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現行人事檔案制度的弊端
現行人事檔案制度弊端日漸明顯 全國超60萬棄檔族
近日，新華社關于“全國檔案保管費每年多達數十億”的報道引起社會廣泛關注，并引發(fā)人們對人事檔案管理方式的再思考。
作為一項常規(guī)性的公共政策工具，我國人事檔案制度對信用建設、干部管理、國家安全、福利分配等方面作出了不可磨滅的制度性貢獻。
但如今，現行人事檔案制度已無法適應時代轉型和社會進步的需要，其弊端與缺陷越來越明顯。在用工方式多元化和人員身份復雜化趨勢加劇的今天，人事檔案管理該如何改革?
流動人員：檔案成雞肋棄檔族日益增多
在北京人力資源和社會保障網上，流動人員人事檔案欄目中，每月都在公示“長期失去聯(lián)系超過5年的流動人員人事檔案名單”。
根據《關于進一步加強流動人員人事檔案管理工作的通知》(京人發(fā)[2007]51號)的要求，公示期為30天，希望公示人員盡快與所屬存檔單位聯(lián)系，公示期滿將視為自動終止檔案托管關系。
在北京，這樣的公示已經持續(xù)了7年。
2007年12月，北京市人才檔案公共管理服務中心公示首批長期失去聯(lián)系的流動人員檔案5700多份，僅有200多人前來認領。其他5500多份失去聯(lián)系超過5年且被公示的檔案將被入庫封存，成為“死檔”。
這樣的棄檔現象，亦屬全國各地人才檔案管理部門的普遍遭遇。早在12年前，2002年人事部全國人才流動中心以及各省市人才交流服務中心曾做過一項不完全統(tǒng)計，全國至少有60萬“棄檔族”。
如今，這樣的棄檔族越來越多。
事實上，從上世紀90年代初期開始，大批企業(yè)關、停、并、轉，新的用工制度逐漸建立，這導致人員流動性增加，職工的檔案管理逐漸與企業(yè)分離。這意味著“單位人”開始向“社會人”轉變。
加之，1997年，國務院下發(fā)《關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，開始在全國建立統(tǒng)一的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，辦理退休以及養(yǎng)老保險也開始與人事檔案脫鉤。
在1998年6月以后上社會保險的部分人群，可以基本上脫離檔案的束縛，即在退休時，不需審查檔案，無需依據檔案中記載內容確定保險利益。
傳統(tǒng)人事檔案的功能正在大大減弱和退化，人們對檔案的態(tài)度隨之劇變，個人和管理部門對檔案的輕視導致一些檔案丟失缺損，甚至自持檔案者也大有人在。
于是，人才流動愈頻繁，“棄檔族”愈龐大，各地人才服務機構存放的“死檔”數量也在逐年攀升。
最為常見的情況是，很多人將檔案“扔”在人才中介機構，往往只繳納第一年的托管費，之后不續(xù)辦托管手續(xù)也不繳納相關費用。
檔案管理員們將這些檔案又分為“絕對死檔”和“相對死檔”。“絕對死檔”有兩種情況，當事人出國定居或死亡，這部分比例很小。
“相對死檔”則指存檔人長期不繳納存檔費用或完全不理會檔案，其中也包括一部分自持檔案者。這部分檔案的主人一旦需要時，“沉睡檔案”很可能被“激活”，當然需要補交檔案管理費以及一筆數額不小的滯納金。
原江西省人才交流中心副主任羅水泉曾公開表示，中國江西人才市場建有江西最大的人才檔案庫，可保存10萬份個人檔案。2009年，它的實際存放量已達到了兩萬多份�？墒请S著托管檔案的增多，和檔案主人長期失去聯(lián)系的“死檔”數量也在不斷增加。每人每年240元的存檔費，交費率還不足50%.
