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ppp模式的風(fēng)險分析
PPP模式，又稱為公私合營模式，即Public—Private—Partnership的字母縮寫，起源于英國的“公共私營合作”的融資機制，下面YJBYS小編為大家搜集的一篇“ppp模式的風(fēng)險分析”，供大家參考借鑒，希望可以幫助到有需要的朋友!
公私合作伙伴關(guān)系（Public—Private Partnerships，PPP），也可稱為“公共民營合伙制”，是指、營利和非營利性企業(yè)基于某項目形成的合作關(guān)系。PPP模式的典型結(jié)構(gòu)是：通過采購形式與中標(biāo)單位公司簽訂特許合同，由其負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)、運營，與金融機構(gòu)達(dá)成直接協(xié)議，承諾按合同支付有關(guān)費用，這樣看來，在PPP模式中起到的作用不僅僅是提供信用擔(dān)保和特許協(xié)議，而是作為一個投資主體參與項目建設(shè)，也承擔(dān)了一定風(fēng)險。這種公私之間的長期伙伴關(guān)系模式介于傳統(tǒng)的采購方式和完全私有化之間，是一種新型融資方式。
基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)在傳統(tǒng)上屬于公共部門管理的范圍，作為一種公私合營體制，PPP將私人機構(gòu)和民間資本引入這一領(lǐng)域，實現(xiàn)了融資向私人融資的轉(zhuǎn)變。私人機構(gòu)投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的理論依據(jù)是20世紀(jì)以來創(chuàng)立發(fā)展起來的公共產(chǎn)品理論，即對具備準(zhǔn)公共產(chǎn)品消費特征的基礎(chǔ)設(shè)施而言，的生產(chǎn)職能與提供職能確實是可以分離的，應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供，而其生產(chǎn)則可交由私人機構(gòu)進(jìn)行。
我國應(yīng)用PPP模式存在的問題及對策
PPP模式適用于投資大、建設(shè)周期長、回收慢的項目，主要集中于鐵路、公路、橋梁等交通部門，電力煤氣等能源部門以及電信網(wǎng)絡(luò)等通訊事業(yè)。因此，PPP模式的引進(jìn)和運用對于改善我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的資金短缺狀況有重要意義。但多年來我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都是采用財政撥款的單一模式，缺少相關(guān)實踐經(jīng)驗。因此，PPP模式在我國一些基礎(chǔ)設(shè)施項目運用中存在許多問題：角色難以轉(zhuǎn)變；私人部門由于資信問題融資存在障礙；相關(guān)法律框架不健全，如缺少一個全國性的負(fù)責(zé)PPP模式的機構(gòu)和一部適用于PPP模式的國家級法規(guī)；風(fēng)險管理困難，風(fēng)險分?jǐn)倷C制不完善；公共產(chǎn)品價格難以確定；一些地方盲目承諾投資回報率；缺乏專業(yè)化的機構(gòu)和人才等。
針對以上問題，結(jié)合國內(nèi)存在的客觀現(xiàn)實因素和條件，本文提出以下幾點對策：
�。ㄒ唬┛s小公私雙方建設(shè)經(jīng)營理念的差異
部門進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要是從公益的角度出發(fā)，為了滿足最終用戶需要，導(dǎo)致初始投資大，企業(yè)經(jīng)營成本高，項目難以達(dá)到預(yù)期效益。私營企業(yè)從商業(yè)運作的角度出發(fā)，更愿意根據(jù)項目收益情況逐步擴大項目規(guī)模，重視項目經(jīng)濟效益。如何將服務(wù)的公益性和私營部門的盈利性有效結(jié)合是PPP項目成功的重要因素，對此，應(yīng)該積極吸取國外PPP項目的經(jīng)驗與教訓(xùn)，適應(yīng)自身角色的改變，遵守市場經(jīng)濟規(guī)則，按照合同進(jìn)行項目安排和責(zé)任分擔(dān)，探索適合我國具體國情的PPP項目應(yīng)用模式。
�。ǘ┒嗲廊谫Y降低融資成本
目前我國基礎(chǔ)設(shè)施項目在境內(nèi)融資的主要渠道是商業(yè)銀行貸款和上市籌資，融資渠道窄，成本高，對PPP項目發(fā)展不利。為保證項目順利實施，可考慮多渠道融資來降低融資成本。
