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財(cái)政投融資預(yù)算
必要性
財(cái)政投融資預(yù)算是政府為實(shí)現(xiàn)特定領(lǐng)域內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)職能，以信用方式有償營運(yùn)部分財(cái)政資金和其它財(cái)政可利用資金并使其有序、高效運(yùn)行的計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、指揮和控制活動(dòng)的總和。
在資源配置中，市場(chǎng)不是萬能的，在某些方面需要公共政策加以修正和補(bǔ)充。目前，我國市場(chǎng)體制很不健全，在市場(chǎng)對(duì)資源配置發(fā)揮基礎(chǔ)性作用的同時(shí)，就更加需要借助政府對(duì)資源配置的調(diào)整和補(bǔ)充，以矯正市場(chǎng)失靈之處。為此，需要政府采取財(cái)政政策措施，將資源配置到市場(chǎng)缺位的領(lǐng)域中去。一方面，公共預(yù)算活動(dòng)在實(shí)現(xiàn)財(cái)政政策目標(biāo)的過程中，體現(xiàn)了政府的資源配置職能;但另一方面，由于公共預(yù)算財(cái)力的有限性，需要我們更廣泛地開辟政府財(cái)力途徑，通過財(cái)政投融資預(yù)算來解決上述領(lǐng)域的投資需要，彌補(bǔ)市場(chǎng)資源配置的不足，改善和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，達(dá)到資源的合理配置。
長期以來，財(cái)政投融資資金的籌集、分配及使用存在嚴(yán)重的不規(guī)范、不合理、效益低下等問題，粗放型的經(jīng)濟(jì)增長已成為共識(shí)，其具體表現(xiàn)為:一是財(cái)政投融資的范圍廣，幾乎無所不包，不僅干擾了正常的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，使納稅人的納稅行為為樹立競(jìng)爭(zhēng)者的行為產(chǎn)生所謂的"異化現(xiàn)象"另一方面，最需要政府財(cái)政投資的領(lǐng)域卻未能得到政府的有效支持，造成"天女撒花"，沒有重點(diǎn)。二是財(cái)政投融資的資金管理分散，財(cái)政工具肢體分解。
前幾年從國家投資的口徑看，財(cái)政投融資資金占社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比重很低，但屬于財(cái)政性的投資占社會(huì)投資規(guī)模的比重卻大得多，大約在20%到30%左右，而在基礎(chǔ)投資中有40%之多，原因是財(cái)政投融資預(yù)算內(nèi)投資未能反映政府投資的全貌，相當(dāng)于脫離了財(cái)政預(yù)算管理。三是從政策上看，計(jì)劃分配投資代替財(cái)政分配政府性收入，向非稅化過度，脫離了財(cái)政預(yù)算管理體制的要求，難以貫徹財(cái)政預(yù)算收支規(guī)模和結(jié)構(gòu)平衡原則，政府事權(quán)超過了財(cái)權(quán)，計(jì)劃分配與《預(yù)算法》要求不符，計(jì)劃和預(yù)算"兩張皮"重復(fù)勞動(dòng)嚴(yán)重。這些問題說明了財(cái)政投融資改革落后于經(jīng)濟(jì)體制改革，不利于財(cái)政預(yù)算對(duì)投資的間接調(diào)控。
我國正處在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，現(xiàn)階段發(fā)展財(cái)政投融資預(yù)算有其內(nèi)在的必然要求。其一，開展財(cái)政投融資預(yù)算可以保證我國社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)地位。
我國的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是以公有制經(jīng)濟(jì)為主體，非公有制經(jīng)濟(jì)同時(shí)并存的經(jīng)濟(jì)體制。在這種體制下，國家各級(jí)財(cái)政必然要運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，采取有償分配方式，對(duì)現(xiàn)有國有企業(yè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化組合;對(duì)固有資產(chǎn)進(jìn)行直接經(jīng)營和間接經(jīng)營;對(duì)新辦企業(yè)進(jìn)行控制和參與等，以充分發(fā)揮財(cái)政投融資預(yù)算作用，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的最優(yōu)配置，確保國有資產(chǎn)的保值增值和國有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用及影響范圍。