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國企改制中資產(chǎn)流失狀況調查報告
國有企業(yè)改革，其核心是產(chǎn)權制度的改革，是全民所有財產(chǎn)的再組合、再分配，涉及全體公民的切身利益。當前，廣大人民群眾對企業(yè)改制過程中出現(xiàn)的一些經(jīng)濟犯*現(xiàn)象極為關注，擔心一些不法分子趁企業(yè)改制之機撈一把，擔心國家資產(chǎn)流失，擔心改制工作不規(guī)范，國家資產(chǎn)流失。許多不法分子將企業(yè)改制當做自己致富的一次重大“機遇”,利用改革從不成熟走向成
熟的過程中必然會產(chǎn)生的“空隙”，貪婪地掠取國有資產(chǎn)。企業(yè)改制過程中出現(xiàn)的不正之風和腐化行為，敗壞了改革的聲譽，影響到企業(yè)改制工作的順利進行，應當引起各級領導和有關部門的高度重視。
國有資產(chǎn)有多種存在形式，至少可以有三種：一種是國有企業(yè)的資產(chǎn)或國有控股參股公司的股份;二是政府持有的現(xiàn)金;三是公共設施等公共財富。國有資本從一些企業(yè)中退出，收回現(xiàn)金或投入到基礎設施建設中去，是價值形態(tài)的改變。但是，在此過程中因為其他原因出現(xiàn)非等價交換，就會造成國有資產(chǎn)的流失。
一、在對流失資產(chǎn)性質的分析上，既要看到有形資產(chǎn)、物質性資產(chǎn)的流失，也要高度重視無形資產(chǎn)和其他財產(chǎn)性權利。
改制過程中國有資產(chǎn)的流失，首先就是物質性資產(chǎn)的流失，涉及了國有資產(chǎn)的所有權、使用權、收益權、處分權等方面，具體來說，有以下幾種表現(xiàn)和轉化的形式：
1公款帳外高息轉存。有的企業(yè)尤其是建筑企業(yè)駐外機構的經(jīng)理、財務人員等,相互勾結,截流巨額建設資金存入違規(guī)高息攬存的商業(yè)銀行，從中謀取差額，這是對國有資產(chǎn)使用權的侵犯。而一旦涉及企業(yè)轉制，犯罪嫌疑人為了逃避法律的制裁,銷毀或者隱匿有關帳目，使主管單位無法理清帳目、確定對外債權, 使對于國有資產(chǎn)使用權的侵犯，進而成為對所有權的侵犯，給國有資產(chǎn)帶來了極大的風險。
2、巨額資金帳外流動，違規(guī)帳外經(jīng)營。國有企業(yè)改制為國有參股的股份有限公司后,設有董事會，行使對企業(yè)經(jīng)營管理中重大問題決策的權力。但是一些公司的董事會形同虛設,成了董事長的“一言堂”,重大投資決策由董事長一人決定,其他董事會成員則變成了擺設，企業(yè)負責人將親屬或親信安插在公司的財務、辦公室等重要部門,直接接受自己的指令，越過董事會和正規(guī)財務帳目大搞帳外投資，有的達上億元,風險非常巨大，帳外經(jīng)營人不知鬼不覺,一旦損失，則全部歸責與國有股或至少由國有、非國有股共同分擔，一旦盈利，則為個人或者小集體侵吞國有資產(chǎn)、從中謀取非法利益提供了便利條件。
其次，更應當注意的是無形資產(chǎn)和財產(chǎn)性權利的損失，這種流失較之物質性資產(chǎn)流失更隱蔽。
1、無償對外提供國企專有技術。有的國有企業(yè)負責人沒有經(jīng)過單位同意,偷偷將本企業(yè)的專有技術提供給私營企業(yè)，派技術人員無償提供培訓、調試服務。這種做法一方面造成國企專有技術無形資產(chǎn)的流失，另一方面也給本企業(yè)帶來競爭壓力,造成產(chǎn)品市場占有份額的萎縮。這種行為往往不引人注目,又沒有會計記載可查。時間一長,企業(yè)負責人將提供技術、資金算作個人在私營企業(yè)的投資入股,從中分取紅利。而在轉制過程中，又反過來引進該私營企業(yè)參股、控股，個人則完成從對國有無形資產(chǎn)的占有到對國有資本的侵吞。
