種實(shí)踐中的“違規(guī)操作”，不僅損害了法制的統(tǒng)一性、嚴(yán)肅性，而且影響了執(zhí)法的公正性，同時也不符合當(dāng)前依法治所、依法行政的客觀要求和維護(hù)司法公正的法治要求，必須加以改革。
四、改革思路
一是在未來的勞教立法中，應(yīng)對設(shè)置禁閉制度的指導(dǎo)思想和作用進(jìn)行重新定位。筆者認(rèn)為，對禁閉制度的改革必須順應(yīng)當(dāng)前國家法治進(jìn)程及勞教工作的發(fā)展要求和確保場所穩(wěn)定的需要，作出相應(yīng)調(diào)整，不能把它僅局限于一種特殊安全措施，而應(yīng)該適當(dāng)擴(kuò)展它的功能作用，定位于是一種特殊的安全、懲戒措施。
二是司法部應(yīng)及時修訂或制定規(guī)章，進(jìn)一步完善禁閉制度。在適用對象上，要根據(jù)當(dāng)前勞教人員的成份和結(jié)構(gòu)變化以及場所改造形勢日趨嚴(yán)峻等特點(diǎn)，調(diào)整適用范圍，明確適用對象；在適用時間上，要區(qū)分不同情況、不同對象，設(shè)置酌情條件。如：對具有現(xiàn)行危險行為的，必須以消除現(xiàn)行危險為前提；對涉案待查人員，必須給公安、檢察機(jī)關(guān)以必要的偵查辦案時間，時間設(shè)定必須符合有關(guān)法律的規(guī)定。
三是在當(dāng)前情況下，可由司法部對現(xiàn)行的規(guī)定作出解釋，統(tǒng)一適用，規(guī)范執(zhí)法，使其更具有可操作性。
四是加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，強(qiáng)化行政監(jiān)察力度。要從內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制上加以完善，可建立執(zhí)法過錯責(zé)任追究制，以有效杜絕和減少適用不當(dāng)問題。
五是切實(shí)加強(qiáng)民警政治業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，加強(qiáng)民警職業(yè)道德教育，不斷提高執(zhí)法水平。要大力開展民警隊(duì)伍的政治業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和職業(yè)道德教育，構(gòu)筑法律信仰，崇尚法治精神，正確認(rèn)識和理解合法、合理與公正執(zhí)法的關(guān)系，摒棄只片面追求場所安全穩(wěn)定的錯誤觀念，把合理、公正擺到與合法的同等重要位置，并把它貫徹到依法行政的具體工作中，用高素質(zhì)的隊(duì)伍來確保實(shí)現(xiàn)依法行政、公正執(zhí)法。
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