放松對國家政策性銀行貸款和外國貸款的使用限制。由于對私營資本發(fā)展的某些政策限制，使得由私營企業(yè)參與的PPP項目很難使用條件優(yōu)惠的國家政策性銀行貸款和外國貸款。雖然國家已經(jīng)確定：“根據(jù)‘十五’綱要合理利用外國貸款的總體要求，在規(guī)范擔(dān)保方式的條件下，允許境內(nèi)各類企業(yè)（包括外商投資企業(yè)和私營企業(yè)）借用外國貸款”，但目前尚未有明確的法規(guī)指導(dǎo)，在實際運作過程中仍有許多困難，如項目分類、擔(dān)保手續(xù)等的確定，這些問題不解決，對于推動PPP項目的實施利用優(yōu)惠貸款將仍停留在紙面上。
允許保險基金、社�；稹⒆》炕鸬却笮突鹜顿Y基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目。PPP項目投資周期長、回報穩(wěn)定，適合上述基金投資。如果國家對上述基金的投資限制放寬，不僅改善基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目資金不足的局面，還能緩解這類基金的經(jīng)營壓力。
將證券市場的有關(guān)政策向基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)傾斜�；A(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)市場需求穩(wěn)定，行業(yè)風(fēng)險小，投資穩(wěn)定且成長性較好，在給予一定扶持的條件下，具有很高的長期投資價值。可將證券業(yè)的發(fā)展與基礎(chǔ)領(lǐng)域改革和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合起來，為資本市場與基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)連接搭建平臺，利用資本市場盤活基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域龐大的國有資產(chǎn)，并引入增量資金以求發(fā)展。
�。ㄈ⿲ΜF(xiàn)行法律法規(guī)進(jìn)行補充完善
我國沒有直接針對PPP項目的法律法規(guī)，甚至國際上PPP項目融資的一些慣例和做法與我國現(xiàn)行法律法規(guī)相沖突。我國PPP項目實施的法律法規(guī)存在以下問題：
現(xiàn)行法規(guī)法律層次較低、內(nèi)容簡單，存在立法空白。PPP項目是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣，參與部門多，法律關(guān)系復(fù)雜，需要系統(tǒng)的法律法規(guī)對其加以規(guī)范。我國現(xiàn)有相關(guān)法律文件除了大多數(shù)層次、地位較低，有的文件內(nèi)容簡單，大部分內(nèi)容僅僅是針對建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓（BOT）項目制定的，未能涵蓋PPP項目融資模式運作過程中的許多具體問題，如特許授權(quán)采用何種形式、如何扶持、特許授權(quán)文件與其他合同的關(guān)系、項目運作過程中的風(fēng)險管理等等。
現(xiàn)行法規(guī)不支持對項目采取明顯扶持措施，制約了PPP模式的發(fā)展。在PPP項目實施過程中，的扶持和積極參與是項目成功的關(guān)鍵。為PPP項目融資提供一定程度的借貸、外匯兌換率及最低經(jīng)營收入擔(dān)保，盡管會使自身承擔(dān)一定的風(fēng)險，卻可以有效地刺激融資。
國外成功的PPP項目大多離不開的扶持，但我國現(xiàn)行的法律法規(guī)不支持對項目采取扶持措施。不過近幾年來，一些地方的具體操作中對此已有所突破。
對國內(nèi)民間資本的開放與支持亟待加強和明確。我國現(xiàn)行法律法規(guī)大多針對外資，雖然從2002年開始情況有所改觀，但民間資本在參與PPP項目方面依然面臨政策、觀念方面的阻礙，需要出臺有關(guān)政策給予明確支持。
針對PPP項目的特點對現(xiàn)行法律法規(guī)進(jìn)行補充完善，使之與國際接軌，創(chuàng)造有利于促進(jìn)民間資本積極參與基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的制度環(huán)境。
（四）制定完善的內(nèi)外資源整合規(guī)劃