2、“老字號”等無形資產(chǎn)的流失。有些國有企業(yè)在轉制過程中，注重對資產(chǎn)負債等賬面資產(chǎn)價值的評估、轉讓，而對“老字號”、信譽、商標使用權等，不作計價或僅以很低的價格入股。很多老字號企業(yè)，因為傳統(tǒng)機制的束縛，人員包袱重、經(jīng)營方式不正確等原因而導致了經(jīng)營狀況欠佳、大量負債的情況，以很低的價格轉讓，甚至出現(xiàn)所謂“零資產(chǎn)”轉讓，完全不考慮幾十年、上百年歷史沉積的“金字招牌”本身就附有巨大的無形資產(chǎn)價值。
3、一些原有體制下相對壟斷性行業(yè)的企業(yè)在轉制過程中，各種生產(chǎn)許可證、銷售許可證、貨物進出口權等作為一種財產(chǎn)性權利，沒有能夠在國企轉讓中得到價值體現(xiàn)，也是國有資產(chǎn)流失的一種形式。
任何國家為保證經(jīng)濟健康發(fā)展和社會的穩(wěn)定，需要對經(jīng)濟進行管制和調控。國家通過掌握和選擇性地分配這些資源來引導企業(yè)和個人的行為。我國長期受計劃經(jīng)濟的影響，國家對經(jīng)濟和社會生活的滲透程度很高，與此相對應的是該類和財產(chǎn)收益密切相關的各種權利非常廣泛，包括專營物資、進出口許可證、各類生產(chǎn)銷售許可證等。原有國有企業(yè)正是掌握大量的這一類資產(chǎn)性權利的主體。在國有資產(chǎn)退出國企經(jīng)營過程中，國企的該部分的價值沒有得到正確體現(xiàn)。金壇市醫(yī)藥總公司改制就是一個值得注意的個案(已經(jīng)由檢察機關查處)——該公司年盈利數(shù)百萬元，本身的凈資產(chǎn)為1347.16萬元，在改制過程中被縮水1044.16萬元，以303萬元出售給原企業(yè)可數(shù)領導。改制結束后，有上海商人愿出8000萬元高價買下而遭斷然拒絕。如此高額差價正是因為該企業(yè)擁有多種藥品的許可證和銷售許可證，擁有了別人無法相比的壟斷性競爭權，也反映了原國有企業(yè)財產(chǎn)性權利的價值沒有得到正確體現(xiàn)，國有資產(chǎn)在轉制過程中大量流失。
二、在對國有資產(chǎn)流失原因的分析， 既要看到不法分子所采取的各種違法犯罪手段，也要看到一些政策認識、執(zhí)行問題上的偏差、導致國有資產(chǎn)評估轉讓價大大低于實際價值;以及其他一些甚至被披上合法外衣的因素。
轉制過程中，國有資產(chǎn)的流失，
一個最重要的問題就是在完成從國有企業(yè)的資產(chǎn)、股份的形態(tài)向政府所持現(xiàn)金、社會公共財富的形態(tài)的轉變過程中，因為各種原因使資產(chǎn)受到低估，無法借助一個公平的尺度完成等值的交換。
究其原因，主要原因是不法分子采取各種違法犯罪手段，千方百計壓低對國有資產(chǎn)的評估價，以期在出資入股時大大獲利，運用各種會計手法調整帳目，使凈資產(chǎn)被非法低估。典型手段主要有：
1、應收帳款做成“壞帳”，壓低企業(yè)的凈資產(chǎn)值。包括在企業(yè)改制前，蓄意將“應收賬款”做成“壞賬”，再從債務人處回收予以私吞;在資產(chǎn)評估時，將“應收賬款”做成壞賬，壓低企業(yè)凈資產(chǎn)值，企業(yè)改制開始后再貪汚回收“應收賬款”。
