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創(chuàng)業(yè)型經(jīng)濟(jì)的興起與我國創(chuàng)業(yè)政策面臨的挑戰(zhàn)
20世紀(jì)80年代以來，創(chuàng)業(yè)(entrepreneurship)引起了研究人員與公共政策決策者們的密切關(guān)注。從全球范圍來說，當(dāng)人類進(jìn)入2l世紀(jì)后，創(chuàng)業(yè)已成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的源動力。
“創(chuàng)業(yè)型經(jīng)濟(jì)”不僅帶動了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且在創(chuàng)業(yè)中實(shí)現(xiàn)了就業(yè)的增長。政府通過制定有效的創(chuàng)業(yè)政策能夠促進(jìn)創(chuàng)業(yè)活動的開展。本文以“三維度”分析框架為基礎(chǔ)，從個人、企業(yè)和社會三個角度重點(diǎn)分析我國在建立“創(chuàng)業(yè)型經(jīng)濟(jì)”中存在的政策問題，并提出完善我國創(chuàng)業(yè)政策，建立“創(chuàng)業(yè)型經(jīng)濟(jì)”的相關(guān)對策建議。“創(chuàng)業(yè)型經(jīng)濟(jì)”的興起及含義
我國經(jīng)濟(jì)目前還處于轉(zhuǎn)軌過程中，新的市場制度體系還需要逐步完善，舊的計(jì)劃體制與管制手段在經(jīng)濟(jì)生活中還時時存在。在轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中，企業(yè)家創(chuàng)新與創(chuàng)業(yè)精神的作用比發(fā)達(dá)國家市場經(jīng)濟(jì)情況下更顯突出。斯坦福商學(xué)院知名轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)專家麥克米倫和伍德拉夫(McMillan and Woodruff)認(rèn)為，創(chuàng)業(yè)在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡中扮演著中心角色，直接決定著改革的成敗。世界銀行與哈佛大學(xué)的一項(xiàng)研究證明，一國的創(chuàng)業(yè)環(huán)境與該國經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度成正比，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)國家的創(chuàng)業(yè)進(jìn)入管制與成本相對比較高。奧德里特施等人(Audretsch et a1)的研究發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)合組織(OECD)國家的經(jīng)濟(jì)中，企業(yè)正朝著小型化發(fā)展，人們更加注重自我創(chuàng)業(yè)，從長遠(yuǎn)來看，這將推動經(jīng)濟(jì)增長加速和減少失業(yè)。全球創(chuàng)業(yè)觀察(Global Entrepreneurship Monitor，GEM)的研究工作表明，GDP增長差距的大約30%可以歸因于創(chuàng)業(yè)活動水平的差異。
越來越多的政府開始關(guān)注建立所謂的“創(chuàng)業(yè)型經(jīng)濟(jì)”，采取有效的政策來鼓勵創(chuàng)業(yè)活動。荷蘭政府在1999年就制定了創(chuàng)業(yè)政策，而且實(shí)施相當(dāng)成功。2000年芬蘭政府發(fā)起了一個多部門參與的創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目。英國政府更是制定一系列政策，促使英國成為世界最佳創(chuàng)業(yè)地之一。愛爾蘭關(guān)注技術(shù)創(chuàng)業(yè)者。澳大利亞開展了一個“促進(jìn)青年創(chuàng)業(yè)者”項(xiàng)目，作為“支持澳大利亞國家能力建設(shè)的重要一步”。