私營部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，屬于商業(yè)利益與公共服務(wù)的結(jié)合。對大部分部門來說，PPP模式運用乃創(chuàng)新事務(wù)，在執(zhí)行過程中需要進(jìn)行內(nèi)外整合協(xié)調(diào)以及財務(wù)、法律等方面的專業(yè)決策。同時，為確保公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品質(zhì)量，從政策制定、執(zhí)行以及后續(xù)監(jiān)管都要有完整規(guī)劃，這對部門來說也是挑戰(zhàn)。
�。ㄎ澹㏄PP成功的其他必要條件
確定項目優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，在項目初選階段對其進(jìn)行商業(yè)可行性初始評估，這對招標(biāo)定價和企業(yè)是否選擇投資都有重大現(xiàn)實意義；專業(yè)的機構(gòu)和具備相關(guān)知識技術(shù)的工作人員。PPP在我國的應(yīng)用時間較短，實踐經(jīng)驗欠缺，部門要加強相關(guān)方面人才培養(yǎng)和建立專業(yè)機構(gòu)；交易流程的標(biāo)準(zhǔn)化。比如說在項目經(jīng)營過程中定時檢驗采購的公共機構(gòu)能否在合同有效期內(nèi)承受可能的債務(wù)，起到實時監(jiān)控的作用。
內(nèi)蒙古水資源總量偏少且時空分布不均，資源性缺水和工程性缺水并存，加強水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是我區(qū)全面建成小康社會需要補足的一個重大短板�！笆濉逼陂g，我區(qū)水利工程待建項目多，投資需求大，除了政府要積極擴大水利投資外，也需要創(chuàng)新水利投融資模式，大力推廣PPP融資模式。
一、我區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要投融資模式
“十二五”以來，我區(qū)加大了水利基礎(chǔ)設(shè)施投資力度，全社會水利投入累計達(dá)到665億元，比“十一五”增長227%，拉動GDP增長1600億元，一批水利樞紐工程、防洪抗旱減災(zāi)工程、供水工程相繼建成并投入運營，緩解了水資源供需矛盾，也是水利推動可持續(xù)發(fā)展的重要引擎。水利具有公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性等特征屬性，水利工程具有面廣量大、產(chǎn)業(yè)鏈條長、提供就業(yè)能力強等諸多優(yōu)勢，因此加大水利建設(shè)力度，既能有效補短板，又能夠更好發(fā)揮水利投資對經(jīng)濟增長的拉動作用。但是水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)本身投資規(guī)模巨大，如何提高水利建設(shè)項目的資金保障顯得尤為重要，因此，建立科學(xué)合理的投融資模式就成為水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從目前我區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施投資構(gòu)成及模式看，主要有以下兩種：
(一)以國有資本為主的投資模式
大多數(shù)水利基礎(chǔ)設(shè)施項目具有公益性屬性，基本屬于政府投資的范圍。以公益性或者準(zhǔn)公益性為主的水利投資，資金規(guī)模大、建設(shè)周期長、盈利能力弱、投資回收速度慢，因此一般在融資渠道上選擇財政資金直接注入，以政府投資為主，政府作為第一責(zé)任主體承擔(dān)工程的建設(shè)運營及維護(hù)。如綽勒水利水電樞紐工程總投資34892萬元，其資金來源主要是國家投資、自治區(qū)水利建設(shè)基金等，項目建成投入運營后，由國有企業(yè)負(fù)責(zé)經(jīng)營管理。
(二)吸引社會資本參與的模式
水利基礎(chǔ)設(shè)施的特定性質(zhì)決定了社會資本的參與程度較低，目前尚不足水利總投資的20%。為了鼓勵和吸引社會資本積極參與重大水利工程建設(shè)的投資，我國相繼出臺了一系列政策措施，積極推進(jìn)水利投融資體制改革，2015年國家發(fā)布的《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與重大水利工程建設(shè)運營的實施意見》中明確提出，要建立健全政府和社會資本合作(PPP)機制，鼓勵社會資本以特許經(jīng)營、參股控股等多種形式參與重大水利工程建設(shè)運營。目前PPP已經(jīng)成為政府與社會資本合作的主要模式。滿洲里市二水源供水二期工程是我區(qū)通過PPP模式建成的水利項目之一，2007年內(nèi)蒙古水務(wù)投資集團與內(nèi)蒙古東源投資集團共同出資組建了滿洲里錦源水務(wù)有限責(zé)任公司，以錦源水務(wù)為主體完成了滿洲里市二水源供水二期工程的建設(shè)，目前，該項目已成為我區(qū)引進(jìn)社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的成功案例。
