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2017融資平臺公司的過去、現(xiàn)在與未來
有關(guān)融資平臺的知識，大家知道的有多少?下文是融資平臺公司的過去、現(xiàn)在與未來資訊，有大家分享閱讀了解。
一、融資平臺公司歷史起源與發(fā)展路徑
本文中的“融資平臺公司”特指地方政府融資平臺公司。根據(jù)最早的國發(fā)(2010)19號文中的定義，地方政府融資平臺公司是指由地方政府及其部門和機構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體。隨后，財預(yù)〔2010〕412號進(jìn)一步解釋了這一概念，明確了融資平臺公司政府公益性項目投融資的功能，該類平臺公司包括綜合性投資公司(如建設(shè)投資公司)、行業(yè)性投資公司(如交通投資公司)等。
(一)融資平臺公司的產(chǎn)生根源
融資平臺公司的產(chǎn)生與發(fā)展主要源于中國財政和融資體制下“供不應(yīng)求”矛盾的出現(xiàn)。
1994年我國實行分稅制改革，地方財政能力減弱。但自我國實行改革開放以來，城鎮(zhèn)化率不斷提高，對城市公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的需求越來越大，地方政府在基建項目方面的投資快速增長。作為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要實施者，地方政府承擔(dān)著大量的公共事務(wù)支出壓力，自身的財政收入難以彌補累積的資金缺口，而1995年開始實行的《預(yù)算法》明確規(guī)定，地方各級預(yù)算不列赤字，由此產(chǎn)生了不斷增長的地方政府投資需求與不足的財政收入供給之間的矛盾。部分地方政府為追求政績，采取“表外負(fù)債”的方式進(jìn)行融資，避開《預(yù)算法》的強制性規(guī)定，由此誕生了融資平臺公司。
(二)融資平臺公司的發(fā)展路徑
1.20世紀(jì)90年代起至2008年：起步萌芽階段
該階段內(nèi)，以重慶、上海為代表的部分大型城市開始設(shè)立融資平臺，作為地方政府融資功能的延伸，但仍局限于銀行信貸體系之內(nèi)，有極少數(shù)融資平臺嘗試過發(fā)行債券。該類平臺公司的成立在一定程度上解決了政府大型項目的融資難題，發(fā)揮了良好作用。
2.2008年至2012年：迅速發(fā)展階段
為應(yīng)對2008年的金融危機，我國實行擴張性的財政政策，并出臺了4萬億投資計劃，在此契機下，融資平臺如雨后春筍般迅速增加，城投債、銀行貸款的規(guī)模也普遍擴大。在該階段內(nèi)，融資平臺公司帶動的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為擴大內(nèi)需、解決需求乏力、應(yīng)對金融危機提供了強大動力。
3.2013年后：轉(zhuǎn)型調(diào)整階段
融資平臺公司雖然對城鎮(zhèn)化建設(shè)作出了貢獻(xiàn)，但其在發(fā)展過程中產(chǎn)生的問題也不容忽視。為應(yīng)對融資平臺公司在運作過程中帶來的風(fēng)險，政府頻繁出臺相關(guān)政策進(jìn)行指導(dǎo)調(diào)整。2014年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》(43號文)后，各地方政府也紛紛出臺促進(jìn)融資平臺轉(zhuǎn)型調(diào)整、創(chuàng)新發(fā)展的指導(dǎo)意見，促使平臺公司向市場化方向規(guī)范運行。
二、融資平臺公司發(fā)展的現(xiàn)狀分析
融資平臺公司當(dāng)前的生存與發(fā)展環(huán)境已不比從前，一方面自身運營過程產(chǎn)生了諸多問題，面對的融資壓力、產(chǎn)生的債務(wù)風(fēng)險等不容小覷;另一方面政府的新政要求融資平臺公司轉(zhuǎn)型調(diào)整，政府不再是融資平臺公司的保護(hù)傘，融資平臺也不再是政府融資的工具。
(一)融資平臺暴露的諸多問題
1.法律規(guī)范不健全
融資平臺公司的設(shè)立是地方政府為解決資金困難、規(guī)避預(yù)算法強制性規(guī)定的舉措，本質(zhì)上是以獨立企業(yè)法人形式對地方政府職能的延伸。雖然國務(wù)院有關(guān)部門出臺了一些法律或政策性文件，但其法律位階低、規(guī)則不健全，對融資平臺如何開展業(yè)務(wù)、其投資方向如何確定、公司如何運作等都未作系統(tǒng)規(guī)定，現(xiàn)有的法律、政策難以有效解決融資平臺公司現(xiàn)存的矛盾與問題。
2.風(fēng)險約束機制欠缺