我國是一個發(fā)展中大國，又是一個從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡的轉(zhuǎn)軌大國，也是一個農(nóng)村人口十分龐大，存在過量農(nóng)村剩余勞動力的大國。從整個國家層面來講，就業(yè)壓力是我國面臨的最嚴(yán)重的議題之一。溫同志在當(dāng)選總理后首次會見中外記者時提供了一個數(shù)據(jù)：我國每年新增勞動力1000萬人，下崗和失業(yè)人口大約為1 400萬人。如此龐大的新增勞動力與下崗失業(yè)人員，都需要社會提供更多的新的工作崗位。如何應(yīng)對這些壓力，使我國在發(fā)展中能夠創(chuàng)造出更多的就業(yè)崗位與工作機(jī)會，是研究者和政府決策者目前最關(guān)心的問題之一。
二、創(chuàng)業(yè)政策的分析框架
雖然影響創(chuàng)業(yè)活動水平的因素很多，但在具體分析創(chuàng)業(yè)政策時，為了更好地理解這些因素的作用機(jī)制，一般以一個分析框架來進(jìn)行分析。目前創(chuàng)業(yè)政策的分析框架有很多，但最有影響的有以下幾個：GEM的分析框架、歐盟創(chuàng)業(yè)綠皮書所用的框架、瑞典小企業(yè)研究基金會(Swedish Foundation for Small Business Research)所使用的MOS框架和歐洲委員會(Enterprise Directorate General)所用框架等。筆者認(rèn)為，歐盟提出的“三維度”框架是比較有效的分析框架，故以此框架對我國目前在建立創(chuàng)業(yè)型經(jīng)濟(jì)中存在的政策問題進(jìn)行分析。
據(jù)歐盟創(chuàng)業(yè)綠皮書報告所示，推動創(chuàng)業(yè)的全面步驟必定包括3個水平：個人、企業(yè)和社會。具體的細(xì)分框架如下：
第一大類：集中于個人水平上，如何促進(jìn)更多的人創(chuàng)業(yè)?主要包括以下4個方面：進(jìn)入障礙 (entry barriers)，風(fēng)險和收益(risk and reward)；培育技能(fostering capacity and skills)，創(chuàng)業(yè)對全體社會成員的可獲得性(making entrepreneur- ship accessible to all members of society)。
第二大類：在企業(yè)水平上，如何促進(jìn)初創(chuàng)企業(yè)的成長?主要包括6個變量：調(diào)整環(huán)境(the regulatory environment)，稅收(taxation)，可獲得有技能的勞動力(access to skilled labor)，可獲得金融支持(access to finance)，幫助企業(yè)發(fā)掘知識和國際機(jī)會(helping firms to exploit knowledge and international opportunities)，內(nèi)企業(yè)家精神和法人資本(intrapreneurship and corporate venturing)。
第三大類：在社會水平上，營造一個創(chuàng)業(yè)型社會。包括兩個變量：對創(chuàng)業(yè)有更積極的態(tài)度(more positive attitudes towards entrepreneurship)和鼓勵創(chuàng)業(yè)，創(chuàng)業(yè)在取得社會目標(biāo)上的作用(entrepreneurships role in achieving social objectives)等。
三、我國創(chuàng)業(yè)政策存在的問題
政府制定創(chuàng)業(yè)政策的基本目標(biāo)是減少創(chuàng)業(yè)障礙，改善創(chuàng)業(yè)環(huán)境，促進(jìn)創(chuàng)業(yè)活動。盡管我國政府為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)已經(jīng)開展了大量的工作，但是從“三維度”分析框架的角度來看，依然存在一些亟待解決的問題。
