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融資擔(dān)保體系應(yīng)突出其“政策性”
我國以民營資本為主、商業(yè)性經(jīng)營為基本盈利模式的融資擔(dān)保體系，那么是如何突出融資擔(dān)保體系的“政策性”呢?
我國融資擔(dān)保業(yè)存在先天性缺陷
在過去20多年經(jīng)濟(jì) 高速增長的環(huán)境下，我國融資擔(dān)保業(yè)采取了完全市場化的發(fā)展路徑，形成了民營產(chǎn)權(quán)和商業(yè)性經(jīng)營為主兩大特色。這種體制自身隱含著先天性缺陷，就是：它幾乎很難依靠自己的主業(yè)收入來保證自身的發(fā)展，由于擔(dān)保機(jī)構(gòu)通常需要承擔(dān)100%的代償責(zé)任，一不留神，自身生存都可能被危及。如果說在過去十余年里，由于經(jīng)濟(jì)高速增長、風(fēng)險(xiǎn)暴露較少，融資擔(dān)保業(yè)能夠存活且有一定發(fā)展，那么，隨著新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)不斷積累和顯化， 代償風(fēng)險(xiǎn)快速上升，大量融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的盈利模式受到嚴(yán)重沖擊，致使一些機(jī)構(gòu)被迫停業(yè)或關(guān)閉，機(jī)構(gòu)數(shù)量連年大幅減少，業(yè)務(wù)規(guī)模明顯萎縮，小微融資難的問題也就隨之進(jìn)一步加劇。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，2014年擔(dān)保機(jī)構(gòu)的數(shù)量比上年大幅下降了11.4%，2015年行業(yè)繼續(xù)加速洗牌，機(jī)構(gòu)數(shù)量繼續(xù)減少。2014年，新增擔(dān)保業(yè)務(wù)規(guī)模和新增擔(dān)保戶數(shù)同比分別下降6.4%和15.6%;2015年融資類擔(dān)保業(yè)務(wù)進(jìn)一步收縮，戶均新增融資性擔(dān)保額和業(yè)務(wù)筆數(shù)同比分別下降6.97%和8.78%。在行業(yè)萎縮的同時(shí)，擔(dān)保機(jī)構(gòu)面臨的風(fēng)險(xiǎn)也在快速攀升。2014年新增代償額415億元，年末代償余額達(dá)到661億元，同比增長59.3%;2015年擔(dān)保機(jī)構(gòu)的代償率比2014年提高了1.1個(gè)百分點(diǎn)，戶均新增代償額同比增長68.1%，戶均新增擔(dān)保損失額同比增長34.9%。
在去產(chǎn)能、去庫存和去杠桿的深層次結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，我國經(jīng)濟(jì)和金融的風(fēng)險(xiǎn)集中釋放，職工轉(zhuǎn)崗安置壓力也日趨增大。此時(shí)，融資擔(dān)保業(yè)本應(yīng)發(fā)揮更加積極的作用，通過支持中小微企業(yè)，穩(wěn)定就業(yè)，減緩經(jīng)濟(jì)下行壓力。然而，融資擔(dān)保業(yè)出現(xiàn)大幅衰退乃至陷入虧損困境，經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)十分突出，不僅自身發(fā)展不可持續(xù)，而且其風(fēng)險(xiǎn)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)可能出現(xiàn)互溢，更加劇了經(jīng)濟(jì)下行的困境。更有甚者，一些擔(dān)保機(jī)構(gòu)在主業(yè)難以維持存活的條件下，不惜涉足互聯(lián)網(wǎng)金融等監(jiān)管不嚴(yán)的新領(lǐng)域，從事非法集資理財(cái)活動(dòng)，嚴(yán)重影響行業(yè)聲譽(yù)形象、限縮功能發(fā)揮，有的還引發(fā)了較嚴(yán)重的社會群*性事件。
當(dāng)前困局充分說明，以民營產(chǎn)權(quán)和商業(yè)性經(jīng)營為主要特色的我國融資擔(dān)保業(yè)的行業(yè)生態(tài)非常脆弱，一旦經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險(xiǎn)沖擊超過原來比較脆弱的盈利模式的閾值，行業(yè)整體性潰縮態(tài)勢不可避免。因此，擔(dān)保行業(yè)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型勢在必行。
