PPP模式在國內(nèi)水利工程項目中的案例研究
政府通過水利工程項目的建設(shè)實施提供公共服務(wù)，社會資本以項目目標(biāo)的實現(xiàn)來獲得收益，政府和社會資本都是通過項目的建設(shè)實施達(dá)成自身的目標(biāo)。
1.研究背景
PPP(Public-PrivatePartnership)，即公私合作伙伴關(guān)系，是指為了完成某個公共事業(yè)項目的投資、建設(shè)和運營，政府同私人部門之間形成的相互合作關(guān)系。在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推行PPP模式，有利于吸引社會資金，引入市場化競爭主體，促進投融資體制改革。在黨的十六屆三中全會和中國經(jīng)濟持續(xù)高速增長的大背景下，政府開始推廣PPP在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的應(yīng)用，PPP在中國迎來了一段較快的發(fā)展時期。水利工程是關(guān)系到整個國家及民生的大型基礎(chǔ)設(shè)施，其興建往往也需耗費大量的物資。單純的依靠傳統(tǒng)的融資模式難以滿足水利工程建設(shè)的需要，水利工程通常建設(shè)周期較長、施工條件復(fù)雜、規(guī)模較大、投資也比較高。為了有效推動水利改革發(fā)展，大力拓寬水利投融資渠道，促進經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展，國家先后出臺了一系列鼓勵社會資金參與水利建設(shè)的政策措施。2015年，水利部、財政部和發(fā)改委三部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與重大水利工程建設(shè)的實施意見》，加速PPP模式在水利工程建設(shè)中的運用及推廣。政府通過引導(dǎo)投資、合理定價、授予特許經(jīng)營權(quán)、財政支持等措施，鼓勵和引導(dǎo)社會資本積極參與水利工程項目建設(shè)運營，既有助于快速有效地緩解地方政府財政壓力，推進公共產(chǎn)品和服務(wù)的市場化配置，也有助于降低政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，防備化解財政風(fēng)險，項目風(fēng)險將由政府部門和社會資本共同分擔(dān)，有助于減少前期風(fēng)險和提高管理效率。引導(dǎo)資本參與水利建設(shè)，對創(chuàng)建世界現(xiàn)代田園城市和促進社會經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。
2.案例分析
以下案例均選自2015年發(fā)布的社會資本參與到重大水利工程建設(shè)運營的第一批試點項目，這些項目為投資方帶來部分收益的同時，社會公益性強。可以為引導(dǎo)社會資本如何參與到水利工程建設(shè)提供借鑒參考。
2.1黑龍江奮斗水庫
2.1.1項目背景
黑龍江省奮斗水庫是黑龍江省近十年來的第一個新建水庫工程。該工程項目主要用于城鎮(zhèn)供水，結(jié)合防洪，兼顧灌溉、發(fā)電和航運等綜合作用。水庫主要建筑物包括大壩、壩后式電站廠房、導(dǎo)流溢洪道、過道泄水建筑物等。工程總投資約14.26億元，總工期為36個月。奮斗水庫工程建成后，每年可向城鎮(zhèn)提供水資源5314萬立方米，可滿足穆棱市和雞西市各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和林業(yè)局的用水需求。
2.1.2經(jīng)驗分析
(1)注入社會資金，填補水利工程建設(shè)資金缺口