我國政府正在大力倡導(dǎo)政府投融資公司改革創(chuàng)新轉(zhuǎn)型發(fā)展，但就當(dāng)前而言，融資平臺公司仍在政府實際控制下，沒有建立統(tǒng)一的風(fēng)險約束機制。一方面，我國還未完全實現(xiàn)“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機制，且融資平臺公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)混亂。另一方面，由于大部分公益性基建項目的資金回收期長，短期內(nèi)沒有難以收回成本與合理利潤，有些地方政府盲目舉債追求政績，導(dǎo)致融資平臺的負(fù)債率普遍偏高;而且地方政府多是以土地出讓金作為還款主要來源，極易受到不穩(wěn)定的房地產(chǎn)市場的影響。兩方面的原因?qū)е氯谫Y平臺“內(nèi)憂外患”，缺少有效的投融資風(fēng)險約束與控制機制。
3.政企不分導(dǎo)致多頭監(jiān)管
平臺公司誕生之初，被各政府文件定義為“具有獨立法人資格的經(jīng)濟實體”，但實質(zhì)上它一經(jīng)成立就擔(dān)當(dāng)了地方政府融資代理人的角色，獨立性難以保證。融資平臺由誰決策、由誰領(lǐng)導(dǎo)、由誰監(jiān)管沒有明確。作為獨立的企業(yè)法人，平臺卻沒有設(shè)立獨立的職能決策部門，受到財政部門、審計部門、檢查部門多方監(jiān)督，政企不分導(dǎo)致管理混亂、責(zé)任不清、效率低下。
(二)關(guān)于融資平臺的政策分析
國發(fā)〔2010〕19號《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》要求地方各級政府對融資平臺公司債務(wù)進(jìn)行一次全面清理，并根據(jù)公益性與經(jīng)營性，按照分類管理、區(qū)別對待的原則，妥善處理債務(wù)償還和在建項目后續(xù)融資問題。地方政府僅在出資范圍內(nèi)對融資平臺公司承擔(dān)有限責(zé)任，實現(xiàn)融資平臺公司債務(wù)風(fēng)險內(nèi)部化。
發(fā)改辦財金〔2010〕2881號也發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府投融資平臺公司發(fā)行債券行為有關(guān)問題的通知》，繼續(xù)支持符合條件的投融資平臺公司通過債券市場直接融資，并進(jìn)一步規(guī)范對融資平臺公司的融資擔(dān)保行為。
國土資發(fā)〔2012〕162號《關(guān)于加強土地儲備與融資管理的通知》規(guī)定，由國土資源管理部門統(tǒng)一管理土地儲備工作，要求規(guī)范土地儲備融資行為，對于確需融資的土地儲備機構(gòu)，應(yīng)納入地方政府性債務(wù)統(tǒng)一管理。列入名錄的土地儲備機構(gòu)可以向銀行業(yè)金融機構(gòu)貸款。此外，土地儲備融資資金應(yīng)按照�？顚Ｓ谩⒎忾]管理的原則嚴(yán)格監(jiān)督。從文件內(nèi)容可以獲悉，地方政府應(yīng)引導(dǎo)規(guī)范平臺公司的融資行為，避免過度依賴土地財政。
財預(yù)〔2012〕463號《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》規(guī)定，地方政府融資平臺公司不得以公益性資產(chǎn)作為資本注入平臺公司，以土地注入應(yīng)經(jīng)過法定的出讓或劃撥程序，并且地方各級政府不得將儲備土地作為資產(chǎn)注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源。此外，承建公益性項目的融資平臺公司不得舉借需要財政性資金償還的債務(wù)，而地方政府也不得以國有資產(chǎn)為平臺公司擔(dān)�；虺兄Z承擔(dān)償債責(zé)任。
2014年5月，在財政部的主導(dǎo)下，部分省市啟動地方政府債券自發(fā)自還試點;8月，人大常委會表決通過新預(yù)算法，以法定的形式賦予地方政府發(fā)行債券的權(quán)力;10月，國發(fā)〔2014〕43號《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》明確提出，要建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機制，有效發(fā)揮地方政府規(guī)范舉債的積極作用，切實防范和化解財政金融風(fēng)險。同時還提出了“疏堵結(jié)合、分清責(zé)任、規(guī)范管理、防范風(fēng)險、穩(wěn)步推進(jìn)”的五項原則，并要求“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。”
財預(yù)〔2014〕351號《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》旨在清理2014年年底前尚未清償完畢的債務(wù)，甄別政府債務(wù)，將政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理中。
財預(yù)〔2015〕225號《關(guān)于對地方政府債務(wù)實行限額管理的實施意見》也提出：“取消融資平臺公司的政府融資職能，推動有經(jīng)營收益和現(xiàn)金流的融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型改制，通過政府和社會資本合作(PPP)、政府購買服務(wù)等措施予以支持。”