另外，清理“死檔”令存放檔案的單位和中介機構頭痛不已，“誰都不敢隨便銷毀、故意丟棄檔案，就算檔案當事人不來辦理相關手續(xù)，其檔案還得妥善保管。”
據了解，檔案部門將人事檔案視為“棄檔”處理后，一般都會封存起來，不再更新其中的資料，相關的人事服務也會停止。封存期內，由于無任何人事記錄，將會對當事人的工作經歷、工作業(yè)績等方面的認證有很大影響。在我國現行人事管理制度下，這將會直接影響其轉正定級、職稱評定、工齡計算、貸款辦理、社會保險繳納等多方面工作，甚至會造成身份丟失等嚴重后果。
另外，雖然“棄檔”可以激活，但并不能保證所有的信息都能補齊，輕易“棄檔”，也許就會“遺禍”無窮。
官員干部：檔案是命根，造假屢見不鮮
流動人員視同“雞肋”的檔案，對官員干部來說，卻異常重要。其履歷、工作業(yè)績、能力、獲獎或被處分的情況等等，都通過檔案呈現在組織部門眼中。而就因為其如此重要，檔案造假在一些被查處干部中屢見不鮮。
2014年7月8日，中央組織部通過12380舉報網站通報了山西、廣東嚴肅查處3起干部檔案造假案件的情況。
根據12380舉報網站，3起案件分別是：
山西查處太原市質量檢驗協(xié)會原秘書長王紅英檔案造假案。王紅英，2013年4月任太原市質量檢驗協(xié)會秘書長。經查，王存在偽造虛假年齡、虛假身份、虛假任職經歷等問題。
山西查處運城市經濟開發(fā)區(qū)副主任黃梅芳檔案造假案。黃梅芳，2013年6月任運城市經濟技術開發(fā)區(qū)副主任、黨工委委員。經查，黃梅芳的干部人事檔案存在涂改年齡等造假問題。
廣東查處梅州市勞動教養(yǎng)管理所原政委鐘立檔案造假案。鐘立，2010年5月任梅州市勞動教養(yǎng)管理所政委，2013年7月至2014年3月任梅州市技師學院副院長。經查，鐘立存在工作經歷弄虛作假、違規(guī)獲取公務員身份等問題。
類似干部檔案造假的事情屢見不鮮。曾有公務員毫不掩飾地指出，對于走進仕途的人而言，年齡、民族、學歷、關系等都是對其晉升產生影響的因素，“造假、篡改部分內容并不是什么稀奇事”。
有檔案管理人員表示，修改檔案的行為在一些地級市和縣城更容易發(fā)生。在這些地方，“山高皇帝遠”，人情關系和權力影響更容易介入，這些都會對制度的嚴格執(zhí)行構成極大沖擊。
陳偉是河北省保定市城市管理局新市區(qū)分局的一名城管隊員，提及修改檔案，他表示這種事很常見，“撤銷一些處分，增加立功、受獎及先進個人、勞動模范等榮譽稱號等”。
對此，保定市一名檔案工作人員告訴記者，一些人工作調動頻繁，流動性大，單位檔案如管理不嚴，篡改檔案會很容易。從工作簡歷、專業(yè)職務，到出生年月、學歷都能改，有的甚至偽造錄用和任職手續(xù)。
這樣一來，檔案就喪失了最原始的價值。
而如何防范人情關系和權力滲入檔案管理系統(tǒng)，已經引起社會深思。
向“信用檔案”轉化，改革利益沖突不可避免
作為官本位意識和計劃經濟體制的特有產物，作為單位制下一種強有力控制的不對稱的典型政治化符號，當下中國人事檔案的信任赤字在不斷擴大，改革的呼聲也隨之產生。
廣州大學公共管理學院院長陳潭告訴記者，2005年，中國人事科學研究院《中國人才報告》就提出，我國人事檔案制度改革舉步維艱，大大落后于干部人事制度改革的整體進程。
干部檔案、企業(yè)職工檔案、流動人員檔案以及學生檔案牽涉到組織部門、人事部門、勞動部門、教育部門和綜合檔案部門等多個組織，多頭管理下的利益沖突不可避免。
盡管《流動人員檔案管理暫行規(guī)定》明確規(guī)定流動人員的檔案由人事部門下屬的人才服務機構管理，但為了“分得一杯羹”，勞動部門的職介中心、各行業(yè)成立的人才中心、外企人才服務機構以及教育部門的就業(yè)分配和留學服務機構等，都參與到利益的爭奪當中。一些地方的人事部門和勞動部門還以各自掌管的戶口派遣、職稱評定、失業(yè)登記、社保辦理等權力，為爭奪檔案托管撐腰。組織部門、人事部門、勞動部門等的檔案管理專職人員配置以及專門的檔案管理部門的從業(yè)人員都不愿意“革自己的命”，人事檔案制度變革的系統(tǒng)性、復雜性和艱巨性可以想見。但是，不論如何，人事檔案制度變革的趨勢是不可逆轉的。