(一)從個人角度看，我國創(chuàng)業(yè)政策目標(biāo)定位過于狹窄，不利于促進(jìn)社會上不同人群普遍創(chuàng)業(yè)活動的開展
“三維度”框架指出，進(jìn)入障礙、創(chuàng)業(yè)的風(fēng)險和收益以及相關(guān)能力與技能的培養(yǎng)是個人在從事創(chuàng)業(yè)活動時所必須面對的三個關(guān)鍵影響因素。其中，進(jìn)入障礙主要指創(chuàng)辦企業(yè)時面臨繁瑣的行政管理程序。歐盟民調(diào)處就“創(chuàng)辦企業(yè)過程中的障礙”調(diào)查歐洲人的看法時，69%的被訪者認(rèn)為現(xiàn)存的管理程序過于復(fù)雜。顯而易見，這將大大提高企業(yè)的初創(chuàng)成本，從而減弱潛在企業(yè)家的創(chuàng)業(yè)動機(jī)。對此，各國紛紛采取措施簡化行政管理程序，我國也在積極努力消除“行政壁壘”。比如，上海張江高科技園區(qū)為促進(jìn)科技人員和管理人員創(chuàng)業(yè)，規(guī)定他們可以憑個人的有關(guān)證明材料向工商行政管理部門提出申請，直接登記；如果符合企業(yè)設(shè)立條件，工商行政管理部門應(yīng)當(dāng)在3個工作日內(nèi)辦理完畢，而且對所創(chuàng)辦企業(yè)不再限定具體的經(jīng)營范圍。如此一來，個人創(chuàng)辦企業(yè)所面臨的行政障礙大大減小，直接促進(jìn)了他們創(chuàng)業(yè)活動的開展。
對創(chuàng)業(yè)個人來說，創(chuàng)業(yè)所面臨的巨大風(fēng)險是阻礙他們付諸行動的關(guān)鍵因素之一。如果創(chuàng)業(yè)的風(fēng)險能夠被創(chuàng)業(yè)成功所獲得的預(yù)期收益所補(bǔ)償，人們或許更容易接受創(chuàng)業(yè)的風(fēng)險。因此，如何通過外部政策設(shè)計(jì)來降低潛在創(chuàng)業(yè)者所面臨的風(fēng)險對促進(jìn)個人創(chuàng)業(yè)非常重要。另外，創(chuàng)業(yè)所需的能力與技能的培養(yǎng)將會使更多的“創(chuàng)業(yè)夢”變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。事實(shí)表明，歐盟大多數(shù)成員國都在致力于在本國的教育系統(tǒng)中強(qiáng)化創(chuàng)業(yè)教育，特別是在大學(xué)里，創(chuàng)業(yè)教育不應(yīng)該僅僅針對MBA學(xué)生，它應(yīng)該面向各個專業(yè)領(lǐng)域的學(xué)生進(jìn)行。盡管我國的創(chuàng)業(yè)教育起步較晚，但目前許多高等院校已經(jīng)開設(shè)了有關(guān)創(chuàng)業(yè)方面的課程，2002年教育部又確定清華大學(xué)、中國人民大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)等為我國創(chuàng)業(yè)教育試點(diǎn)院校。通過創(chuàng)業(yè)教育的開展，大學(xué)生內(nèi)在的企業(yè)家潛質(zhì)可能被挖掘出來，成功的創(chuàng)業(yè)活動也可能越來越多。
但是，從上述分析中可以看出，我國目前關(guān)于個人創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠政策大都面向科技人員和管理人員，創(chuàng)業(yè)教育資源也多投向大學(xué)生，這些現(xiàn)在和未來社會上的“精英群體”得到了政府制定政策的“偏向”，而對于社會上更廣大的“弱勢群體”，如失地農(nóng)民、下崗工人等，政府似乎在政策制定上忽視了他們的存在。事實(shí)上，針對這些群體制定適合有效的創(chuàng)業(yè)政策對解決他們的就業(yè)與發(fā)展非常重要。
(二)從企業(yè)角度看，針對科技型企業(yè)的創(chuàng)業(yè)政策較多，而對其他類型中小企業(yè)的發(fā)展則缺乏關(guān)注