從政策的調(diào)控思路可知，從國務(wù)院43號文開始，實現(xiàn)了由控制債權(quán)方(即銀行等金融機構(gòu))的借貸行為向集中控制債務(wù)方(即地方政府與平臺公司)的融資行為轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了從根源上防范地方債務(wù)風(fēng)險、促進(jìn)平臺公司向市場化方向轉(zhuǎn)型的新思路。
三、融資平臺公司未來轉(zhuǎn)型方向
國務(wù)院43號文對融資平臺去政府融資職能的要求將其推到了風(fēng)口浪尖，轉(zhuǎn)型調(diào)整能否成功關(guān)系到平臺公司的生死存亡。由于融資平臺公司的雙重角色特征，其轉(zhuǎn)型必然離不開自身的變革與政府政策的支持。
(一)平臺自我定位與轉(zhuǎn)型
“政企分離，政事分開”的改革思路必然要求融資平臺公司向普通企業(yè)轉(zhuǎn)型，但地方融資平臺公司仍屬于地方國企，仍需承擔(dān)國有資本應(yīng)擔(dān)負(fù)的改善民生的社會責(zé)任，對于轉(zhuǎn)型前由政府主導(dǎo)的業(yè)務(wù)，在轉(zhuǎn)型后仍應(yīng)承擔(dān)好國有資本的相應(yīng)職責(zé)。在剝離融資平臺的政府融資職能后，融資平臺公司在堅持市場化原則的前提下，根據(jù)城市發(fā)展實際情況，仍可承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的融資，也可立足傳統(tǒng)的土地開發(fā)業(yè)務(wù)進(jìn)行功能的延伸。
1.政企分開，獨立經(jīng)營，完善企業(yè)制度
融資平臺公司應(yīng)以普通企業(yè)的身份參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中去，與政府劃清界限，做到產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)分明。平臺公司還應(yīng)逐步強化企業(yè)信用，改善資信狀況，恢復(fù)自身作為獨立市場競爭主體的地位，并突出主業(yè)，形成核心競爭力。此外，融資平臺公司還應(yīng)建立現(xiàn)代化的企業(yè)制度，優(yōu)化公司的行政、人事、財務(wù)、業(yè)務(wù)等方面的管理制度;完善法人治理結(jié)構(gòu)，加強公司三會制度建設(shè)。
2.創(chuàng)新融資渠道，建立多元化融資方式
融資平臺公司擁有參與大型公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)項目的經(jīng)驗，在地方具有開發(fā)公共資源的獨特優(yōu)勢，在未來一定時期內(nèi)，仍是城市建設(shè)的主要承擔(dān)者之一，必然也面臨著巨大的資金壓力。傳統(tǒng)單一的依賴土地財政的融資模式問題重重，尋找新的融資渠道是平臺必須解決的問題。一方面，融資平臺公司可靈活運用資本市場提供的企業(yè)債券、票據(jù)、基金以及資產(chǎn)證券化等方式拓展融資渠道;另一方面，當(dāng)前我國大力倡導(dǎo)的PPP模式(政府與社會資本合作)有效彌補了地方政府的融資缺口，平臺公司既可對存量項目選擇合適的PPP模式進(jìn)行改造，也可開發(fā)新的可操作性強的PPP項目。
值得關(guān)注的是，2016年4月20日，北京市交通委員會代表北京市政府與北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司正式簽署了《北京市軌道交通授權(quán)經(jīng)營協(xié)議》，協(xié)議結(jié)合北京市軌道交通的實際情況，創(chuàng)造性地提出采用授權(quán)(Authorize)-建設(shè)(Build)-運營(Operate)的ABO模式。即由市政府授權(quán)京投公司履行北京市軌道交通業(yè)主的職責(zé)，京投公司按照授權(quán)負(fù)責(zé)整合各類市場主體資源，提供城市軌道交通項目的投融資、建設(shè)、運營等整體服務(wù)。這標(biāo)志著北京市軌道交通投融資體制機制進(jìn)入了授權(quán)經(jīng)營模式的新階段。政府由公共產(chǎn)品的直接“提供者”轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龌黧w的“監(jiān)管者”和“規(guī)則制定者”，企業(yè)由“單一的融資平臺”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;市場資源的整合者”，這有助于深化投融資體制改革，充分發(fā)揮市場機制作用，提高公共管理的效率與質(zhì)量，有利于公共服務(wù)市場的形成和規(guī)范。
PPP模式如今正如火如荼地在全國開展，但PPP并非萬能，各地方政府在投融資建設(shè)項目模式的選擇上應(yīng)保持理性。根據(jù)國務(wù)院43號文的精神，公共服務(wù)市場化有兩條實現(xiàn)途經(jīng)，一是PPP，二是市政設(shè)施資產(chǎn)企業(yè)化運營，即屬地型企業(yè)從報銷制轉(zhuǎn)向承包制，ABO就屬于典型的后者，此種創(chuàng)新是值得學(xué)習(xí)和推廣的。
