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環(huán)境稅法的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策問(wèn)題
引導(dǎo)語(yǔ)：8月29日上午，全國(guó)人大常委會(huì)召開(kāi)第二十二次會(huì)議，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法(草案)》首次與公眾見(jiàn)面。
環(huán)境稅法的幾個(gè)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策問(wèn)題
文/李志青
來(lái)源：《中國(guó)環(huán)境報(bào)》2016/9/7，原標(biāo)題為“環(huán)境稅立法需關(guān)注的環(huán)境經(jīng)濟(jì)問(wèn)題”.
8月29日上午，全國(guó)人大常委會(huì)召開(kāi)第二十二次會(huì)議，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法(草案)》首次與公眾見(jiàn)面，這個(gè)草案一出，引起諸多爭(zhēng)議，最大的幾項(xiàng)爭(zhēng)議在于，如何處理環(huán)境稅與污染費(fèi)的關(guān)系，如何有效落實(shí)和執(zhí)行環(huán)境稅法，以及如何協(xié)調(diào)不同的部門(mén)等等。在筆者看來(lái)，環(huán)境稅法集中體現(xiàn)了全球環(huán)境治理在過(guò)去半個(gè)世紀(jì)以來(lái)的主要成果，將政府的力量與市場(chǎng)的機(jī)制有效加以結(jié)合，堪稱是環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的“集大成者”�！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法(草案)》的推出意味著，十八大以來(lái)，國(guó)家在綠色發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的改革進(jìn)程上已經(jīng)進(jìn)入非常關(guān)鍵的實(shí)操階段，其影響將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)之前有關(guān)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。因此，如何在全民共識(shí)的基礎(chǔ)上完成本次環(huán)境稅法的立法工作至關(guān)重要。
值得注意的是，在人大常委會(huì)審議過(guò)程中，財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉做了幾點(diǎn)立法說(shuō)明，盡管樓部長(zhǎng)的說(shuō)明言簡(jiǎn)意賅，但其背后所體現(xiàn)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策思想?yún)s非常深刻并且重要。
第一，“稅負(fù)平移”兼顧經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的雙重需要;
新的環(huán)境稅作為一個(gè)稅種，其征收來(lái)源卻并非新設(shè)，而是幾大傳統(tǒng)的污染物排放，包括大氣、水、固廢和噪音，對(duì)于這些污染物，我們?cè)缭诙嗄昵熬鸵呀?jīng)開(kāi)始采取“污染費(fèi)”的辦法進(jìn)行經(jīng)濟(jì)上的管控，也就是說(shuō)，無(wú)論是污染費(fèi)，還是環(huán)境稅，其本質(zhì)都是典型的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策工具，也就是為環(huán)境污染進(jìn)行“定價(jià)”。，只不過(guò)，從費(fèi)到稅，公共政策的實(shí)施在治理框架上發(fā)生了變化，這樣的變化自然會(huì)引起環(huán)境與經(jīng)濟(jì)間關(guān)系的演變。
其中，最為重要的演變?cè)谟�，環(huán)境對(duì)于經(jīng)濟(jì)的約束性更大了，正如樓部長(zhǎng)所言，環(huán)境稅將克服污染費(fèi)的種種弊端，從而固化以及強(qiáng)化環(huán)境污染的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，就此而言，這樣一種制度上的演變，極有可能會(huì)在根本上促動(dòng)和引發(fā)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，而在短期，也有可能會(huì)造成經(jīng)濟(jì)在結(jié)構(gòu)上的陣痛，即，原先不需要負(fù)擔(dān)的成本現(xiàn)在顯性化了，企業(yè)的環(huán)境排污成本相對(duì)提高了。
