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PPP項(xiàng)目的識(shí)別、篩選與PPP項(xiàng)目融資方式
PPP項(xiàng)目是如何識(shí)別和篩選的?其中PPP項(xiàng)目融資方式有哪些呢?
PPP項(xiàng)目的識(shí)別
PPP適用于哪些領(lǐng)域?
《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財(cái)金[2014]76號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“76號(hào)文”)要求“各級(jí)財(cái)政部門要重點(diǎn)關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等”。
可見，財(cái)政部突出了PPP的重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域，而非列舉所有適用于PPP的領(lǐng)域。發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)表明，基礎(chǔ)設(shè)施是適用PPP的最適合的領(lǐng)域，濟(jì)邦公司翻譯的經(jīng)典教材《公私合作伙伴關(guān)系：基礎(chǔ)設(shè)施供給和項(xiàng)目融資的全球革命》一書中，將基礎(chǔ)設(shè)施從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、硬、軟四個(gè)方面進(jìn)一步細(xì)分了四類基礎(chǔ)設(shè)施。PPP的適用領(lǐng)域也從最初主要應(yīng)用在硬經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施(如高速公路、電力等)，逐步向軟社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施(如社會(huì)保障、社區(qū)服務(wù))等領(lǐng)域延伸。故PPP主要適用于泛基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，包括基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用、公共服務(wù)等。
或許有人會(huì)問：為什么是泛基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域而不是其他領(lǐng)域?筆者認(rèn)為，泛基礎(chǔ)設(shè)施暗含著一個(gè)很重要的'特征“公共所有”，某領(lǐng)域的項(xiàng)目若非公共所有，則根本不存在PPP的可能性。比如我們接觸到某省剛推出了一個(gè)PPP項(xiàng)目，是建造一座商務(wù)大樓，主要用途為商業(yè)綜合體和企業(yè)辦公。這座大樓的建造完全是市場(chǎng)行為，而非公共所有，所以不是PPP項(xiàng)目。此外，泛基礎(chǔ)設(shè)施還有“需要持續(xù)服務(wù)”、“巨大的外部性”及“典型的規(guī)模經(jīng)濟(jì)”等特征，這些特征也決定了泛基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的服務(wù)供給，必須交由代表社會(huì)公眾利益的政府。為了提升泛基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率，滿足公眾多樣化需求，緩解政府資金壓力等諸多訴求，于是PPP應(yīng)運(yùn)而生。
PPP項(xiàng)目的篩選
財(cái)政部76號(hào)文明確，“適宜采用政府和社會(huì)資本合作模式的項(xiàng)目，具有價(jià)格調(diào)整機(jī)制相對(duì)靈活、市場(chǎng)化程度相對(duì)較高、投資規(guī)模相對(duì)較大、需求長期穩(wěn)定等特點(diǎn)。優(yōu)先選擇收費(fèi)定價(jià)機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目。”
財(cái)政部描述適合PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，反映了PPP項(xiàng)目的一些重要特征，但非全部，且財(cái)政部本身有化解地方債務(wù)、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的偏重考量，所以優(yōu)先選擇有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目。而筆者在PPP的咨詢實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，純公益性、無收費(fèi)機(jī)制或者收費(fèi)機(jī)制很弱的項(xiàng)目并不在少數(shù)，很多這類項(xiàng)目也具備適合采用PPP模式的基本特征。筆者認(rèn)為，適合采用PPP的項(xiàng)目首先應(yīng)具備以下幾個(gè)基本特征：
