農(nóng)村公益事業(yè)資金使用現(xiàn)狀的調(diào)研報告

　　加大農(nóng)村農(nóng)業(yè)投入，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，是全面落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求。今年，中央的一號文件第六次鎖定“三農(nóng)”問題,明確提出要把對“三農(nóng)”的投入作為今年擴(kuò)大內(nèi)需、實施積極財政政策的重點(diǎn)，要大幅度增加國家對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展的投入。但到目前為止，我國廣大農(nóng)村的公益性事業(yè)仍然十分薄弱，制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展和農(nóng)民生活質(zhì)量的提高。在國家投資有限、地方財政緊缺、攤派集資廢止、“一事一議”籌資難度大的情況下，農(nóng)村公益性事業(yè)建設(shè)如何開展？帶著這個問題，我局組成調(diào)查組，深入到舊縣鎮(zhèn)村，從資金籌集、使用及管理方面對當(dāng)前農(nóng)村公益性事業(yè)發(fā)展問題開展了調(diào)研。

　　一、當(dāng)前農(nóng)村公益性事業(yè)資金使用的現(xiàn)狀

　　農(nóng)村的公益性事業(yè)一般是指涉及村民的公有公用和公共利益的事業(yè),它主要包括公共設(shè)施建設(shè)、社會優(yōu)撫、救災(zāi)救濟(jì)和扶貧、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、文化娛樂活動等方面。稅費(fèi)改革前，農(nóng)村公益性事業(yè)主要采取向農(nóng)民收取“三提五統(tǒng)”來保證運(yùn)轉(zhuǎn)。“三提五統(tǒng)”加上“兩工”的使用及地方財政對農(nóng)村教育衛(wèi)生的投入，農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展基本上能夠滿足需要。

　　稅費(fèi)改革后，上述各項資金及用工項目均被取消，取而代之的是“一事一議”的籌資籌勞制度�！耙皇乱蛔h”制度雖然在杜絕涉農(nóng)亂收費(fèi)上成效顯著，但在開展正常的農(nóng)村公益性事業(yè)建設(shè)上，暴露出可操作性低的突出問題。以舊縣鎮(zhèn)村為例，該村近三年公益性事業(yè)建設(shè)資金約為85.43萬元，其中采用“一事一議”方式籌資3次，籌集金額僅為3.9萬元，只占資金總額的4.6%。由此可見，當(dāng)前以農(nóng)民為主體的籌資籌勞制度不能解決農(nóng)村公益建設(shè)“貧血”的現(xiàn)狀，而來自各級政府部門的資金才是農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)得以維持和發(fā)展的主要途徑。

　　二、農(nóng)村公益性事業(yè)資金使用中存在的突出問題

　　（一）投入機(jī)制缺乏，投入主體過于單一。目前來看，村級從各級政府部門獲取的資金投入主要通過兩個途徑：上級部門政策性投入和村級的項目爭取。上級部門的政策性投入主要以公路、渠道硬化、安全飲水等為主要內(nèi)容的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和各種專項工作經(jīng)費(fèi)的形式進(jìn)行下拔。而項目爭取則是指村級利用自己的社會關(guān)系，到相關(guān)部門爭取到的資金。從村近三年的資金使用情況看，該村來自上級部門的政策性資金投入為58.78萬元，占到資金總額的68.8%，向有關(guān)部門爭取的資金為21.75萬元,占資金總額的25.46%，上述兩項資金合計占到資金總額的94.26%，這說明對村來說，各級政府部門的資金投入是該村公益性事業(yè)建設(shè)資金的絕對來源。農(nóng)村公益性事業(yè)過度依賴國家投入，而集體、企業(yè)、個人等各種社會力量(僅宜昌晟泰公司捐贈1萬元,村民自籌3.9萬元)沒有及時跟上，特別是承擔(dān)資金融通功能的金融機(jī)構(gòu)的缺席，共同造成了目前農(nóng)村資金投入渠道單一的局面。

　�。ǘ�）投入額度偏低，不能滿足農(nóng)村公益性事業(yè)發(fā)展的需要。受現(xiàn)有財政體制的影響，縣鄉(xiāng)級財政僅夠維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)，反哺農(nóng)村的能力較弱，拿不出更多資金支持農(nóng)村公益性事業(yè)的發(fā)展。從我縣財政投入看，年、年我縣本級財政用于“三農(nóng)”的支出分別比上年增加了521萬元、485萬元，但財政支農(nóng)支出占財政總支出的比重仍然偏低，年為5%，年為5.8%,財政支農(nóng)資金中直接用于農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的資金只有30%。