2、虛設應付帳款，再以虛開的發(fā)票報銷沖帳，提取現(xiàn)金，貪汚公款。以購買原材料為名，虛開的增值稅專用發(fā)票報銷沖賬，再全部提取現(xiàn)金私吞。
3、隱匿、轉移財產(chǎn)，逃避審計，壓低凈資產(chǎn)值。有些企業(yè)為避開改制評估基準日，躲避評估，先將企業(yè)貨款轉移到其他公司賬上，做成“其他應付款”，沖平“其他應付款”科目，評估后再轉回公司賬上，作產(chǎn)品銷售處理。
另一方面，如果經(jīng)濟體制改革部門，國有資產(chǎn)管理部門或財政部門等，對國有企業(yè)改制過程中資產(chǎn)流失問題認識不到位、制定政策偏差、寬松，和出現(xiàn)違反經(jīng)濟規(guī)律的做法、措施，都有可能造成國企資產(chǎn)受到低估。
1、資產(chǎn)評估的隨意性和資產(chǎn)評估方法的不合理，使國有股份比例降低或國家應得的收益減少，如以國有資產(chǎn)未按重置價格折股，未計算其增值部分，只是按帳面原值折股。按規(guī)定 ，國有資產(chǎn)應按資產(chǎn)重置價格折股，但很多企業(yè)在改制過程中卻仍按原帳面價值折股，造成國有資產(chǎn)流失與國有股比重的不合理降低。國有資產(chǎn)按重置價格評估增值后，應將增值部分計入國家股，但很多企業(yè)卻將其計入資本公積金，作為全體股東共同享有的資產(chǎn)，造成國資流失與國有股比重的不合理降低。
2、企業(yè)負責人、上級主管部門負責人認識不到位，在改制工作中盲目求進度，工作不細，主觀上怕評估高了“賣不掉”，有意低估或制定過份優(yōu)惠的政策，比如，對于一次性交款優(yōu)惠折扣、內部職工購買的優(yōu)惠折扣過高，這樣三優(yōu)一惠，使本來評估得很低的企業(yè)資產(chǎn)更是所剩無幾。
3、國有資本的轉讓，本質上講也是一種商品的交易，如果違反經(jīng)濟規(guī)律，辦事模糊了虧損企業(yè)與盈利企業(yè)，劣勢行業(yè)和優(yōu)勢行業(yè)，夕陽產(chǎn)業(yè)和朝陽產(chǎn)業(yè)之間的差異，人為搞一刀切的優(yōu)惠政策和估價方法，必然也會對優(yōu)秀的、盈利能力強的國在轉制過程中造成巨大的損害。
還有，部分法院民事案件審判中對證據(jù)審查和運用法律的簡單化、隨意性會給國有資產(chǎn)的流失披上“合法化”的外衣。
人民法院指揮民事訴訟程序推進的全部過程，決定民事訴訟案件結果的形式與內容。部分人民法院在民事審判中如果簡單按照《民法通則》或《合同法》，而不考慮《審計法》等相關法律法規(guī)規(guī)定，則會給一些利用合同危害國家利益的行為披上合法化的外衣。
審計機關在對轉制企業(yè)審計過程中，往往會連帶發(fā)現(xiàn)一些問題，比如對于轉制前國企投資項目的基本建設中，項目雙方利用合同高估冒算、串通作弊，危害國家利益等問題。審計部門一但發(fā)現(xiàn)，下達追款的審計決定書，則會引起施工方與建設方(國企)的訴訟。根據(jù)《中華人民共和國審計法》，審計機關負有對與國家建設項目直接有關的建設、設計、施工、采購等單位的財務收支情況進行審計監(jiān)督的職責。如果經(jīng)審計發(fā)現(xiàn)與國家建設項目有關的單位利用合同危害國家利益的行為，審計機關有權依法予以處罰�！逗贤ā芬裁鞔_規(guī)定對利用合同危害國家利益、社會公共利益的行為，構成犯罪的，依法追究刑事責任。但法院往往將視線轉移到合同糾紛上，在一些案例中，法院無視審計機關維護國家利益、具有行政處罰權的特殊性和權威性，輕率地作出判決。這樣就給項目雙方串通起來侵占國有資產(chǎn)留下了缺口，使雙方惡意串通掘取國有資產(chǎn)的行為披上合法外衣。