(1)參與方至少有一方應(yīng)為公共機(jī)構(gòu)。如前所述，PPP適用于“公共所有”的泛基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，提供的須為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，故PPP的參與各方必須至少有一方應(yīng)為公共機(jī)構(gòu)，也即PPP中的“Public”，且財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財(cái)金〔2014〕113號(hào)，以下簡(jiǎn)稱113號(hào)文)也特別明確了此公共機(jī)構(gòu)為“縣級(jí)以上人民政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位”。除了公共機(jī)構(gòu)，其他市場(chǎng)主體各方之間的合作項(xiàng)目為市場(chǎng)行為，不是PPP項(xiàng)目，如商品房的買賣、商品交易等。
(2)需求長期穩(wěn)定。公共產(chǎn)品(含公共服務(wù))具備長期、持續(xù)、連貫的大量需求是PPP應(yīng)用的基本前提，項(xiàng)目若非有長期穩(wěn)定需求(如政府為履行其自身職能需要購買某專業(yè)設(shè)備)，則此類項(xiàng)目不適合采用PPP。
(3)參與各方應(yīng)建立長期合作關(guān)系，合作關(guān)系應(yīng)是持久且有關(guān)聯(lián)的，也即PPP中的“Partnerships”。PPP的本質(zhì)是社會(huì)資本向政府提供一項(xiàng)服務(wù)，而非一項(xiàng)資產(chǎn)。以交通工程建設(shè)項(xiàng)目而言，政府需要社會(huì)資本為其提供滿足老百姓需求的出行服務(wù)，而非交通工程本身，故需要政府與社會(huì)資本建立長期穩(wěn)定的合作伙伴關(guān)系，各盡其責(zé)、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，社會(huì)資本承擔(dān)起設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營等全生命周期的責(zé)任，特別是運(yùn)營環(huán)節(jié)，合作期限往往持續(xù)數(shù)十年，單純的交通資產(chǎn)建設(shè)交付的項(xiàng)目并不適合采用PPP模式。
此外，適合采用PPP的泛基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的項(xiàng)目一般還具備以下特征：
(1)投資額具有一定規(guī)模(一般要求至少達(dá)到1億人民幣以上，因而最好是基于規(guī)模性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營類項(xiàng)目)。根據(jù)國際慣例，PPP的應(yīng)用對(duì)項(xiàng)目規(guī)模有一定要求，一般涉及大額資本投資，因?yàn)镻PP項(xiàng)目一般有較高的交易成本，如果投資額過小，交易成本占比過高，則很難實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的物有所值(VFM)。
(2)項(xiàng)目對(duì)所提供的服務(wù)有一定的專業(yè)性要求。能發(fā)揮社會(huì)資本的技術(shù)、融資、管理等方面的優(yōu)勢(shì)，且鼓勵(lì)社會(huì)資本在項(xiàng)目全生命周期的合作過程中，更加注重服務(wù)或解決方案創(chuàng)新的項(xiàng)目比較適合采用PPP，簡(jiǎn)單、標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)度低的普通服務(wù)外包不適合采用PPP模式。
(3)風(fēng)險(xiǎn)能夠合理分擔(dān)給社會(huì)資本。項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)能否得到合理轉(zhuǎn)移，也是判斷項(xiàng)目是否采用PPP的重要考量因素，如果項(xiàng)目大部分風(fēng)險(xiǎn)并不適合轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本方(或者即便可以轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本方，成本也相當(dāng)高)，則項(xiàng)目并不適合采用PPP，而是由政府方來實(shí)施更物有所值。
建設(shè)