其二，財(cái)政投融資預(yù)算可以籌集大量建設(shè)性資金，彌補(bǔ)財(cái)政預(yù)算安排的不足。我國各級(jí)財(cái)政狀況普通較差，因此財(cái)政預(yù)算安排基本上是一個(gè)吃飯型的財(cái)政格局，財(cái)政建設(shè)性職能和公共性職能非常弱化。而借助于財(cái)政投融資預(yù)算活動(dòng)，就可迅速有效地籌集到巨額資金，彌補(bǔ)國家預(yù)算資金的不足，填補(bǔ)建設(shè)性財(cái)政職能，對(duì)國家財(cái)政起一個(gè)補(bǔ)充作用。
領(lǐng)域分析
財(cái)政投融資預(yù)算資金是政策性資金，在用途上存在著明顯的限定性。首先，作為投融資資金不能用于國家或其他團(tuán)體、個(gè)人的消費(fèi)性支出，而只能用作投資資金支出:其次，作為有償使用資金不能用于只有社會(huì)效益，基本上不存在主體經(jīng)濟(jì)效益的部門的設(shè)施建設(shè)，如國防、公檢法、國家行政機(jī)關(guān)的設(shè)施建設(shè)等，由于這些部門的投資不能收回，不適應(yīng)于要求收回本金的財(cái)政投融資預(yù)算活動(dòng)的要求，這些部門應(yīng)該主要通過財(cái)政撥款投資;再次，作為政府行為不參與市場(chǎng)資本的競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)，資金不得用于經(jīng)濟(jì)主體投資效益明顯、盈利性強(qiáng)的部門，如一般性加工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)等。原則上講，財(cái)政投融資預(yù)算資金主要用于社會(huì)效益大.同時(shí)又存在一定經(jīng)濟(jì)效益的產(chǎn)業(yè)、部門，具體講，主要是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等的建設(shè)投資。雖然在某些特定情況下，為了特定的政策目標(biāo)，或者為了加快某些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，或者為了避免壟斷，保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，財(cái)政投融資預(yù)算對(duì)于某些主體效益較明顯，盈利性較強(qiáng)的加工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)也承擔(dān)→定的投資責(zé)任。但從總體上講，與其他產(chǎn)業(yè)相比較，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的確是財(cái)政投融資預(yù)算的最佳運(yùn)作領(lǐng)域。
監(jiān)管機(jī)制
(一)塑造財(cái)政投融資預(yù)算融通機(jī)制，多渠道籌集資金
財(cái)政投融資資金要以貫徹國家產(chǎn)業(yè)政策，實(shí)施國家經(jīng)濟(jì)政策為主要目標(biāo)。這就決定了資金來源有其內(nèi)在的規(guī)定性，不同于其他形式。表現(xiàn)為:一方面財(cái)政投融資預(yù)算資金的主要目的用于彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制對(duì)社會(huì)資金分配不均及為實(shí)現(xiàn)國家總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略意圖的不足和缺陷。而這些領(lǐng)域是其他商業(yè)機(jī)構(gòu)為了盈利所不愿投入的那些低效益或根本沒有收益的行業(yè);另一方面，財(cái)政投融資預(yù)算資金運(yùn)用一般期限較長，規(guī)模大。這又決定了資金來源必須低成本，多方面，求穩(wěn)定。
借鑒國外經(jīng)驗(yàn)可以從以下幾個(gè)方面籌集。