奮斗水庫工程總投資為14.26億元，政府出資8億元，社會資本為6.26億元，占總投資的43.9%。社會資本參與到奮斗水庫工程建設(shè)，很大程度上減輕了國家財政負(fù)擔(dān)。據(jù)有關(guān)全國政府性債務(wù)審計結(jié)果顯示統(tǒng)計到2013年6月底，我國政府的負(fù)債率已經(jīng)高達(dá)55.7%，面對如此沉重的債務(wù)壓力，政府對水利工程項目的投資更加力不從心。以往水利工程建設(shè)都是依靠財政支出，通過政府引進社會資本的投入，彌補了政府財政資金的不足，而社會資本通過基礎(chǔ)設(shè)施的投資，也可以獲得長期而穩(wěn)定的收益。
(2)增強約束機制，提高管理績效
PPP項目處于政府和社會的雙重監(jiān)督和管理之下，社會資本不僅以利潤最大化為目標(biāo)，也要提升服務(wù)質(zhì)量。水利工程建設(shè)和其他行業(yè)發(fā)展一樣，同樣需要并且也能夠進一步發(fā)揮市場機制的主導(dǎo)作用，可以充分調(diào)動市場主體的積極性和創(chuàng)造性。奮斗水庫通過引入PPP模式，政府部門不再承擔(dān)項目建設(shè)實施的具體事宜，與社會資本相互約束從制度上排除了權(quán)力尋租和暗箱操作，從源頭上有效避免了工程建設(shè)領(lǐng)域的腐化現(xiàn)象。
(3)促進水利行業(yè)投資效率
政府部門在投資公共項目的時候，由于缺少市場競爭以及獲得利潤的動力，無論在工程建設(shè)還是在經(jīng)營維護方面都缺乏效率，而社會資本會因為受到了利潤最大化的驅(qū)使，在奮斗水庫項目建設(shè)的過程中就會嚴(yán)格把控工期延誤等問題，提高運營服務(wù)的效率，激發(fā)了社會資本的活力，可以有效地充分利用各方面的資源，提高水利行業(yè)的投資效率。
2.2湖南莽山水庫2.2.1項目背景
湖南莽山水庫是湖南境內(nèi)唯一的大型水庫，是解決該地區(qū)洪澇災(zāi)害干旱缺水的唯一有效途徑。工程總投資為16.1億元。項目法人投資4200萬元中30%作為項目法人資本金，即12600萬元，其余29400萬元，由項目法人向銀行貸款等途徑融資。項目法人資本金分二期到位，第一期資本金5000萬元在注冊成立項目公司時到位，第二期7600萬元在2016年6月30日前到位，建設(shè)期利息由項目法人承擔(dān)。投融資額度占總投資的22.6%。灌區(qū)工程中中央及省配套資金60668萬元，縣財政配套資金23012萬元由項目法人負(fù)責(zé)籌措到位，工程款由縣政府分3年按4：3：3比例償還，按照8.55%償還建設(shè)期資金利息。
2.2.2經(jīng)驗分析
(1)激發(fā)管理體制活力
在水利項目中引入社會資本，有利于轉(zhuǎn)變思想，為水利工程建設(shè)領(lǐng)域注入新鮮血液。莽山水庫通過引入社會資本參與建設(shè)管理，改變了過去單純的由政府出資模式，雙方合作，政府部門與社會資本一起參與項目建設(shè)，引入先進的管理理念和管理技術(shù)，可嚴(yán)格管控人員編制，明顯改善了過去由政府主管的水利工程人員超編、松懈懶散等問題。
(2)借助市場主導(dǎo)作用
市場決定資源配置是最有效率的。社會資本在獲得莽山水庫特許經(jīng)營權(quán)后，在特許經(jīng)營期內(nèi)可充分發(fā)揮市場主導(dǎo)作用，最大限度激發(fā)項目潛在能力。以往政府投資項目公益性較強，收益低，盈利項目單一，引入社會資本后，可以利用社會資本的管理和資源優(yōu)勢來提高莽山水庫效益及周邊生態(tài)效益。
(3)緩解政府資金籌措壓力
在莽山水庫建設(shè)施工過程中，樞紐工程總投資為105763萬元，政府資本金59910萬元，項目法人投資為42000萬元，建設(shè)期利息為3853萬元�？梢娚鐣Y本占了整個工程總投資的39.7%，很大程度上緩解了政府的資金籌措壓力。社會資本更加靈活而且能夠快速到位，保證了水庫項目建設(shè)實施進展不受資金不到位而延誤工期。
2.3陜西南溝門水利樞紐
2.3.1項目背景