在創(chuàng)辦企業(yè)的過程中，企業(yè)家通常會面臨很多困難，其中，政府的不當(dāng)管制是他們所面臨的一個主要障礙。而且，越是小企業(yè)，受管制的影響就越大。此外，對于企業(yè)家來說，稅收系統(tǒng)自身的復(fù)雜性是一項(xiàng)行政負(fù)擔(dān)。隨著邊際所得稅率的提高，企業(yè)家擴(kuò)張企業(yè)的速度會越來越慢，投資活動和雇用員工的數(shù)量也會越來越少。因此，減少中小企業(yè)的行政管理負(fù)擔(dān)，在稅收上給予它們適當(dāng)優(yōu)惠，這是促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的有效方法。對我國來說，隨著．《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)的出臺，政府將從設(shè)立政策性創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、稅收政策和完善創(chuàng)業(yè)投資退出機(jī)制三大方面對創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)進(jìn)行扶持。在稅收政策上，《辦法》明確規(guī)定，國家運(yùn)用稅收政策扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，并引導(dǎo)其增加對中小企業(yè)尤其是中小高新技術(shù)企業(yè)的投資，這無疑將激勵更多的企業(yè)開展創(chuàng)業(yè)活動。
在企業(yè)的成長過程中，獲取資金是不可或缺的。但是，由于風(fēng)險資本市場不發(fā)達(dá)，銀行也逐漸開始避開風(fēng)險貸款，許多企業(yè)在融資方面面臨著很多困難。為了解決這一問題，我國政府從20世紀(jì)80年代中期以來就制定了一系列創(chuàng)業(yè)投資政策，至今已大致經(jīng)歷了3個發(fā)展階段。
1985—1990年是起步階段。政府發(fā)布了《關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》，這是我國政府首次在政府文件中倡導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資。政府創(chuàng)業(yè)投資公司成立的目的是推進(jìn)高新技術(shù)成果的商品化和產(chǎn)業(yè)化，投資項(xiàng)目主要分布在國家的科技推廣項(xiàng)目上。
1991—1997年是緩慢發(fā)展階段。政府一如既往地支持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，越來越重視技術(shù)創(chuàng)新，新組建了一些政府的創(chuàng)業(yè)投資公司，但是，總體上看，創(chuàng)業(yè)投資公司比較少，創(chuàng)業(yè)投資活動更少。
1998年至今為迅速發(fā)展階段。在政府推動下，各級各地政府對創(chuàng)業(yè)投資給予了前所未有的重視。創(chuàng)業(yè)投資業(yè)得到了前所未有的發(fā)展，創(chuàng)業(yè)投資公司的規(guī)模在不斷擴(kuò)大。表1和表2的數(shù)據(jù)反映了我國創(chuàng)業(yè)投資的發(fā)展歷程。
盡管我國的創(chuàng)業(yè)政策對中小企業(yè)在稅收和投資方面均給予了優(yōu)惠，但政府更關(guān)注的是科技型中小企業(yè)的發(fā)展，相關(guān)優(yōu)惠政策。的制定大多集中于此，對其他類型的中小企業(yè)發(fā)展則缺乏支持。
(三)從社會的角度看，盡管創(chuàng)業(yè)理念已經(jīng)逐漸為廣大群眾所接受，但如何營造積極、健康的創(chuàng)業(yè)文化，培育創(chuàng)業(yè)型社會依然需要不斷探索