陳潭認為，信息記錄才是人事檔案最基本、也是最重要的功能。這種以信息記錄為主形成的檔案材料，將是真正了解個人的依據和載體。加強信息的真實記錄和進行規(guī)范化的管理，不僅能增強公民的檔案意識，還能提高檔案的使用頻率，更能顯示它的價值。而檔案價值越大，人們對檔案也就會越發(fā)重視。
人事檔案制度改革必須突出人事檔案的公共服務功能，從而改變原有的政治化管理和身份依附關系;須強化人事檔案的信用管理功能，從而避免當前的制度危機和管理困境。人事檔案制度改革需要在以下四個方面開展具體工作：
第一，明確人事雙方的權利與義務，強化契約化管理。公共人事管理必須明確公共權力機構與公共事業(yè)單位人員的公共雇員地位，取消原有的干部身份，強調權利與義務的對稱。要通過不斷完善《公務員法》，逐步在公共領域推行契約化管理制度。
第二，建立人事檔案信息數據庫，實施電子化管理。要建立全國聯(lián)網的、公開的、可檢索的個人信用數據庫，對不涉及個人隱私和國家機密的人事檔案信息進行數字化、電子化處理，制作人才檔案信息庫，可以作為開放式的人才信息網絡平臺的主要信息源。人事檔案管理的電子化意義就在于采信真實、規(guī)范管理、節(jié)約成本、減少風險、建構信用。
第三，建立人事代理制度，推動社會化管理。各社會組織在平等享有人事檔案服務的同時，必須承擔定期向人事檔案管理中心送交其所使用人員在使用過程中所形成的各類檔案數據，由人事檔案管理中心進行整理后向社會公開。
第四，建立社會征信體系，健全法治化管理。
陳潭還提出，我國現行的檔案法于1987年頒布，1996年進行了修改。隨著社會的發(fā)展，檔案主體的多元化，檔案載體的多樣性和群眾對檔案信息的新需求，尤其是信息化進程的迅猛發(fā)展，導致檔案法的一些規(guī)定與當前檔案管理的要求很不相適應。
修改檔案法最迫切的是建立社會征信體系。我們要把現行人事檔案所具有的“政治管理性檔案”特點逐步轉化為“信用檔案”。為此，必須實行個人資信檔案登記制度，建立主要包括個人基本履歷、履約能力、履約誠信狀況、社會責任意識、不良記錄等方面信息的實時和歷史的信用檔案;大力扶植和監(jiān)督信用中介服務行業(yè)的發(fā)展，使信用管理機構或專業(yè)公司能夠合法、真實、迅速、完整、連續(xù)、公開地獲取用于制作企業(yè)或個人資信、信用的有關數據，并允許合法地傳播或經營經過處理的征信產品。
信用管理行業(yè)范圍應當包括企業(yè)資信調查、消費者個人信用調查、資產調查和評估、市場調查、資信評級、商賬追收、信用保險、信用管理顧問、通過電話查證票據服務等。所以，還應當制定《社會信用法》《公正信用報告法》等，規(guī)范企業(yè)和個人行為，引導市場主體誠信交易、守法經營、有序競爭。
相關鏈接：國外人事檔案管理
美國：公私分離
美國的人事檔案管理因雇員任職機構的所有制差別，可以分為公有系統(tǒng)與私立系統(tǒng)兩大塊。在不同的系統(tǒng)，人事檔案采取了不同的管理模式。
公有系統(tǒng)的人事檔案一般采取的是集中管理模式。各級政府機構和其他公立組織的現職人員，其人事檔案均由所在機構的人事部門集中統(tǒng)一保管。人事管理總署就是聯(lián)邦政府管理公務員的中樞機構，總體負責聯(lián)邦政府所屬公務員的任用、考核、培訓、晉升和退休等事宜。
聯(lián)邦政府各機構都統(tǒng)一設置了人事部門負責管理本單位現職人員的人事檔案。州政府以及其他地方政府中也類似地設有管理現職公務員人事檔案的機構，有的叫“人事辦公室”，有的稱“人力資源辦公室”，雖然名稱不盡一致，但工作職責和范圍基本相同。