南溝門水利樞紐工程在陜西延安黃陵縣境內(nèi)，該工程由洛河引洛入葫工程和蘆河南溝水利樞紐工程這兩項水利樞紐工程組成。該項目建設(shè)總投資概算為19.21億元(政府出資為54,540萬元、其他途徑貸款為137,560萬元)，工期預(yù)計44個月。政府部門投資主體是延安水務(wù)投資建設(shè)有限責(zé)任公司，政府與陜西延長石油投資有限公司和華能國際電力開發(fā)公司按照40%：30%：30%比例出資，成立延安南溝門水利樞紐工程有限責(zé)任公司，作為南溝門水利樞紐工程的項目法人。
2.3.2經(jīng)驗分析
(1)采用資本金與擔(dān)保貸款組合的方式填補資金缺口
陜西南溝門水利樞紐工程采用社會投資主體的自有資金和擔(dān)保貸款，代替了部分政府財政出資，有效化解了資金缺口問題。轉(zhuǎn)變了以往的都是依靠政府支出模式，可減輕政府財政壓力，這一模式對于經(jīng)營性較強的水利工程項目具有較強示范價值。
(2)利用競爭性會談篩選優(yōu)質(zhì)合格的社會投資主體
在水利工程項目建設(shè)中政府部門占有主導(dǎo)地位，考慮到該項目資金需求量大同時也具有較好的財務(wù)收益，當(dāng)?shù)卣块T特地邀請了多家投資主體對南溝門水利樞紐工程進行洽商談判，通過競爭方式來擇優(yōu)選擇社會投資主體，簽立合同以及項目投資運營等各項協(xié)議，避免了合作伙伴信用不良等影響南溝門水利工程項目建設(shè)。
(3)改善項目法人治理結(jié)構(gòu)和提高管理水平
南溝門水利樞紐項目由投資三方依照《公司法》進行組織管理，依照現(xiàn)代化企業(yè)模式運行，建立了比較完善的法人治理結(jié)構(gòu)，在項目建設(shè)管理、運營維修中都嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)章制度，一方面保障了投資者權(quán)益，另一方面大力提高了水利工程建設(shè)運營效率，充分保證了南溝門水利工程的順利實施和良好運營以及后期的維修服務(wù)。
2.4貴州馬嶺水利樞紐
2.4.1項目背景
貴州馬嶺水利樞紐工程是國家層面聯(lián)系的社會資本參與重大水利工程建設(shè)試點項目中的大型項目。該工程地處于黔西南州興義市境內(nèi)馬別河干流上，是馬別河干流上梯級規(guī)劃的第九個梯級。國家發(fā)改委在2015年7月29日對該工程的可行性研究報告進行了批復(fù)，該工程的主要任務(wù)有城鄉(xiāng)供水、防洪灌溉、發(fā)電航運、排澇抗旱等。設(shè)計年平均供水量達(dá)到21067萬立方米，水庫總庫容為1.29億立方米，總灌溉面積達(dá)到5.78萬畝，多年平均發(fā)電量達(dá)1.24億千瓦時。該樞紐工程總投資預(yù)計為26.24億元，總工期計劃為38個月。
2.4.2經(jīng)驗分析
(1)擴大社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施的領(lǐng)域
貴州馬嶺水利樞紐工程采用PPP合作模式，擴大了社會資本參與工程建設(shè)的領(lǐng)域范圍，水利工程作為基礎(chǔ)設(shè)施的一種，PPP模式在馬嶺水利工程建設(shè)中的順利實施和發(fā)展意味著社會資本可以有效的參與到更多工程建設(shè)領(lǐng)域。該項目的成功實施有利于今后吸引更多的社會資本參與到輸水工程、水源工程、供電工程等重大水利工程建設(shè)。
(2)利益共享和風(fēng)險分擔(dān)
政府與社會合力出資興建馬嶺水利樞紐工程項目，遵循平等合作、互相尊重、互利共贏、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)等原則。當(dāng)?shù)卣陧椖拷ǔ珊笫谟杷饺颂卦S經(jīng)營權(quán)，社會資本可以獲得長期穩(wěn)定的收益，同時，社會與政府部門分擔(dān)風(fēng)險，當(dāng)?shù)卣饕袚?dān)政策和法律法規(guī)等風(fēng)險，社會資本承擔(dān)技術(shù)風(fēng)險和市場風(fēng)險等，通過發(fā)揮雙方優(yōu)勢，將工程建設(shè)風(fēng)險降到最低。