財(cái)政部113號(hào)文明確“政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目由政府或社會(huì)資本發(fā)起，以政府發(fā)起為主”。即PPP項(xiàng)目的識(shí)別主體有兩方，即政府方和社會(huì)資本方。政府方發(fā)起程序?yàn)?ldquo;財(cái)政部門向行業(yè)主管部門征集。行業(yè)主管部門從國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃中遴選潛在項(xiàng)目”，社會(huì)資本方發(fā)起程序?yàn)?ldquo;社會(huì)資本應(yīng)以項(xiàng)目建議書的方式向財(cái)政部門推薦潛在政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目”。
財(cái)政部明確了PPP項(xiàng)目的發(fā)起主體和程序，而在PPP項(xiàng)目推進(jìn)實(shí)踐中，社會(huì)資本發(fā)起較為鮮見，絕大部分均為政府發(fā)起，但現(xiàn)階段政府在機(jī)構(gòu)建設(shè)、能力建設(shè)、配套制度建設(shè)等方面均普遍滯后。
(1)機(jī)構(gòu)建設(shè)方面。財(cái)政部已成立PPP處及PPP中心，在PPP政策制定、宣傳培訓(xùn)、統(tǒng)籌引導(dǎo)等方面發(fā)揮了重要作用，PPP在國內(nèi)的較快發(fā)展與國家層面PPP專門機(jī)構(gòu)的成立與推動(dòng)密不可分。
但在各地方政府層面，機(jī)構(gòu)建設(shè)工作參差不齊，大部分省、市(包括地縣兩級(jí))均沒有設(shè)置專門機(jī)構(gòu)，很多省市設(shè)立了臨時(shí)機(jī)構(gòu)(如PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組、工作小組等)。筆者認(rèn)為，PPP專門機(jī)構(gòu)的設(shè)立對(duì)PPP的健康可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要，PPP發(fā)展較為成熟的國家均成立了跨部門的專門機(jī)構(gòu)，在英國，PPP的主管部門是財(cái)政部，政策制定和實(shí)施的職能具體由下設(shè)的英國基礎(chǔ)設(shè)施中心(IUK)承擔(dān)。
(2)能力建設(shè)方面。財(cái)政部113號(hào)文發(fā)布后，財(cái)政部已于2014年底組織了一輪全國的PPP培訓(xùn)工作，效果顯著，各地方對(duì)PPP經(jīng)歷了一個(gè)從陌生到逐步熟悉的過程。隨后，很多省份也開展了相應(yīng)的PPP培訓(xùn)，應(yīng)該說這些工作的開展為PPP的推動(dòng)打下了基礎(chǔ)，但能力建設(shè)工作仍任重而道遠(yuǎn)。
在實(shí)際的PPP咨詢實(shí)踐中，筆者發(fā)現(xiàn)各地對(duì)PPP的理解各異，掉餡餅論、甩包袱論、融資工具論等等不一而足，在實(shí)際操作PPP項(xiàng)目時(shí)更是一頭霧水、無從下手，如此都不利于PPP的可持續(xù)發(fā)展和PPP項(xiàng)目的順利推進(jìn)。筆者建議各級(jí)政府、社會(huì)資本及金融機(jī)構(gòu)從建立對(duì)PPP的本質(zhì)認(rèn)識(shí)出發(fā)、以指導(dǎo)PPP項(xiàng)目實(shí)操為目標(biāo)，有序、系統(tǒng)地開展PPP相關(guān)的能力建設(shè)工作。
(3)配套制度建設(shè)方面。PPP作為新生事物和政府創(chuàng)新的采購方式，在項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目審批、用地、政府監(jiān)管等諸多方面均與現(xiàn)行的相關(guān)制度或多或少存在一些沖突與不適應(yīng)。這就需要國家和各地方層面在配套制度、政策、審批及監(jiān)管等各方面進(jìn)行必要的修訂與完善，以克服PPP項(xiàng)目推進(jìn)過程中遇到的障礙，促進(jìn)PPP項(xiàng)目的順利落地。
健全
財(cái)政部113號(hào)文要求“財(cái)政部門會(huì)同行業(yè)主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評(píng)價(jià)工作”、“財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的財(cái)政支出、政府債務(wù)等因素，對(duì)部分政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼的'項(xiàng)目，開展財(cái)政承受能力論證，每年政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼等財(cái)政支出不得超出當(dāng)年財(cái)政收入的一定比例”，并明確規(guī)定“通過物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的項(xiàng)目，可進(jìn)行項(xiàng)目準(zhǔn)備”。