三、從國有資產(chǎn)流失的時間上分析，最主要的是在近期產(chǎn)權重大變更，國有持股比例大大降低甚至退出的時間手段，同時也應當看到有的流失問題是在一個較長的時間內一點一滴住逐步累加所致。
我國近期對國企改革統(tǒng)一思想，理清思路，明確了目標，在產(chǎn)權制度改革上下大力氣，國有股份大比例降低或完全退出，這一階段，正是不法分子企圖非法占有國有資產(chǎn)的最后階段，也是最高發(fā)時間階段。但是國企改革不是一朝一夕的事情，有一些流失問題也是在較長時間內一點一滴逐步累加，在近期暴露出來的，比如：
1、在國企、在合資、合營、股份試點改造(仍由國有控股)的開始階段，國有股比例計算較隨意，帳面上有多少算多少，忽略了或低估企業(yè)的土地、房產(chǎn)等;
2、有的國企在國有控股初期，將國家批準留給企業(yè)作為增加投資的部分以及稅后利潤中提取的盈余公積金、公益金和未分配利潤等國有資產(chǎn)界定為企業(yè)產(chǎn)權或股東權益，少計國家股，造成在新增權益分配時，國家應得的收益減少。
3、有的國有企業(yè)由于種種原因，在原經(jīng)營過程中，有多個相對保密的資金帳戶，或小金庫帳戶;或有部分利潤未入帳，這是一些違反財經(jīng)紀律的做法。但是這部分“秘密”資金在轉制過程中往往會首先被“聯(lián)想”到隱匿審計、評估后非法占有，跨越從違法到犯罪的鴻溝。
這些點滴積累的問題，在近期產(chǎn)權轉讓過程中不花大力氣審計，兜底翻，一旦改制完成，很難再被提及和糾正;
四、對于故意造成國有資產(chǎn)流失，從中謀取利益的行為主體，最主要的是一些企業(yè)的經(jīng)營者，同時也要看到一些主管部門、評估部門與企業(yè)經(jīng)營者相互勾結串通，成為侵吞國資行為的主體。
在故意造成國有資產(chǎn)流失，從中謀取利益的行為主體中，主要的是一些企業(yè)的經(jīng)營層，因為在“經(jīng)營者持大股、經(jīng)營層多持股、、職工自愿持股”的原則下，不法的國企經(jīng)營人員將是國有資產(chǎn)流失的最大受益者。用一些不法分子的話講，就是“省下的都是自己的”。但同時我們也應當注意到，為規(guī)范國企改制，國家、各級政府都出臺了一系列嚴密程序：諸如企業(yè)改制的申報程序、資產(chǎn)評估程序、政府審核程序等，盜取國資一定程度上又不是不法經(jīng)營者可以單獨完成的“簡單任務”。
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2013-02-25 15:11:01字體放大：大 中 小1、有些企業(yè)主管部門把企業(yè)改制作為送人情的機會，私下里向親友、關系人或企業(yè)領導人許諾“這企業(yè)就賣給你”。結果既不需要競價，也無需競買者。有的企業(yè)實行“零”字出售，不花不一分錢就能把擁有幾百萬元資產(chǎn)的企業(yè)“買”到手，成為私有企業(yè)。
2、評估部門與經(jīng)營者達成“默契”，蓄意作虛假評估，或者缺乏應有的責任心，對一些虛假的財務帳冊及相關憑證不作細致審核而作出評估。
3、更有甚者，一些行業(yè)管理部門與一些企業(yè)經(jīng)營者相互配合，將一些需要交納的管理費等內容，在轉制前一次繳清之后數(shù)年的費用，使尚未發(fā)生的財務活動提前反映到帳上，即由國企交納改制后的企業(yè)應繳納的費用，侵吞國有資產(chǎn)。