3.管理運營公益性國資，投資做強經(jīng)營性國資
地方政府融資平臺資產(chǎn)分為公益性、經(jīng)營性與混合性三種，未來改革方向既可是將公益性資產(chǎn)與經(jīng)營性資產(chǎn)分開，分屬不同企業(yè)，也可由平臺公司進(jìn)行分類管理。融資平臺運營管理公益性項目不要求以盈利為目的，但其運行需要穩(wěn)定的資金來源以實現(xiàn)國資的保值增值。地方政府的財政支持只是一方面，融資平臺自身還應(yīng)具備一定的盈利能力，例如通過取得政府特許經(jīng)營權(quán)、獲得政府可經(jīng)營性優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的優(yōu)先開發(fā)權(quán)等方式，引進(jìn)社會資本，以部分經(jīng)營性項目的收益補助公益項目，實現(xiàn)資源的最優(yōu)整合與配置。
地方政府融資平臺公司的資產(chǎn)在國有資產(chǎn)中占有較高比例，其中包含了大量的公共資源。一些平臺公司在發(fā)展過程中已具備了國有資本投資運營、保值增值的能力。這類實力較強的平臺公司可以利用自身已有優(yōu)勢，以傳統(tǒng)的土地開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)業(yè)務(wù)為基礎(chǔ)，通過市場化運作，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的升值并轉(zhuǎn)化為國有資本，還可發(fā)揮國有資產(chǎn)的杠桿作用，將有限的政府資源投資到新興領(lǐng)域，促進(jìn)地方經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。
4.促進(jìn)地方經(jīng)濟增長，引導(dǎo)地方經(jīng)濟轉(zhuǎn)型
國有資本具有公益性，政府雖然承擔(dān)著地方經(jīng)濟發(fā)展的職能，但應(yīng)避免過度的行政干預(yù)，而應(yīng)以管控資本的方式，通過實體企業(yè)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、經(jīng)濟增長、城市環(huán)境優(yōu)化等政策性目標(biāo)。融資平臺公司在這一過程中應(yīng)發(fā)揮關(guān)鍵性的作用：一是提升自身提供公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)服務(wù)的質(zhì)量，加強城市環(huán)境治理;二是突出發(fā)展支柱性產(chǎn)業(yè)，形成地方核心競爭力，以政府資源引導(dǎo)地方支柱產(chǎn)業(yè)的投融資機制改革;三是鼓勵創(chuàng)新、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等。
(二)政策政府支持與引導(dǎo)
1.整合分散資源，發(fā)揮整體優(yōu)勢
2008年融資平臺公司呈爆發(fā)性增長，導(dǎo)致地方資源分散于各平臺，各級地方政府應(yīng)在落實國家規(guī)范地方政府債務(wù)管理政策的同時，將各平臺的優(yōu)勢資源整合，提高資源配置效率，優(yōu)化組合各類資源，提高實力，降低風(fēng)險。
2.提供必要保障，建立市場化機制
對于公益性的建設(shè)項目政府應(yīng)提供必要、及時的財政支持，以保障項目的正常開展、運行。除直接的財政補貼外，政府還可協(xié)調(diào)銀行等金融機構(gòu)提供低息貸款，或發(fā)行債券等方式以減輕企業(yè)還債壓力。此外，建立政府財政與項目收益結(jié)合的公益項目基金，實現(xiàn)平臺公司對城市發(fā)展收益的共享，降低其資金風(fēng)險。地方政府也可嘗試建立償債基金制度，對平臺公司的債務(wù)發(fā)揮風(fēng)險預(yù)警和控制作用，同時也在平臺公司和地方政府之間設(shè)立一道債務(wù)風(fēng)險防火墻。
3.分類監(jiān)管業(yè)務(wù)，實現(xiàn)公共職能
融資平臺公司轉(zhuǎn)型后，其業(yè)務(wù)類型涉及到公益性類、盈利性類，或是兩類業(yè)務(wù)的混合。融資平臺公司作為重要的國企，承擔(dān)著一定的公共職能，但市場調(diào)節(jié)畢竟具有自發(fā)性、盲目性，此時政府監(jiān)管應(yīng)該跟進(jìn)，防止過度市場化導(dǎo)致企業(yè)追逐私利、忽略公共利益。對此，地方政府可制定針對性的制度政策，對公益性的業(yè)務(wù)側(cè)重于合同監(jiān)管，對于盈利性業(yè)務(wù)，尤其涉及到國有資本投資運營的，側(cè)重于財務(wù)監(jiān)管，加強對平臺公司的審計。
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