(3)轉(zhuǎn)變水利工程建設(shè)模式
該項目中政府與社會資本合作，結(jié)合了市場在資源配置中的.決定性作用與政府在經(jīng)濟發(fā)展中的指導(dǎo)性作用，充分利用市場機制和資源，強化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，轉(zhuǎn)變建設(shè)模式。PPP模式的發(fā)展是中國經(jīng)濟進入新常態(tài)和拉動經(jīng)濟增長的新引擎。
2.5江西峽江水利樞紐
2.5.1項目背景
峽江水利樞紐工程是贛江流域上一座大型的控制性水電站，同時也是我國目前規(guī)模量最大的水電站之一。該水利樞紐工程項目總投資為992,216萬元，國家政府撥款為288,000萬元，江西省省級財政部門負(fù)責(zé)安排113,700萬元，剩下的590,516萬元資金通過其他渠道籌集。該工程的一期下閘蓄水階段驗收于2013年順利通過，如期完成了工程控制性節(jié)點目標(biāo)，取得了航運、發(fā)電、防洪等綜合效益。
2.5.2經(jīng)驗分析
(1)以水利工程的可經(jīng)營性來吸引社會資本投入
峽江水利工程具有公益性的同時也帶有經(jīng)營性，可保障社會資本投資獲得合理回報。借助工程的營利性項目和設(shè)施的作用，有效吸引社會資本注入，緩解項目建設(shè)的資金不足問題，該工程中社會資本金占總投資59.5%。峽江水利樞紐項目建成后將經(jīng)營性比較強的水電站經(jīng)營權(quán)部分剝離出來授予社會資本，同時科學(xué)合理劃分社會資本的參與范圍，保證社會資本在特許經(jīng)營期內(nèi)獲得穩(wěn)定的收益，使水利工程建設(shè)投資對于社會資本更具有吸引力。
(2)采用邀請招標(biāo)擇優(yōu)選擇社會投資合作主體
政府部門與社會資本成功合作的關(guān)鍵是選擇合適的項目投資主體。為了保證合作方質(zhì)量，江西省水利廳在該工程項目招標(biāo)過程中，邀請了數(shù)家有投資意愿的相關(guān)公司來投標(biāo)，通過會談協(xié)商、競爭性報價等公開公正的方式合理擇優(yōu)選擇中標(biāo)企業(yè)，保證了項目建設(shè)主體的合格優(yōu)質(zhì)。
(3)訂立多項合同文件明確權(quán)責(zé)利關(guān)系
規(guī)范項目合作雙方權(quán)利義務(wù)、建立獎懲約束機制的有效形式主要是采用規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)暮贤谋�。為了避免各種利益和責(zé)任糾紛，峽江水利樞紐項目在實施開展前，相關(guān)利益主體就簽訂了多項合同文件，如出資比例和利益分配合同、發(fā)電相關(guān)合同書、特許經(jīng)營期協(xié)議等，明確界定各合作方的責(zé)權(quán)利關(guān)系，保證峽江水利樞紐項目實施和運營等各項工作的順利展開。
政府通過水利工程項目的建設(shè)實施提供公共服務(wù)，社會資本以項目目標(biāo)的實現(xiàn)來獲得收益，政府和社會資本都是通過項目的建設(shè)實施達(dá)成自身的目標(biāo)�？傮w來說在水利工程中引入PPP 合作模式具有以下優(yōu)勢：
1)減少政府部門財政壓力，填補資金不足缺口;
2)引入約束機制，提高水利工程項目建設(shè)質(zhì)量和效率;
3)充分利用市場在資源配置中的決定性作用;
4)利益共享和風(fēng)險分擔(dān)機制;
5)提高管理效率和水利行業(yè)投資效率。
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