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環(huán)境稅法的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策問題
引導(dǎo)語：8月29日上午，全國人大常委會召開第二十二次會議，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法(草案)》首次與公眾見面。
環(huán)境稅法的幾個環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策問題
文/李志青
來源：《中國環(huán)境報》2016/9/7，原標(biāo)題為“環(huán)境稅立法需關(guān)注的環(huán)境經(jīng)濟(jì)問題”.
8月29日上午，全國人大常委會召開第二十二次會議，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法(草案)》首次與公眾見面，這個草案一出，引起諸多爭議，最大的幾項爭議在于，如何處理環(huán)境稅與污染費的關(guān)系，如何有效落實和執(zhí)行環(huán)境稅法，以及如何協(xié)調(diào)不同的部門等等。在筆者看來，環(huán)境稅法集中體現(xiàn)了全球環(huán)境治理在過去半個世紀(jì)以來的主要成果，將政府的力量與市場的機(jī)制有效加以結(jié)合，堪稱是環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的“集大成者”。《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法(草案)》的推出意味著，十八大以來，國家在綠色發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的改革進(jìn)程上已經(jīng)進(jìn)入非常關(guān)鍵的實操階段，其影響將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過之前有關(guān)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。因此，如何在全民共識的基礎(chǔ)上完成本次環(huán)境稅法的立法工作至關(guān)重要。
值得注意的是，在人大常委會審議過程中，財政部長樓繼偉做了幾點立法說明，盡管樓部長的說明言簡意賅，但其背后所體現(xiàn)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策思想?yún)s非常深刻并且重要。
第一，“稅負(fù)平移”兼顧經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的雙重需要;
新的環(huán)境稅作為一個稅種，其征收來源卻并非新設(shè)，而是幾大傳統(tǒng)的污染物排放，包括大氣、水、固廢和噪音，對于這些污染物，我們早在二十多年前就已經(jīng)開始采取“污染費”的辦法進(jìn)行經(jīng)濟(jì)上的管控，也就是說，無論是污染費，還是環(huán)境稅，其本質(zhì)都是典型的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策工具，也就是為環(huán)境污染進(jìn)行“定價”。，只不過，從費到稅，公共政策的實施在治理框架上發(fā)生了變化，這樣的變化自然會引起環(huán)境與經(jīng)濟(jì)間關(guān)系的演變。
其中，最為重要的演變在于，環(huán)境對于經(jīng)濟(jì)的約束性更大了，正如樓部長所言，環(huán)境稅將克服污染費的種種弊端，從而固化以及強(qiáng)化環(huán)境污染的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，就此而言，這樣一種制度上的演變，極有可能會在根本上促動和引發(fā)經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，而在短期，也有可能會造成經(jīng)濟(jì)在結(jié)構(gòu)上的陣痛，即，原先不需要負(fù)擔(dān)的成本現(xiàn)在顯性化了，企業(yè)的環(huán)境排污成本相對提高了。
正因此種可能，所以，在環(huán)境稅法中，有必要強(qiáng)調(diào)“稅負(fù)平移”的原則，這在一定程度上是在“保護(hù)”經(jīng)濟(jì)，使得經(jīng)濟(jì)主體避免在環(huán)境稅開征之后出現(xiàn)大規(guī)模成本上升的情況。換句話說，稅負(fù)平移是在環(huán)境稅的幅度上給予市場一個準(zhǔn)確的預(yù)期，那就是，新的環(huán)境稅在稅負(fù)水平上不超過原先的污染費規(guī)模。
而與此同時，環(huán)境稅法的另一重信號在于，該由排污主體繳納的環(huán)境補(bǔ)償成本還是必須繳納，由于稅收權(quán)力在中央，因此，地方政府無法再實行有針對性的污染“差別定價”，也就是無法再通過減免污染費的方式進(jìn)行“地方保護(hù)”了。
當(dāng)然，如果在環(huán)境稅法中只是實行簡單的稅負(fù)平移，那么在某種程度上是較大地照顧了經(jīng)濟(jì)端，而從環(huán)境保護(hù)的角度看，這樣的稅負(fù)水平顯然無法滿足新的發(fā)展需要，要想真正從根子上積極創(chuàng)造環(huán)境保護(hù)的有利條件，理應(yīng)還原相關(guān)的外部成本，并予以內(nèi)部化。而要做到這一點，原先的污染費，其費率和總規(guī)模顯然都是偏低的，即便滿額征收，也未必能與其相對應(yīng)的龐大環(huán)境成本相匹配。為此，我們有必要注意到樓部長發(fā)言中的第二層意思，那就是“稅負(fù)上浮”。
二，“稅負(fù)上浮”適應(yīng)動態(tài)調(diào)整趨勢