新型政銀擔(dān)合作模式“逆市而上”
在調(diào)查中我們注意到，在全國融資擔(dān)保業(yè)“哀鴻遍野”的環(huán)境中，有一些省份的融資擔(dān)保公司卻生意興隆，拉開了同其他擔(dān)保機(jī)構(gòu)的距離。例如，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)和金融風(fēng)險(xiǎn)不斷上升的情況下，以安徽擔(dān)保集團(tuán)公司為龍頭的全省政策性擔(dān)保體系經(jīng)營非�；钴S，仍然在繼續(xù)增加對小微企業(yè)的支持。通過股權(quán)注資和再擔(dān)保業(yè)務(wù)紐帶，它們構(gòu)建了覆蓋全省各縣市的政策性擔(dān)保體系，2015年，全省國資性質(zhì)的擔(dān)保機(jī)構(gòu)數(shù)量占比已經(jīng)超過60%，戶均注冊資本達(dá)到1.92億元，放大倍數(shù)為3.6倍，分別比全國行業(yè)戶均水平高0.41億元和0.55倍。2015年，全國大約90%的民營擔(dān)保機(jī)構(gòu)沒有和銀行合作開展新業(yè)務(wù)，新增擔(dān)保額與解除額之比大約降至0.9，但安徽擔(dān)保體系的新增融資擔(dān)保額與解除額之比仍然達(dá)到1.03。
安徽擔(dān)保公司之所以能逆市而上，關(guān)鍵的秘訣是，該公司在開展業(yè)務(wù)過程中，牢牢把握住了融資擔(dān)保作為“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”和政策性金融兩大性質(zhì)，并據(jù)此進(jìn)行了一系列的體制機(jī)制創(chuàng)新。第一，各級政府通過持續(xù)的股權(quán)注入、再擔(dān)保和承擔(dān)追債責(zé)任等多條渠道，全面介入擔(dān)保公司的業(yè)務(wù)。例如，安徽省級政府決定自2013年至2017年五年里，每年由省財(cái)政出資31億元，專門用于支持全省政策性擔(dān)保體系與機(jī)構(gòu)的發(fā)展。政府資金的注入，有助于突破擔(dān)保公司資金不足的瓶頸;而提供再擔(dān)保便利和承擔(dān)追債責(zé)任等，則有效地彌合了擔(dān)保公司的客戶信息短板和處置手段的匱乏，大大提升了擔(dān)保效率。第二，在各級政府安排下，擔(dān)保公司與銀行之間形成了“體系對體系”的對接合作，大大消減了銀行、擔(dān)保之間的信息不對稱，降低了交易與操作成本。第三，在業(yè)務(wù)模式上，全面引進(jìn)吸收了德國擔(dān)保銀行的經(jīng)驗(yàn)，率先在國內(nèi)推出了“4-3-2-1”新型政銀擔(dān)合作業(yè)務(wù)模式，即全部代償責(zé)任中，承保機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)40%，省擔(dān)保集團(tuán)分擔(dān)30%，合作銀行分擔(dān)20%，擔(dān)保機(jī)構(gòu)所在市級或縣級財(cái)政分擔(dān)10%。該機(jī)制的核心精神是“資源共享、風(fēng)險(xiǎn)共管、優(yōu)勢互補(bǔ)、多贏互利”。實(shí)施兩年來，已經(jīng)取得明顯成效。截至2016年9月末，安徽省政銀擔(dān)業(yè)務(wù)本年新增貸款474億元，在保余額600億元。
在上述安排下，安徽擔(dān)保公司取得了豐碩成果。一是成功建立了覆蓋全省縣域的政策性融資擔(dān)保體系，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行階段發(fā)揮了重要的逆風(fēng)向調(diào)節(jié)器作用。二是較好地促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)增長和政府稅收增加，間接經(jīng)濟(jì)效益顯著。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅從獲得擔(dān)保的企業(yè)所帶來新增稅收規(guī)�？矗�10年累計(jì)收入已達(dá)財(cái)政投入資金的1.5倍。三是取得了良好的社會效益，不僅新增了大量就業(yè)崗位，而且減少了社會保障支出，增進(jìn)了社會穩(wěn)定。四是為銀行體系信貸資產(chǎn)質(zhì)量提供了較好的保障。
政銀擔(dān)合作模式宜適時(shí)升級為擔(dān)保銀行