　�。ㄈ�）覆蓋面偏小，不能全面發(fā)展農(nóng)村公益性事業(yè)。稅費(fèi)改革前，農(nóng)村公益事業(yè)投入制度基本涵蓋了包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會救濟(jì)、公共衛(wèi)生、文化娛樂、農(nóng)村義務(wù)教育等在內(nèi)的農(nóng)村公益事業(yè)。而稅費(fèi)改革后，由于受到農(nóng)民收入低、部分農(nóng)民素質(zhì)不高、缺乏長遠(yuǎn)眼光等因素的影響，再加上國家在資金投入方向上的引導(dǎo)，目前農(nóng)村公益性事業(yè)的發(fā)展都集中在修路、溝渠、安全飲水等民生項目上，投入的資金為48.8萬元，占到資金總額的80.6%，而對于農(nóng)村公共衛(wèi)生、文化廣播等有利于長遠(yuǎn)發(fā)展的項目，則無能力去發(fā)展，導(dǎo)致農(nóng)村衛(wèi)生、農(nóng)村文化事業(yè)基本停滯不前，農(nóng)村公益事業(yè)質(zhì)量呈逐年下降之勢。如村近三年“一事一議”所議都是道路、渠道和安全飲水等項目，而農(nóng)村衛(wèi)生、文化建設(shè)項目為零。

　�。ㄋ模┵Y金難配套，村級籌資和償債壓力大。近幾年的農(nóng)村公益性建設(shè)項目，均要求縣鄉(xiāng)村給予一定的資金配套。盡管要求配套的資金只占整個項目的小部分，但對于那些一無資源、二無積累的村級組織來說，仍然難以承受。以渠道硬化為例，村近三年共硬化渠道3700米,根據(jù)政策規(guī)定，上級對渠道硬化的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為15元/米，而實際建設(shè)成本為30元/米（山區(qū)村由于受地形、運(yùn)距等因素的影響，建設(shè)成本要高于這個標(biāo)準(zhǔn)，村建設(shè)成本即為35元/米），上級補(bǔ)助資金為5.55萬元,村級資金缺口卻達(dá)到7.4萬元,比補(bǔ)助資金高出一倍有余。資金配套的任務(wù)沉重,使得村級望“項目”興嘆，并在一定程度上挫傷了村級組織改變農(nóng)村面貌的積極性。

　�。ㄎ澹�“一事一議”可操作性低，存在“事難議、議難決、決難行”現(xiàn)象。根據(jù)稅費(fèi)改革的要求，農(nóng)田水利基本建設(shè)、道路修建、土地治理項目和村民認(rèn)為需要興辦的集體生產(chǎn)生活等公益性事業(yè)項目所需資金，應(yīng)當(dāng)采取“一事一議”的籌集辦法。但在實際操作中，居住分散、人員外出務(wù)工頻繁、辦公經(jīng)費(fèi)緊張的現(xiàn)狀導(dǎo)致了“一事一議”成本高且成功率難以保證，同時，“一事一議”在開展中也存在“二難”問題:一是村民意愿難集中，普遍存在“眾口難調(diào)”的現(xiàn)象。二是議定事項難落實。對于議定事項的執(zhí)行，主要依靠農(nóng)村群眾的自律和輿論壓力，對于拒絕執(zhí)行的村民，則缺少相應(yīng)的制約措施。“一事一議”的`難于操作直接導(dǎo)致村級組織自我發(fā)展的資金匱乏，對一些亟需建設(shè)但又沒有納入到上級項目籠子的公益性事業(yè)，不能及時給予解決。如各村建于六七十年代的中小堰塘，普遍存在年久失修的情況，但由于無法納入到小水庫整修的范圍，長期“帶病運(yùn)行”而得不到有效維護(hù)，既不能很好的發(fā)揮水利設(shè)施的作用，同時又產(chǎn)生了嚴(yán)重的安全隱患。

　�。�六）后期管理維護(hù)任務(wù)重，恢復(fù)性建設(shè)資金缺口大。目前國家對農(nóng)村公益事業(yè)的投入主要以新建為主，后期管理和維護(hù)工作沒有納入到項目范圍，而是由村采取“一事一議”方式進(jìn)行解決。在實際操作中，由于“一事一議”所籌資金十分有限，只能用于開展諸如清掃、加固等日常性管理工作，對于如路基、渠道水毀、山體坍塌以及跨村的大型維護(hù)工程，個別村根本沒有能力去解決。特別是部分山區(qū)村，每年雨季山洪造成的基礎(chǔ)設(shè)施水毀現(xiàn)象十分普遍，村級管理和維護(hù)的責(zé)任大，恢復(fù)建設(shè)的資金壓力沉重，僅年，村水毀道路、溝渠等公益設(shè)施所需恢復(fù)資金就達(dá)到3.6萬元，由于資金缺乏，直到目前，仍有部分設(shè)施沒有完全恢復(fù)。