“預防國有資產(chǎn)流失”并不是《犯罪學》上一個獨立的概念，根據(jù)違法犯罪分子在特定階段侵吞國資不同的方法、手段，這一概念本身就包含了查辦和預防貪汚犯罪、挪用公款犯罪以及各類瀆職犯罪和促使社會各預防主體積極行動，違章立制的內容。通過對國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象的具體分析之后，筆者試圖從中找出有效的預防方法，即以“按經(jīng)濟規(guī)律開展轉制工作為根本;以評估管理機關、審計機關加強監(jiān)督、監(jiān)管力度為基礎;以檢察機關各項職能的配合行使為保證�！�
一、出臺相關規(guī)定按經(jīng)濟規(guī)律辦事，有計劃有條不紊地開展轉制工作，是防止國有資產(chǎn)流失的治標之策。
1、國有資本為什么要退出，國有企業(yè)產(chǎn)權為什么要轉讓，歸根到底是為了適應社會主義市場經(jīng)濟，適應加入wto后的市場化競爭，符合市場規(guī)律。那么國有資本轉讓的過程，也只有符合市場規(guī)律，符合經(jīng)濟學規(guī)律的操作，才能體現(xiàn)它的真正價值。國企改制轉讓的是國有資本(并不是轉讓資產(chǎn))——什么是資本，從經(jīng)濟學角度看，它是一個未來收益的手段。資本的價值取決于未來的收益，嚴格地說是"預期未來收益總和的折現(xiàn)值"。未來收益越高，企業(yè)資本的價值越高，盡管重置成本可能很低;而企業(yè)未來收益越低，企業(yè)資本價值就越低。資本的定價既然是對未來進行預期的主觀行為，在任何時候都可能是有爭議的。市場環(huán)境下，價值規(guī)律告訴我們，商品價格不僅取決于其價值，還受到供求關系的影響，轉讓過程中的國有資本也是商品，也不例外。
根據(jù)目前國資管理有關法規(guī)，國有資產(chǎn)轉讓必須先進行資產(chǎn)評估，而資產(chǎn)評估更多的是在資產(chǎn)持續(xù)使用的前提下，從形成資產(chǎn)所耗費的社會必要勞動這一價值的角度進行評估，很少分析資產(chǎn)供求力量的對比，因而評估的結論僅是資產(chǎn)的價值。只有將要轉讓的國企股份盡可能采取市場經(jīng)濟的運作方式，堅持公開、公正、公平的原則，通過招標、拍賣等市場化方式，才能使國有資本的真正價值體現(xiàn)，使社會資源合理配置。那么前面所提到的無形資產(chǎn)(商標、信譽、字號等)、與財產(chǎn)收益密切相關的權利(許可證等)的流失問題就在投標、拍賣槌聲中迎刃而解，也會使經(jīng)營者長期、短期及惡意串通他人故意壓低資產(chǎn)的行為得到遏制——因為評估僅僅是交易的基本“底線”，企業(yè)的真正價值在市場價值規(guī)律下得以體現(xiàn)。
2、值得注意的問題是，整體企業(yè)產(chǎn)權不是一種標準化商品其價值量相對大，賣方市場空間相對小，往往雙夾雜著一些非資產(chǎn)因素(如人員接收、社會責任等)，就需要我們的改制管理部門工作作細。作好宣傳，留出相對較充足的轉制時間限制，克服信息不對稱的“瓶頸”限制。
綜合考慮上述二點，各地方政府應盡快出臺與自己實際情況相適應的股份招標、拍賣、掛牌出讓的規(guī)范，改變現(xiàn)有的協(xié)議轉讓的相對暗箱，明確哪一類企業(yè)(優(yōu)質資產(chǎn))必須、哪一些企業(yè)可以以招標、拍賣、掛牌出讓方式轉讓;或者建立和完善國有資產(chǎn)權融通的中介機構，以“市場化”對抗腐化。