為了營造崇尚創(chuàng)業(yè)的社會文化，整個社會都應(yīng)當(dāng)看重創(chuàng)業(yè)，褒揚(yáng)創(chuàng)業(yè)成功者，同時又要容忍失敗。樹立積極的對待創(chuàng)業(yè)的態(tài)度，其方法之一就是通過宣傳成功創(chuàng)業(yè)的故事來樹立創(chuàng)業(yè)典范。以美國為例，在美國，從小學(xué)到大學(xué)自始至終貫穿創(chuàng)業(yè)教育，創(chuàng)業(yè)觀念已經(jīng)深入人心，創(chuàng)業(yè)者成為年輕人的偶像，全社會形成了鼓勵創(chuàng)新、允許失敗的創(chuàng)業(yè)文化。而在我國，盡管政府通過媒體、會議和社會團(tuán)體來介紹創(chuàng)業(yè)，發(fā)揚(yáng)創(chuàng)業(yè)精神，通過樹立創(chuàng)業(yè)典型來對創(chuàng)業(yè)的典型事跡進(jìn)行報道，為后來者提供示范，努力創(chuàng)造創(chuàng)業(yè)型社會，但總體來說，政府在構(gòu)建創(chuàng)業(yè)型社會的政策上仍然缺乏力度，故我國社會的創(chuàng)業(yè)氛圍還不夠濃厚，還沒有形成一種健康的創(chuàng)業(yè)文化。
四、完善我國創(chuàng)業(yè)政策、建立創(chuàng)業(yè)型經(jīng)濟(jì)的對策建議
近年來，盡管我國政府從中央到地方對于創(chuàng)業(yè)給予了更多、更廣泛的重視，國家有關(guān)部門，例如勞動與社會保障部、國家發(fā)展與改革委員會、科技部等均在各自管轄范圍內(nèi)制定促進(jìn)創(chuàng)業(yè)的政策，但是，正如前面的分析所看到的，我國創(chuàng)業(yè)政策仍有許多不足之處，需要不斷加以完善。
(一)從個人角度來看，要逐漸降低創(chuàng)業(yè)者創(chuàng)業(yè)的門檻
減少創(chuàng)業(yè)障礙是政府制定創(chuàng)業(yè)政策的前提。為了達(dá)到這一目標(biāo)，政府應(yīng)該建立完善的法律制度和協(xié)調(diào)的管理體系，簡化創(chuàng)業(yè)所需的程序，減少進(jìn)入管制，提高政府效率，從而降低創(chuàng)業(yè)成本，提高個人創(chuàng)業(yè)的積極性。
第一，在創(chuàng)業(yè)目標(biāo)人群的定位方面，不應(yīng)僅僅集中于為留學(xué)歸國人員和高校畢業(yè)生提供政策上的優(yōu)惠，促進(jìn)創(chuàng)業(yè)的政策應(yīng)該從重視科技創(chuàng)業(yè)向重視普遍的創(chuàng)業(yè)活動轉(zhuǎn)移，尤其要對下崗工人和失地農(nóng)民這些弱勢群體的創(chuàng)業(yè)問題予以關(guān)注。與那些受教育程度較高的人群相比，下崗工人和失地農(nóng)民等弱勢群體不是把創(chuàng)業(yè)作為個人更大發(fā)展的一種選擇，而是在失去了原有熟悉的工作崗位或生存資源后，不得不重新面臨生存的壓力，因而他們面臨的風(fēng)險更大。而這些弱勢群體抵抗風(fēng)險的能力又很弱小，所以他們更需要政府在創(chuàng)業(yè)政策上給予適當(dāng)?shù)膸椭�，以此來重新獲得生存發(fā)展的技能。從這個角度看，更多地關(guān)注弱勢群體的創(chuàng)業(yè)對解決目前的就業(yè)問題具有重要的意義。
第二，在創(chuàng)業(yè)教育方面，除了在大學(xué)加強(qiáng)和普及創(chuàng)業(yè)教育以外，還應(yīng)該注重創(chuàng)業(yè)精神的培養(yǎng)。創(chuàng)業(yè)精神表現(xiàn)為一種不斷創(chuàng)新、不斷求索并創(chuàng)造財(cái)富的過程。和其他創(chuàng)造活動相比，創(chuàng)業(yè)精神體現(xiàn)在個人的知識技能與財(cái)富創(chuàng)造活動的緊密結(jié)合過程中。在現(xiàn)實(shí)中，也許有的人在純粹的科學(xué)研究中有所收獲，但是他并不能完成與財(cái)富的結(jié)合，從而不能實(shí)現(xiàn)創(chuàng)業(yè)。而造成這一后果的原因主要是缺乏創(chuàng)業(yè)精神。因此，在進(jìn)行創(chuàng)業(yè)教育的同時，加強(qiáng)對創(chuàng)業(yè)精神的培養(yǎng)也是非常必要的。