　　三、對加強(qiáng)農(nóng)村公益性事業(yè)建設(shè)資金使用和管理的建議

　　加快農(nóng)村公益性事業(yè)發(fā)展，是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的要求，也是全面建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容，農(nóng)村公益性事業(yè)停滯不前，必然會影響全面建設(shè)小康社會的整體進(jìn)程。為此，只有盡快建立合理、穩(wěn)定和有效的資金投入、使用機(jī)制，才能破解當(dāng)前農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展中遇到的問題，推動農(nóng)村公益事業(yè)不斷向前發(fā)展。

　�。ㄒ唬�構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財政體系，使公共財政成為農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展的投入主體。長期以來，我們形成了“城市公益事業(yè)政府辦，農(nóng)村公益事業(yè)農(nóng)民辦”的不合理局面，公共財政對農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展沒有擔(dān)負(fù)起應(yīng)有的責(zé)任。要實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，縮小城鄉(xiāng)差距，解決“三農(nóng)”問題，就必須建立城鄉(xiāng)一體的公共財政體系。一是要在公共財政的框架下，建立以政府投入為主導(dǎo)、農(nóng)民積極參與、社會資本廣泛注入的農(nóng)村公益性事業(yè)籌資機(jī)制。二是要圍繞建立農(nóng)村公共財政體系這一目標(biāo)，繼續(xù)深化財政體制改革，探索和完善農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展資金預(yù)算制度，不斷加大對農(nóng)村公益性事業(yè)的投入比重，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金管理制度，努力使公共財政成為農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展的主要投入主體。

　�。ǘ�）改革農(nóng)村公益事業(yè)投資體制，積極鼓勵社會資本參與農(nóng)村公共品供給。一是要進(jìn)一步加大資金爭取力度，積極向上爭取更多的惠農(nóng)資金。二是改革農(nóng)村公益事業(yè)投資機(jī)制，協(xié)調(diào)工商、稅務(wù)等部門，及時制定和出臺能夠充分調(diào)動社會資本參與農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策，鼓勵各類社會資本向農(nóng)村流動。三是積極在農(nóng)村公益性事業(yè)的建設(shè)和管理使用中引入市場化和民營化，鼓勵村級對現(xiàn)有公益設(shè)施和資源采取租賃、拍賣等方式進(jìn)行處置，支持個人及社會組織投資農(nóng)村公益性事業(yè)，以緩解農(nóng)村公共產(chǎn)品供給和公益事業(yè)發(fā)展不足的矛盾。

　�。ㄈ�）創(chuàng)新公益性事業(yè)建設(shè)資金籌措機(jī)制，開辟建設(shè)資金來源的新途徑。當(dāng)前，在政府資金投入方面，突出的存在著巨大的資金缺口與良好的財力預(yù)期之間的矛盾。這要求我們應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)新籌資機(jī)制，不斷拓寬資金渠道。一是要善于運(yùn)用金融等工具，通過開發(fā)、使用如地方債券、財政擔(dān)保等形式的金融產(chǎn)品來緩解國家財力供給與建設(shè)資金需求在時間上的矛盾，借未來資金解燃眉之急，突破農(nóng)村公益性事業(yè)建設(shè)中的資金瓶頸。二是要加大招商引資工作力度，扶持發(fā)展對農(nóng)民增收帶動作用明顯的農(nóng)產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)，鼓勵龍頭企業(yè)做強(qiáng)做大，推進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化。三是在“取消縣及縣以下資金配套”的基礎(chǔ)上，適時出臺新的政策，對農(nóng)村近年因配套資金而新增的債務(wù)給予化解。

　�。ㄋ模└母镏мr(nóng)資金的管理方式，提高資金的使用效率。一是整合項目資金。指定由農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦牽頭制定農(nóng)村公益性事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并把原先分散在各部門的除扶貧資金以外的支農(nóng)項目資金集中起來捆綁使用，按輕重緩急，每年解決一批鄉(xiāng)村的重點(diǎn)公益事業(yè)項目，以發(fā)揮更大的資金效益。二是擴(kuò)大資金使用范圍，由原來主要支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)向支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與增加農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給并重，促進(jìn)農(nóng)村文化衛(wèi)生事業(yè)全面發(fā)展。三是將各類農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金集中使用，實現(xiàn)有限資金使用效益最大化。目前每畝農(nóng)田可以獲得農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼近150元，這部分資金對單個農(nóng)戶來說所起的作用十分有限，如果將各類農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金集中起來以農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金的形式來投入使用，將可以發(fā)揮更大的經(jīng)濟(jì)和社會效益。

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