然而，仔細(xì)分析上述安徽擔(dān)保公司的政銀擔(dān)合作模式就不難發(fā)現(xiàn)，這一模式固然開啟了走出當(dāng)前我國融資擔(dān)保業(yè)發(fā)展困境的有效路徑，但還存在若干不協(xié)調(diào)、難以持續(xù)的因素。其一，政府、銀行、擔(dān)保機(jī)構(gòu)三方的合作是非體制性的，仍然缺乏明確穩(wěn)定的制度化基礎(chǔ)， 因此，不僅存在著松散和隨意的問題， 也存在著行政干預(yù)比較嚴(yán)重的問題;其二，同樣由于非體制性，銀行固然分擔(dān)了20%的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，但卻難享受與風(fēng)險(xiǎn)對應(yīng)的監(jiān)管資本共享的權(quán)利，實(shí)際上仍然存在負(fù)激勵(lì)問題，一定程度上抑制了銀行部門對小微融資的積極性;其三，在政銀擔(dān)合作業(yè)務(wù)模式中，各級政府承擔(dān)代償責(zé)任的比例固然不高，但其對于機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)的正�；陵P(guān)重要，但是，恰恰是這一點(diǎn)難以有效保證，受地方人事變動(dòng)的影響較大。
總之，現(xiàn)有政銀擔(dān)合作模式的最大問題是其“非體制性”，缺乏明確制度化的穩(wěn)定性，因而還難以成為“可復(fù)制、可推廣”的范式。我們認(rèn)為，要想有效解決上述問題，政銀擔(dān)合作機(jī)制需要升級為擔(dān)保銀行，成為專門致力于幫助小微企業(yè)解決融資難題的政策性金融機(jī)構(gòu)。
在當(dāng)今世界上，德國擔(dān)保銀行模式堪稱擔(dān)保業(yè)發(fā)展的成功典范。其要義是， 運(yùn)用金融機(jī)構(gòu)(擔(dān)保銀行)這種成熟、穩(wěn)定的治理機(jī)制，將政府、擔(dān)保機(jī)構(gòu)和商業(yè)銀行三者的利益內(nèi)在化，建立合理、穩(wěn)定的代償責(zé)任分擔(dān)機(jī)制和利益共享機(jī)制，持續(xù)有效地向社會提供小微融資擔(dān)保這種準(zhǔn)公共品。借鑒德國擔(dān)保銀行的經(jīng)驗(yàn)，在我國金融體系中引進(jìn)擔(dān)保銀行，其益處有四個(gè)方面。
一是在擔(dān)保機(jī)構(gòu)和商業(yè)銀行之間建立穩(wěn)定、合法的協(xié)同機(jī)制，建立合理有效的資本合作和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，可有效克服普遍存在的銀擔(dān)合作困難，激勵(lì)銀行增加小微貸款，并可在擔(dān)保銀行的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推進(jìn)諸如小微信貸資產(chǎn)證券化等新興業(yè)務(wù)，從而改善金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的效能。
二是可以提升對擔(dān)保業(yè)務(wù)監(jiān)管的專業(yè)化水平。既然名之“銀行”，就可對其采取牌照許可經(jīng)營管理，實(shí)現(xiàn)與商業(yè)銀行在監(jiān)管環(huán)境、標(biāo)準(zhǔn)上的相對一致， 提高監(jiān)管可靠性與透明度，減少監(jiān)管套利。這既可增進(jìn)銀擔(dān)互信合作，也有利于提高擔(dān)保銀行自身實(shí)力和信譽(yù)。
三是可以更好地發(fā)揮政府信用對融資擔(dān)保業(yè)的支持，有效開拓?fù)?dān)保機(jī)構(gòu)流動(dòng)性和資本金補(bǔ)充渠道。同時(shí)，政府可以借此加強(qiáng)在市場環(huán)境下對擔(dān)保性債權(quán)的保護(hù)，降低政府補(bǔ)償擔(dān)保代償損失的道德風(fēng)險(xiǎn)。另外，借助擔(dān)保銀行機(jī)制，政府也可獲得進(jìn)行“逆周期”調(diào)控的新抓手。
四是采取較高標(biāo)準(zhǔn)的擔(dān)保銀行模式對現(xiàn)有融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革重組，可以解決目前融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)實(shí)力偏弱、數(shù)量偏多、經(jīng)營零散和監(jiān)管困難等諸多問題，減量增質(zhì)，做精做強(qiáng)，優(yōu)化行業(yè)生態(tài)體系。