(二)從企業(yè)角度來看，政府制定創(chuàng)業(yè)政策的著力點(diǎn)應(yīng)放在減少企業(yè)的行政管理負(fù)擔(dān)、制定合理的稅收政策以及設(shè)法籌集創(chuàng)業(yè)投資資金上
一是改變創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策的“科技型企業(yè)”偏好。在短期，國家為了鼓勵某種類型的企業(yè)快速發(fā)展而采用一些特殊的優(yōu)惠政策是合理的。但是，從長期來看，要想使整個經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、健康、全面發(fā)展，政府必須對各種類型的企業(yè)一視同仁，做到機(jī)會均等，全面發(fā)展。只有這樣，創(chuàng)業(yè)政策的實(shí)施才會真正促進(jìn)各類中小企業(yè)的健康發(fā)展。
二是促進(jìn)創(chuàng)業(yè)資本產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。隨著我國創(chuàng)業(yè)活動的增加，創(chuàng)業(yè)企業(yè)對創(chuàng)業(yè)資本的需要越來越大，而目前我國創(chuàng)業(yè)資本產(chǎn)業(yè)不僅規(guī)模小，而且機(jī)制落后。因此，政府要鼓勵對創(chuàng)業(yè)企業(yè)的風(fēng)險投資，發(fā)展貸款擔(dān)保機(jī)制，特別是鼓勵銀行制定為創(chuàng)業(yè)企業(yè)服務(wù)的政策。另外，逐步培育成熟的創(chuàng)業(yè)板市場，為創(chuàng)業(yè)企業(yè)進(jìn)入資本市場提供渠道。
三是在創(chuàng)業(yè)服務(wù)方面，注重研究開發(fā)的轉(zhuǎn)移以及加強(qiáng)對知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。政府要有鼓勵高新技術(shù)研究開發(fā)和成果轉(zhuǎn)化的一系列支持政策，并為高新技術(shù)成果轉(zhuǎn)化創(chuàng)造良好的環(huán)境條件。
(三)從社會角度來看，我國政府應(yīng)該通過實(shí)施一系列促進(jìn)創(chuàng)業(yè)的政策措施，改變?nèi)藗兊膫鹘y(tǒng)觀念，提高社會對創(chuàng)業(yè)的認(rèn)同度
我們應(yīng)在全社會培育積極健康的創(chuàng)業(yè)文化，給予創(chuàng)業(yè)者肯定、正確的評價。創(chuàng)業(yè)成功者要予以重視，創(chuàng)業(yè)失敗者也不加貶抑，從而形成一種健康的創(chuàng)業(yè)文化，在全社會營造建立創(chuàng)業(yè)型社會的氛圍。要達(dá)到這一目標(biāo)，尤其要注意以下兩點(diǎn)：
一是要重點(diǎn)培養(yǎng)青少年的創(chuàng)業(yè)意識和基本技能。我國的創(chuàng)業(yè)教育還沒有深入到這個層次，針對青少年的熱情、干勁和創(chuàng)造性而開展的創(chuàng)業(yè)教育目前還沒有引起重視。與世界上創(chuàng)業(yè)活動頻繁的國家相比，我國的青少年缺乏創(chuàng)業(yè)精神，對未來的選擇絕大多數(shù)集中在學(xué)位教育和之后的求職道路上。這在很大程度上是受到傳統(tǒng)教育理念的影響，因此，政府部門有責(zé)任通過制定相應(yīng)的合理政策來引導(dǎo)青少年更多地參與到創(chuàng)業(yè)活動的實(shí)踐當(dāng)中，培養(yǎng)他們的創(chuàng)業(yè)精神。
二是政府要鼓勵面向社會的創(chuàng)業(yè)教育和活動。創(chuàng)業(yè)教育應(yīng)該普及，要在小學(xué)教育中滲透對創(chuàng)業(yè)精神的培育和弘揚(yáng)。創(chuàng)業(yè)者應(yīng)該成為年輕人的偶像，成為他們學(xué)習(xí)的目標(biāo)，從而在全社會形成鼓勵創(chuàng)新、允許失敗的創(chuàng)業(yè)文化。
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