正因此種可能，所以，在環(huán)境稅法中，有必要強(qiáng)調(diào)“稅負(fù)平移”的原則，這在一定程度上是在“保護(hù)”經(jīng)濟(jì)，使得經(jīng)濟(jì)主體避免在環(huán)境稅開(kāi)征之后出現(xiàn)大規(guī)模成本上升的情況。換句話說(shuō)，稅負(fù)平移是在環(huán)境稅的幅度上給予市場(chǎng)一個(gè)準(zhǔn)確的預(yù)期，那就是，新的環(huán)境稅在稅負(fù)水平上不超過(guò)原先的污染費(fèi)規(guī)模。
而與此同時(shí)，環(huán)境稅法的另一重信號(hào)在于，該由排污主體繳納的環(huán)境補(bǔ)償成本還是必須繳納，由于稅收權(quán)力在中央，因此，地方政府無(wú)法再實(shí)行有針對(duì)性的污染“差別定價(jià)”，也就是無(wú)法再通過(guò)減免污染費(fèi)的方式進(jìn)行“地方保護(hù)”了。
當(dāng)然，如果在環(huán)境稅法中只是實(shí)行簡(jiǎn)單的稅負(fù)平移，那么在某種程度上是較大地照顧了經(jīng)濟(jì)端，而從環(huán)境保護(hù)的角度看，這樣的稅負(fù)水平顯然無(wú)法滿足新的發(fā)展需要，要想真正從根子上積極創(chuàng)造環(huán)境保護(hù)的有利條件，理應(yīng)還原相關(guān)的外部成本，并予以內(nèi)部化。而要做到這一點(diǎn)，原先的污染費(fèi)，其費(fèi)率和總規(guī)模顯然都是偏低的，即便滿額征收，也未必能與其相對(duì)應(yīng)的龐大環(huán)境成本相匹配。為此，我們有必要注意到樓部長(zhǎng)發(fā)言中的第二層意思，那就是“稅負(fù)上浮”。
二，“稅負(fù)上浮”適應(yīng)動(dòng)態(tài)調(diào)整趨勢(shì)
事實(shí)上，環(huán)境稅法一旦開(kāi)始實(shí)施后，碰到的首要問(wèn)題就是稅率的動(dòng)態(tài)化調(diào)整，按照當(dāng)前公布的稅法草案，其中規(guī)定了每項(xiàng)污染物的單位稅率，從理論上來(lái)看，按照污染費(fèi)的費(fèi)率來(lái)確定環(huán)境稅的稅率，這個(gè)做法本身值得商榷，即便退一步，在短期內(nèi)，目前規(guī)定的稅率是合理的，但在中長(zhǎng)期肯定是會(huì)和實(shí)際情況脫節(jié)，一則是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)本身會(huì)出現(xiàn)變化，比如通脹、地區(qū)發(fā)展差異等因素，二則是因?yàn)榄h(huán)境污染的邊際成本也會(huì)出現(xiàn)變化，總體上而言，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)上的變化，還是環(huán)境上的變化，都會(huì)推動(dòng)環(huán)境污染邊際成本的上升，對(duì)此，如果環(huán)境稅率一成不變，脫離現(xiàn)實(shí)情況，就極有可能落入“環(huán)境稅陷阱”中，即征收環(huán)境稅反而會(huì)刺激環(huán)境污染的加劇。
針對(duì)這一挑戰(zhàn)，最有效的解決辦法就是對(duì)環(huán)境稅率建立動(dòng)態(tài)化調(diào)整機(jī)制，在立法過(guò)程中就充分考慮環(huán)境污染成本的差異性，要為這種差異性預(yù)留空間。因此，在環(huán)境稅法中，允許各地區(qū)在基準(zhǔn)稅率的基礎(chǔ)上結(jié)合具體需要進(jìn)行適當(dāng)上浮，這是對(duì)上述差異性的一種呼應(yīng)，地方政府可以通過(guò)提高環(huán)境稅率來(lái)加大環(huán)境保護(hù)的力度。
當(dāng)然，有關(guān)“稅負(fù)上浮”，目前的表述仍有瑕疵，存在改進(jìn)的余地。其中，最大的瑕疵在于，稅負(fù)上浮后，稅負(fù)的歸屬問(wèn)題不明確，如果說(shuō)基準(zhǔn)稅率都是上交給中央政府，那上浮部分是否可能在中央和地方之間進(jìn)行劃分，而這個(gè)劃分依據(jù)將會(huì)在很大程度上決定地方政府在環(huán)境稅率上的最終上浮決策;有關(guān)這一點(diǎn)，近期國(guó)務(wù)院同步公布的《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2016〕49號(hào))中似乎做了一定的思考，但仍未有定論。