美國聯(lián)邦政府系統(tǒng)的非現職人員，其人事檔案則由“國家人事文件中心”集中保管。
私立系統(tǒng)的人事檔案一般采取分散的社會化管理模式。企業(yè)、公司或其他私立組織的雇員，其人事檔案往往由本單位的人事部門保管。如果雇員出現死亡、辭職或工作調動等情況，其人事檔案仍然保留在原供職單位。有的情況下，企業(yè)、公司或其他私立機構也把進入半現行期的員工檔案移交到商業(yè)性文件中心寄存。雇員進入新的單位，就建立起新的人事檔案�？梢�，這種做法的突出特點是“人檔分離”。
此外，美國人事檔案管理的特色之處還在于一些專業(yè)部門也保存著大量的個人數據，如社會保障署建立的社會保障號和人事檔案記錄。
美國所有成年人都有一個由國家社會保障署頒發(fā)的社會保障號，社會保障號如同身份證一樣重要，如果公民有違規(guī)行為，就會被記錄在號碼中，對他的切身利益產生影響，以此作為日后獲取退休金、老年醫(yī)療保險、退伍軍人福利等各種社會保障的憑證。這種號碼可以隨時調出，起初僅用于社會保障服務體系，后來逐漸發(fā)展成為社會各界共享的、全國聯(lián)網的大型計算機數據庫系統(tǒng)。它超越了檔案的運用范圍，在控制社會秩序方面具有良好的作用。國家人事文件中心保存的人事檔案也記錄有社會保障號，這樣就可以結合利用。
法國：集中下的分級管理
法國公務員管理體制是統(tǒng)一領導下的分級負責制，公務員管理以政府各部門為主，因此公務員的人事檔案也均由政府各部門自行保管。行政和公職總局負責管理公務員的綜合協(xié)調工作;內政部地方權力機構總局負責協(xié)調地方公務員管理工作和制定地方公務員管理規(guī)則;衛(wèi)生部醫(yī)院局負責制定醫(yī)療衛(wèi)生人員的管理規(guī)則;經濟財政和預算部預算局負責公務員的編制和退休金發(fā)放管理工作。
至于人事管理，政府各部門都設立有專門的人事司，司下還設有處、科兩級，負責公務員的考試錄用、考核、任用、獎懲、培訓、工資、福利等管理工作，并將這些方面的內容計入人事檔案進行管理。可見，法國政府系統(tǒng)人事檔案采取的也是集中管理模式，現職人員的人事檔案都集中保存在各供職單位的人事部門。
政府機關和社會組織的雇員在退休或離職后，其人事檔案也要移交到文件中心或檔案館集中保管。特別是高級官員或職員的人事檔案，更加受到重視。例如法國規(guī)定，高級外交官和軍官的人事檔案，在他們去世后一律由國家檔案館負責保管。總統(tǒng)的私人文件，也要寄存在國家檔案館，但總統(tǒng)或其后代有權提出利用限制。
日本：管理形式不統(tǒng)一
日本的人事管理機構主要有中央人事院、省廳人事機構與地方人事機關。中央人事院主要負責掌管公務員的待遇改善、考試、任免、福利、進修、獎懲等相關事務。各省廳人事機構的名稱不一，有的稱為“人事局”，有的稱為“人事課”，也有的叫“人事部”，它們負責保管各省廳機關的人事檔案;地方政府的人事機構多為“人事委員會”，負責保管同級機關的人事檔案。
長期以來，日本人事管理的基礎主要是年功序列制度和終生雇傭制度。年功序列制度的主要內容是按照年齡和就職年數來升職、升級和加薪，工資的高低主要取決于工齡的長短。職員在單位的任職時間一般都相當長，因此人事部門要對職工進行全面的人事記錄。
人事檔案包括員工的錄用條件、錄用經過、職務、能力、資格、待遇、健康狀況、履歷、身世、獎懲等所有資料。由于人事檔案的內容相當多，因而有些單位采取集中歸檔的方法管理;有些單位則采取卡片式的管理方法。人事檔案不僅是涉及職工錄用、調配、晉升、培訓、待遇、福利和保健等人事管理的基礎資料，而且也是在職員工必不可少的資歷證明。因此一般來說，各單位都會妥善保管人事檔案，即使員工退休或離職后也會保存相當長一段時間。
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