事實上，環(huán)境稅法一旦開始實施后，碰到的首要問題就是稅率的動態(tài)化調(diào)整，按照當(dāng)前公布的稅法草案，其中規(guī)定了每項污染物的單位稅率，從理論上來看，按照污染費的費率來確定環(huán)境稅的稅率，這個做法本身值得商榷，即便退一步，在短期內(nèi)，目前規(guī)定的稅率是合理的，但在中長期肯定是會和實際情況脫節(jié)，一則是因為經(jīng)濟(jì)本身會出現(xiàn)變化，比如通脹、地區(qū)發(fā)展差異等因素，二則是因為環(huán)境污染的邊際成本也會出現(xiàn)變化，總體上而言，無論是經(jīng)濟(jì)上的變化，還是環(huán)境上的變化，都會推動環(huán)境污染邊際成本的上升，對此，如果環(huán)境稅率一成不變，脫離現(xiàn)實情況，就極有可能落入“環(huán)境稅陷阱”中，即征收環(huán)境稅反而會刺激環(huán)境污染的加劇。
針對這一挑戰(zhàn)，最有效的解決辦法就是對環(huán)境稅率建立動態(tài)化調(diào)整機(jī)制，在立法過程中就充分考慮環(huán)境污染成本的差異性，要為這種差異性預(yù)留空間。因此，在環(huán)境稅法中，允許各地區(qū)在基準(zhǔn)稅率的基礎(chǔ)上結(jié)合具體需要進(jìn)行適當(dāng)上浮，這是對上述差異性的一種呼應(yīng)，地方政府可以通過提高環(huán)境稅率來加大環(huán)境保護(hù)的力度。
當(dāng)然，有關(guān)“稅負(fù)上浮”，目前的表述仍有瑕疵，存在改進(jìn)的余地。其中，最大的瑕疵在于，稅負(fù)上浮后，稅負(fù)的歸屬問題不明確，如果說基準(zhǔn)稅率都是上交給中央政府，那上浮部分是否可能在中央和地方之間進(jìn)行劃分，而這個劃分依據(jù)將會在很大程度上決定地方政府在環(huán)境稅率上的最終上浮決策;有關(guān)這一點，近期國務(wù)院同步公布的《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2016〕49號)中似乎做了一定的思考，但仍未有定論。此外，基于“稅負(fù)上浮”的自愿原則，那么，環(huán)境污染邊際成本較高地區(qū)將擁有較大的上浮空間，以及相應(yīng)較大的自由裁量權(quán)和彈性，這意味著這些地區(qū)將有可能因為執(zhí)行最低的基礎(chǔ)稅率而獲得稅收上的“比較優(yōu)勢”(或者較低的實際稅率)，相反，那些環(huán)境污染邊際成本較低地區(qū)，他們在環(huán)境稅率的執(zhí)行上則完全是剛性的(這些地方無法承擔(dān)較高的環(huán)境稅率)，進(jìn)而這些地區(qū)將在稅收上承擔(dān)相對較高的成本，并波及地方經(jīng)濟(jì)競爭力。另外，目前的“稅負(fù)上浮”仍然是靜態(tài)的，沒有與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相掛鉤，對于同一個地區(qū)，隨著經(jīng)濟(jì)的演進(jìn)，顯然需要在不同階段實施不同水平的稅率，一般而言，在經(jīng)濟(jì)增長初期，這個稅率可以較低，而在經(jīng)濟(jì)增長的中期或者高級階段，實際的環(huán)境稅率水平應(yīng)該逐步提高，這樣才能符合整體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和調(diào)整的需要。
對此，比較理想的稅率原則是，要從維護(hù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)競爭力和平衡地區(qū)間“實際稅負(fù)”水平的角度出發(fā)，對環(huán)境稅率進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。除了在地區(qū)間執(zhí)行差別化的稅率之外，環(huán)境稅率還有必要與主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)掛鉤，來真正反映不同空間、不同時間上環(huán)境污染外部成本的水平。
三，“稅負(fù)征管”提升環(huán)境治理能力
與稅負(fù)平移有關(guān)的另一個環(huán)境經(jīng)濟(jì)問題是治理框架問題，主要體現(xiàn)為部門間的分工與協(xié)調(diào)機(jī)制問題，隨著稅負(fù)的平移，污染費/稅的主管單位從環(huán)保部移至財政部，作為財政稅務(wù)方面的職能部門，財政部在稅費征收和管理上必定可以較好的勝任，不過，應(yīng)該說，環(huán)境稅的復(fù)雜性遠(yuǎn)超過其他稅種，單靠財政部目前的征管力量還是有點勉為其難，故而需要環(huán)保等部門的支撐，尤其是在標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)、識別等層面上給予強(qiáng)力支撐，即環(huán)境與經(jīng)濟(jì)部門之間需要通力合作，但仍存在諸多問題。
其中，從治理的角度看，最大的挑戰(zhàn)在于，環(huán)保部門的環(huán)境事權(quán)與財權(quán)將出現(xiàn)分離，環(huán)保部門僅承擔(dān)事權(quán)，而沒有財權(quán)，而財政部門則歸攏了財權(quán)，卻不承擔(dān)事權(quán)。與此同時，環(huán)境事權(quán)的現(xiàn)狀是分散在不同層級和不同部門之間，這會否加劇環(huán)保事權(quán)在執(zhí)行上的困難?以及出于部門利益的最大化而造成環(huán)保事務(wù)與環(huán)境稅務(wù)征管上的脫節(jié)?這些問題都將有待于我們進(jìn)一步的研究和探索。而理順稅負(fù)征管過程中的諸多問題，將有利于我們進(jìn)一步提升國家的整體環(huán)境治理能力。
總之，環(huán)境稅法的制定關(guān)涉重大，應(yīng)在上述“稅負(fù)平移”，“稅負(fù)上浮”和“稅負(fù)征管”等三個主要的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策領(lǐng)域開展廣泛的討論和研究，凝聚共識，形成最終的法律文本。
(李志青 復(fù)旦大學(xué)環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心副主任)
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