此外，基于“稅負(fù)上浮”的自愿原則，那么，環(huán)境污染邊際成本較高地區(qū)將擁有較大的上浮空間，以及相應(yīng)較大的自由裁量權(quán)和彈性，這意味著這些地區(qū)將有可能因?yàn)閳?zhí)行最低的基礎(chǔ)稅率而獲得稅收上的“比較優(yōu)勢(shì)”(或者較低的實(shí)際稅率)，相反，那些環(huán)境污染邊際成本較低地區(qū)，他們?cè)诃h(huán)境稅率的執(zhí)行上則完全是剛性的(這些地方無(wú)法承擔(dān)較高的環(huán)境稅率)，進(jìn)而這些地區(qū)將在稅收上承擔(dān)相對(duì)較高的成本，并波及地方經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力。另外，目前的“稅負(fù)上浮”仍然是靜態(tài)的，沒(méi)有與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相掛鉤，對(duì)于同一個(gè)地區(qū)，隨著經(jīng)濟(jì)的演進(jìn)，顯然需要在不同階段實(shí)施不同水平的稅率，一般而言，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)初期，這個(gè)稅率可以較低，而在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的中期或者高級(jí)階段，實(shí)際的環(huán)境稅率水平應(yīng)該逐步提高，這樣才能符合整體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和調(diào)整的需要。
對(duì)此，比較理想的稅率原則是，要從維護(hù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力和平衡地區(qū)間“實(shí)際稅負(fù)”水平的角度出發(fā)，對(duì)環(huán)境稅率進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。除了在地區(qū)間執(zhí)行差別化的稅率之外，環(huán)境稅率還有必要與主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)掛鉤，來(lái)真正反映不同空間、不同時(shí)間上環(huán)境污染外部成本的水平。
三，“稅負(fù)征管”提升環(huán)境治理能力
與稅負(fù)平移有關(guān)的另一個(gè)環(huán)境經(jīng)濟(jì)問(wèn)題是治理框架問(wèn)題，主要體現(xiàn)為部門(mén)間的分工與協(xié)調(diào)機(jī)制問(wèn)題，隨著稅負(fù)的平移，污染費(fèi)/稅的主管單位從環(huán)保部移至財(cái)政部，作為財(cái)政稅務(wù)方面的職能部門(mén)，財(cái)政部在稅費(fèi)征收和管理上必定可以較好的勝任，不過(guò)，應(yīng)該說(shuō)，環(huán)境稅的復(fù)雜性遠(yuǎn)超過(guò)其他稅種，單靠財(cái)政部目前的征管力量還是有點(diǎn)勉為其難，故而需要環(huán)保等部門(mén)的支撐，尤其是在標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)、識(shí)別等層面上給予強(qiáng)力支撐，即環(huán)境與經(jīng)濟(jì)部門(mén)之間需要通力合作，但仍存在諸多問(wèn)題。
其中，從治理的角度看，最大的挑戰(zhàn)在于，環(huán)保部門(mén)的環(huán)境事權(quán)與財(cái)權(quán)將出現(xiàn)分離，環(huán)保部門(mén)僅承擔(dān)事權(quán)，而沒(méi)有財(cái)權(quán)，而財(cái)政部門(mén)則歸攏了財(cái)權(quán)，卻不承擔(dān)事權(quán)。與此同時(shí)，環(huán)境事權(quán)的現(xiàn)狀是分散在不同層級(jí)和不同部門(mén)之間，這會(huì)否加劇環(huán)保事權(quán)在執(zhí)行上的困難?以及出于部門(mén)利益的最大化而造成環(huán)保事務(wù)與環(huán)境稅務(wù)征管上的脫節(jié)?這些問(wèn)題都將有待于我們進(jìn)一步的研究和探索。而理順稅負(fù)征管過(guò)程中的諸多問(wèn)題，將有利于我們進(jìn)一步提升國(guó)家的整體環(huán)境治理能力。
總之，環(huán)境稅法的制定關(guān)涉重大，應(yīng)在上述“稅負(fù)平移”，“稅負(fù)上浮”和“稅負(fù)征管”等三個(gè)主要的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策領(lǐng)域開(kāi)展廣泛的討論和研究，凝聚共識(shí)，形成最終的法律文本。
(李志青 復(fù)旦大學(xué)環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心副主任)
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