擔(dān)保銀行改革試點(diǎn)需要若干配套條件
擔(dān)保銀行的成功運(yùn)行，需要建立一整套制度予以保障。其中最重要的，包括政策性定位、銀行組織形式、合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、適當(dāng)?shù)氖召M(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、積極的財(cái)稅支持政策、有效的風(fēng)險(xiǎn)控制規(guī)則和專業(yè)化監(jiān)管等。
其一，選擇若干運(yùn)營正常的省級政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)(如安徽擔(dān)保集團(tuán))，改制為擔(dān)保銀行，賦予其政策性金融機(jī)構(gòu)身份，規(guī)定其在相應(yīng)行政區(qū)域內(nèi)從事具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)的融資擔(dān)保業(yè)務(wù)。試點(diǎn)擔(dān)保銀行必須根據(jù)業(yè)務(wù)特點(diǎn)和實(shí)際需要， 完善公司治理機(jī)制。為了于法有據(jù)，這項(xiàng)改革試點(diǎn)應(yīng)該先經(jīng)有關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)認(rèn)可，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，再修訂《銀行法》等相關(guān)法律規(guī)章予以支持。
其二，實(shí)行專業(yè)化監(jiān)管。由銀行監(jiān)管部門核發(fā)經(jīng)營許可證，比照信貸機(jī)構(gòu)予以監(jiān)管。其中最主要的監(jiān)管環(huán)節(jié)是：規(guī)定必要的資本充足率，按擔(dān)保責(zé)任進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)計(jì)量和計(jì)提風(fēng)險(xiǎn)撥備。
其三，在相應(yīng)政府層級建立擔(dān)保銀行外部考核委員會，完善公司治理結(jié)構(gòu)�？己宋瘑T會對擔(dān)保銀行執(zhí)行政策、履行融資擔(dān)保職能情況進(jìn)行定期考核評價(jià)， 確認(rèn)其最終代償損失，并協(xié)調(diào)落實(shí)補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)政策。
其四，建立擔(dān)保銀行流動(dòng)性補(bǔ)充機(jī)制。允許擔(dān)保銀行進(jìn)入銀行間市場，進(jìn)入同業(yè)拆借市場，可憑省級政府信用支持發(fā)行債券，在滿足條件的情況下，還可獲得中央銀行的再貸款、定向流動(dòng)性便利工具支持等。
其五，建立對擔(dān)保銀行業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)代償補(bǔ)償機(jī)制。國家運(yùn)用融資擔(dān)�；鸾o予一定限額或比例的支持，省級財(cái)政明確適當(dāng)比例補(bǔ)償責(zé)任，市、縣級財(cái)政也要對屬于本地企業(yè)的融資擔(dān)保代償給予一定比例補(bǔ)償。最終的代償追償收入則按原比例返還各級財(cái)政。
其六，建立擔(dān)保銀行與商業(yè)銀行資本共享機(jī)制。與擔(dān)保銀行合作的商業(yè)銀行信貸資產(chǎn)業(yè)務(wù)，按所擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任比例配置資本，減少商業(yè)銀行資本消耗。同時(shí)，允許擔(dān)保銀行提供擔(dān)保的商業(yè)銀行信貸資產(chǎn)證券化，提高銀行資產(chǎn)流動(dòng)性，加快周轉(zhuǎn)，激勵(lì)銀行體系對小微企業(yè)的融資支持。
其七，配套設(shè)立擔(dān)保資產(chǎn)管理公司， 專門承接處置擔(dān)保不良資產(chǎn)和與之相關(guān)聯(lián)的金融不良資產(chǎn)，提高政策支持效率和可持續(xù)性。
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