財(cái)政部的要求很明確，PPP項(xiàng)目要通過物有所值(VFM)評(píng)價(jià)和財(cái)政可承受力論證，作為PPP咨詢從業(yè)者，我們對(duì)此頗為認(rèn)同。
PPP發(fā)展較為成熟的發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)表明，物有所值評(píng)價(jià)工作頗受重視，一個(gè)PPP項(xiàng)目的物有所值評(píng)價(jià)工作往往也需要花費(fèi)大量的時(shí)間和精力，從定性和定量兩個(gè)方面進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)價(jià)，以確保PPP項(xiàng)目是物有所值的。而且，在PPP項(xiàng)目采購、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目移交的各階段進(jìn)行反復(fù)多次的物有所值評(píng)價(jià)。在此過程中，也積累了大量的數(shù)據(jù)、信息和豐富的經(jīng)驗(yàn)。
現(xiàn)階段，國內(nèi)的物有所值評(píng)價(jià)工作尚處于起步階段，方法工具仍不健全，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和信息積累較少，財(cái)政部已在著手頂層設(shè)計(jì)工作，各地方在PPP項(xiàng)目的推進(jìn)過程中大多也已開展了物有所值的定性評(píng)價(jià)及財(cái)政可承受力的簡(jiǎn)單論證。
國內(nèi)推廣PPP項(xiàng)目，應(yīng)借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，規(guī)范、扎實(shí)、有序地推進(jìn)物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政可承受力論證的工作，著眼長遠(yuǎn)，做好做足PPP項(xiàng)目的前期工作。文 | 李紀(jì)峰(濟(jì)邦咨詢公司總經(jīng)理助理、總監(jiān))
PPP項(xiàng)目融資方式大全
股權(quán)出資
一般來說，作為PPP項(xiàng)目公司的股東，其特別的優(yōu)勢(shì)在于能夠獲得項(xiàng)目運(yùn)營收益，通過參與或掌握公司的整體運(yùn)營，而掌控其收益大小，多勞多得。除此之外，如果股東同時(shí)為項(xiàng)目公司的服務(wù)提供商或貨物供應(yīng)商，其還能以此獲得更有利的商業(yè)機(jī)會(huì)。但相較于其他債權(quán)類的出資人，其劣勢(shì)在于，股東對(duì)于公司財(cái)產(chǎn)收益分配的優(yōu)先權(quán)最弱，其只有等債權(quán)人的債權(quán)獲得滿足時(shí)才能獲得其股權(quán)投資的收益。總的來說，利用股權(quán)投資，風(fēng)險(xiǎn)最大的同時(shí)收益也最大。常見的股東是項(xiàng)目參與方、當(dāng)?shù)赝顿Y者、政府、特許權(quán)獲得方、機(jī)構(gòu)投資者、雙邊或者多邊組織等。
對(duì)于債權(quán)人來說，降低其投資風(fēng)險(xiǎn)的方式一般有三種：其一，獲得銀行或者第三方的擔(dān)保;其二，盡量選擇預(yù)付一定比例或者按比例分階段支付投資款項(xiàng)以為自己留有資本緩沖;其三，選擇突破有限責(zé)任公司的責(zé)任限制而向股東追索公司債務(wù)，而達(dá)到該目的一般只要得到股東的特別承諾即可，其本質(zhì)無外乎是第三方擔(dān)保。這種情況主要出現(xiàn)在項(xiàng)目的某個(gè)環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)過高而難以獲得投資時(shí)，股東作為項(xiàng)目公司的所有人更愿意在針對(duì)這一環(huán)節(jié)承擔(dān)額外的擔(dān)保責(zé)任。
債權(quán)出資
與股權(quán)出資相比，借款人的優(yōu)勢(shì)重點(diǎn)體現(xiàn)在利益的優(yōu)先分配早于股東獲得受償，而劣勢(shì)在于收益有限。一般來看，債務(wù)償還往往以固定或者浮動(dòng)利率為基準(zhǔn)、由債務(wù)人按周期支付。除此之外，對(duì)于選擇借款人時(shí)，需要特別注意的是以下幾個(gè)問題：
多邊組織和出口信貸機(jī)構(gòu)：通過這個(gè)渠道獲得的一攬子貸款可以避免一定的政治風(fēng)險(xiǎn)、獲得東道國政府在貸款償還方面所給與的優(yōu)惠政策，但由于這種貸款的限制和要求比較嚴(yán)格，一般往往難以獲得。