二、 國有資產(chǎn)管理部門的監(jiān)管工作亟須加強。國有資產(chǎn)管理部門應建立獨立、公正、客觀、科學的資產(chǎn)管理和評估體系，嚴格規(guī)范轉制的程序和方法，制定操作性強的細則規(guī)定，做到有章可循、層層把關、責任到人;轉制之前，轉制企業(yè)的上級主管單位或部門應先行對轉制企業(yè)進行內部審計，以此全面掌握轉制企業(yè)的資產(chǎn)負債情況，并堅持內部審計與外部審計相結合，嚴格把關：
1、嚴把“界定關”，嚴格按照《國有資產(chǎn)產(chǎn)權界定和產(chǎn)權糾紛處理暫行辦法》、《關于清產(chǎn)核資中全民所有制企業(yè)、單位對外投資的清理和界定的暫行規(guī)定》等，開展產(chǎn)權界定工作。
2、嚴把“審計關”。對改制企業(yè)首先進行清產(chǎn)核資，實事求是地全面理順賬目，再聘請會計師事務所對改制企業(yè)資產(chǎn)進行專項審計，同時對法定代表人進行任期(或離任)責任審計，對法定代表人任期內的財務收支和經(jīng)營情況進行全面的審計評價。
3、嚴把“評估關”。嚴格執(zhí)行國有資產(chǎn)評估的有關法規(guī)，選擇資信好的評估機構對擬轉讓的國有資產(chǎn)和國有企業(yè)進行全面評估，特別注意防止“漏評”、“少評”和“私評”，并嚴格防范個別人員私自左右評估結果。
4、嚴把“核銷關”。按照“少核銷，多掛賬，慎剝離”的原則慎重處置企業(yè)申報的呆壞賬，注重保持改制企業(yè)法人財產(chǎn)的完整。
5、嚴格掌握優(yōu)惠分寸，“分期付款少打折，現(xiàn)金資產(chǎn)不打折，負債轉增資產(chǎn)不打折”。
6、嚴把“交接關”。嚴格執(zhí)行付款“三不許”原則，即“不允許受讓方挪用企業(yè)資金支付轉讓款，不允許受讓方以企業(yè)名義借款支付轉讓款，不允許受讓方以企業(yè)資產(chǎn)抵押或用企業(yè)名義擔保貸款支付轉讓款”，嚴防以國有資產(chǎn)買國有資產(chǎn);嚴格執(zhí)行“三不過戶”原則，即“受讓方未付清轉讓款不過戶，貸款擔保未解除不過戶，內部借款未清償不過戶”;加強過渡期企業(yè)公章、發(fā)票、房地產(chǎn)證和其他重要檔案文件的管理，防止由于管理混亂而造成的資料流失和資產(chǎn)流失。
三、完善國有及國有控股企業(yè)內部的經(jīng)營管理的監(jiān)督制約機制。
1、國有控股企業(yè)內部應該完善董事會、監(jiān)事會、經(jīng)營管理層、職工代表大會(工會)、財務管理制度,明確職責范圍,形成一整套分權制約的經(jīng)營管理機制,變"家長制"為"科學決策制"，變"人治"為"法治"，建立起名副其實的現(xiàn)代企業(yè)制度,防止“一把手”個人的權力過度集中膨脹，違規(guī)、違法經(jīng)營，給國有資產(chǎn)帶來不必要的風險。
2、嚴格管理,實行回避。國有企業(yè)應該實行重要崗位親屬回避制度。嚴禁公司領導層將親屬及與個人存在利害關系的人員安排在財務、銷售、下屬公司負責人等重要工作崗位上;嚴禁公司領導層將本公司的相關業(yè)務承包或者安排給個人的親屬及有利害關系的人員經(jīng)營，在公司經(jīng)營管理的其他過程中,公司領導層應自覺讓親屬及有利害關系的人員回避，公司領導層有上述行為且情節(jié)輕微的，應視為違紀,予以相應的黨紀、政紀處罰。
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