(1)國有資產(chǎn)收益。從融資學(xué)一般原理講，它是最好的財(cái)政投融資的資金來源，因?yàn)閲匈Y產(chǎn)收益是具有保值增值的天然屬性的，將這一部分存量和增量進(jìn)行再循環(huán)，如此投入——產(chǎn)出——再投入——更大的產(chǎn)出，形成國家財(cái)政資金的良性循環(huán)，正好實(shí)現(xiàn)了財(cái)政投融資預(yù)算的初衷。
(2)政策性銀行的資本金。主要由政府預(yù)算投資形成。在政策性銀行的負(fù)債結(jié)構(gòu)中，發(fā)行長期性國債，集中郵政儲(chǔ)蓄和社會(huì)保險(xiǎn)基金、養(yǎng)老基金、退體和醫(yī)療基金等占有主要份額。此外，直接向其他金融機(jī)構(gòu)發(fā)行金融債券也是重要的投資融資來源。
(3)憑股份融資參與項(xiàng)目開發(fā)，也是財(cái)政投融資預(yù)算資金的重要方式之一。我們應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，逐步提高股票、債券融資占財(cái)政投融資總量的比重。如某些基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)適度地向民間開放;將土地轉(zhuǎn)讓、批租所得轉(zhuǎn)作預(yù)算投資等。
(4)向國外借款。主要向國際金融機(jī)構(gòu)和外國政府籌集一些優(yōu)惠款，以降低籌資成本等。
(二)重塑財(cái)政政策工具，調(diào)整投融資的機(jī)制
(1)保證財(cái)政投融資預(yù)算程序的有效性，這是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求。為此，一是財(cái)政投融資預(yù)算都要納入預(yù)算管理。改革開放以來，在分權(quán)讓利的同時(shí)，將一些屬于政府集中管理的權(quán)限也分離了，設(shè)立具有財(cái)政性的專項(xiàng)建設(shè)資金，實(shí)際上屬于分享稅基的財(cái)政收入，在很長一段時(shí)間內(nèi)脫離了財(cái)政預(yù)算管理，很大程度上降低了財(cái)政預(yù)算程序的有效性，將這些投資納入預(yù)算管理，實(shí)際上也就是按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的規(guī)范化和有效性。二是政府財(cái)政用于非經(jīng)營性項(xiàng)目的投融資，要按政府財(cái)政預(yù)算的要求通過預(yù)算直接安排給相應(yīng)的部門和轉(zhuǎn)移支付到相應(yīng)的地區(qū)，以達(dá)到預(yù)算法律程序和新財(cái)稅體制確立的財(cái)政收支平衡，財(cái)權(quán)與事權(quán)相適應(yīng)以及中央對(duì)地方規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度的要求。三是政府財(cái)政投資于基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)等經(jīng)營性項(xiàng)目建設(shè)的資金，要在產(chǎn)業(yè)政策和地區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，根據(jù)一定時(shí)期國家財(cái)政狀況和財(cái)政政策目標(biāo)，通過財(cái)政預(yù)算直接向特定的投資主體配置資金，可以實(shí)行利息補(bǔ)貼，向項(xiàng)目核拔資本金等。
(2)提高財(cái)政預(yù)算調(diào)控財(cái)政投融資的調(diào)控水平。九十年代以來，國家通過限制貸款和項(xiàng)目審批來調(diào)控投融資。這種狀況反過來又導(dǎo)致了運(yùn)用財(cái)政政策調(diào)控投融資的低水平，如稅收政策限定于增加財(cái)政收入，并未考慮對(duì)投融資的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的影響;預(yù)算體制不規(guī)范;資本性支出和經(jīng)常性支出混亂等。所以，財(cái)政投融資統(tǒng)一納入預(yù)算管理必然要求提高運(yùn)用財(cái)政政策調(diào)控投融資的水平。因此，一方面要加強(qiáng)運(yùn)用稅收政策調(diào)控投融資，出臺(tái)有關(guān)的財(cái)務(wù)政策;另一方面要將投資支出的規(guī)模與結(jié)構(gòu)和財(cái)政政策目標(biāo)相結(jié)合，對(duì)社會(huì)公益部門和基礎(chǔ)部門的投資實(shí)行單獨(dú)的預(yù)算和財(cái)務(wù)管理。
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