商業(yè)銀行：對(duì)于長期貸款來說，商業(yè)銀行是常見的選擇。相較于通過發(fā)放債券，商業(yè)銀行貸款的優(yōu)勢(shì)在于其給予了借款人一定的協(xié)商余地，在項(xiàng)目周期長、未來風(fēng)險(xiǎn)難以預(yù)計(jì)的情況下，給予債務(wù)人更大的調(diào)整空間;
設(shè)備提供商、融資租賃出租人等：為了獲得商業(yè)機(jī)會(huì)、對(duì)銷售其產(chǎn)品更為有利，有些項(xiàng)目的設(shè)備或服務(wù)提供商也會(huì)同意提供借款;融資租賃出租人與設(shè)備提供商在這一點(diǎn)上類似，即為了對(duì)出租其產(chǎn)品更有利而愿意提供更有競(jìng)爭(zhēng)力的融資條件。
銀團(tuán)聯(lián)合貸款：銀團(tuán)里每個(gè)銀行所提供的貸款都是獨(dú)立的，其都有著獨(dú)立的權(quán)利和義務(wù)，因而基本不會(huì)為其他銀行做背書。代理銀行作為中間方，則在此代表銀團(tuán)向借款人提出條件、核實(shí)借款人是否最終達(dá)成要求、領(lǐng)取銀團(tuán)的借款并計(jì)算利率等，這種方式因?yàn)榻Y(jié)構(gòu)復(fù)雜而往往適用額度更大的.項(xiàng)目。
銀行信用證、保函
這些方式本質(zhì)上都是在降低項(xiàng)目公司的資金占有率，提高資金流動(dòng)性，類型多是單證一致、見票即付，部分情況下也可能需要拿著法院判決或者仲裁裁決以證明有關(guān)違約行為后而才能拿到付款。銀行在發(fā)放這些票證或者提供擔(dān)保時(shí)基本都會(huì)要求委托方提供與其擔(dān)保數(shù)額相同的、多為更高數(shù)額的反擔(dān)保，在條件滿足時(shí)，銀行有權(quán)將該反擔(dān)保下項(xiàng)目公司的應(yīng)付價(jià)款轉(zhuǎn)換為其貸款而要求簽署債權(quán)人協(xié)議以確保其對(duì)項(xiàng)目公司的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。
債券/資本市場(chǎng)融資
這種方式可以使得借款人直接從個(gè)人和機(jī)構(gòu)處獲得借款，而無需通過銀行這一中間方，一般來說，這種方式的優(yōu)點(diǎn)包括利率低、還款期長以及流動(dòng)性強(qiáng)，而其缺點(diǎn)在于，牽扯到背書、承銷、信托、債券評(píng)級(jí)等多個(gè)環(huán)節(jié)及資質(zhì)要求等，導(dǎo)致審批多、耗時(shí)長、程序復(fù)雜、靈活性差、風(fēng)險(xiǎn)高。一般來看，在項(xiàng)目初期不會(huì)采用這種融資方式，但一般當(dāng)項(xiàng)目經(jīng)過建設(shè)期而項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)在較大程度上降低后，對(duì)于項(xiàng)目再融資還是可以采用這一方式。
夾層融資
夾層融資也被稱為備用資金，因其介于股權(quán)投資與債權(quán)投資之間，其受償?shù)膬?yōu)先權(quán)也介于二者之間，即遲于債權(quán)人而早于股東受償或獲得收益分配。夾層融資的典型方式包括提供次級(jí)貸款和發(fā)行優(yōu)先股，前者體現(xiàn)為晚于普通借款人受償，后者體現(xiàn)為可以獲得項(xiàng)目收益分配但并不能參與公司運(yùn)營。一般項(xiàng)目公司采用這種方式的動(dòng)機(jī)在于控制其資產(chǎn)/債務(wù)比例，尤其是在項(xiàng)目出現(xiàn)預(yù)算外的超支情況時(shí)(10%以內(nèi))，為了盡快獲得資金，而采用這種方式進(jìn)行融資。
但這種融資方式的特點(diǎn)在于成本較普通貸款高，由于夾層融資下的投資人要晚于普通債權(quán)人獲得收益分配，為了彌補(bǔ)其所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目公司一般會(huì)選擇向其提供高于普通貸款更高的利息或向其分配項(xiàng)目公司收益(表現(xiàn)為向其提供期權(quán)、可轉(zhuǎn)換債券等選擇)，一般會(huì)通過信托方式安排。
債權(quán)人協(xié)議
債權(quán)人協(xié)議是指，為了確定不同債權(quán)人之間的利益分配，債權(quán)人之間可就與影響受償相關(guān)的問題特別達(dá)成一些協(xié)議，包括確立資金支取次序、到期債務(wù)安排、債權(quán)分配方式、擔(dān)保性權(quán)利安排、支付管理、決議方式、保險(xiǎn)基金管理、技術(shù)顧問管理等，其對(duì)協(xié)調(diào)PPP項(xiàng)目融資管理有著核心作用。
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