二、水利PPP項目建設(shè)運營中面臨的困難和問題
近年來，從國家到地方，PPP投融資模式都備受推崇，PPP項目的實施，有助于減輕地方政府的財政壓力和債務(wù)負(fù)擔(dān)，防范化解債務(wù)風(fēng)險，有效緩解傳統(tǒng)投融資模式存在的問題，更有利于拓寬投融資渠道，擴大民間投資規(guī)模。目前我區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的PPP項目在建設(shè)運營中主要面臨以下困難和問題：
(一)收益不足導(dǎo)致項目落地難
“無利可圖”是PPP項目落地難的根本原因。大部分PPP項目如城鎮(zhèn)供水屬于政府價格監(jiān)管行業(yè)，由于水價不能完全體現(xiàn)實際供水成本，水價倒掛的現(xiàn)象較為普遍，從而直接影響到項目收益。例如滿洲里市從2009年開始執(zhí)行現(xiàn)行自來水水價，居民用水水價是1.9元/噸，三年平均售水水價3.01元/噸，制水成本4.35元/噸，由于水價倒掛，制水成本逐年提高，供水企業(yè)處于長期虧損運營的狀況，嚴(yán)重影響了社會資本參與PPP項目建設(shè)的積極性。
(二)投資回報機制不健全導(dǎo)致項目運營難
一是政府付費項目缺乏穩(wěn)定的資金來源和規(guī)范的支付機制。有的項目收益資金來源于用戶繳費，但收費標(biāo)準(zhǔn)低且收繳較為困難，代為收繳的費用有時會存在不能及時撥付給特許經(jīng)營企業(yè)的問題，影響項目的正常運營;來源于地方政府預(yù)算的付費資金，受預(yù)算體制的影響，有時也會出現(xiàn)拖延且不能足額支付的問題。二是對捆綁經(jīng)營項目的收益目前尚缺乏有效監(jiān)管。對授予企業(yè)用來補償特許項目經(jīng)營虧損的捆綁項目，如物業(yè)開發(fā)、廣告等屬于競爭性業(yè)務(wù)，還需要進(jìn)一步加大監(jiān)管力度。
(三)政策法規(guī)不完善導(dǎo)致示范推廣難
一是尚未形成完善的PPP制度框架與法規(guī)體系。國家層面并未出臺相關(guān)法規(guī)，現(xiàn)有法規(guī)層次較低且效力不高，有些法規(guī)還存在著可操作性不強、實施起來較為困難等問題。二是PPP涉及財政、投資管理、招投標(biāo)、融資等多方面的工作。目前專門針對PPP項目的規(guī)定和管理尚屬于空白區(qū)域，更沒有形成完整的政策體系。三是相關(guān)法規(guī)之間缺乏協(xié)調(diào)性和配套性，有的甚至相互沖突，給PPP項目的建設(shè)和運營帶來了不利影響。
(四)社會信用基礎(chǔ)薄弱導(dǎo)致合同履約難
從政府角度看，水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資金回收周期較長，由于政府換屆和干部調(diào)整，人員變動比較頻繁，有時候會出現(xiàn)新官不理前賬的情況。加之尚未形成完善的PPP制度框架與法規(guī)體系，很容易造成政府在合同履約過程中出現(xiàn)違約的問題。從企業(yè)的角度看，部分項目建設(shè)企業(yè)以低價參與公開競標(biāo)，中標(biāo)后為了確保利潤空間，往往會以各種理由提價，如果訴求得不到滿足，就會出現(xiàn)工期拖延或中途退出等問題，使項目建設(shè)很難按合同約定進(jìn)行。
三、幾點建議
“十三五”期間我區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施投資需求將達(dá)到1200億元，投資缺口仍然很大，加強PPP項目建設(shè)對于創(chuàng)新水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式具有重要意義。
(一)明確參與方式，拓寬社會資本進(jìn)入領(lǐng)域
水利基礎(chǔ)設(shè)施類型多樣，確保PPP項目具有吸引力，首先需要根據(jù)項目的實際情況明確社會資本參與方式。對于已經(jīng)建成的水利項目，要加大對現(xiàn)有國有資產(chǎn)的盤活力度，有針對性的選擇一批工程，通過股權(quán)出讓、委托運營、整合改制等方式，吸引社會資本參與。對于新建的水利工程項目，可以以特許經(jīng)營、參股控股等多種形式吸引社會資本參與建設(shè)運營。對于公益性較強的水利工程項目，可通過與經(jīng)營性較強的項目一起組合捆綁開發(fā)，吸引社會資本廣泛參與。
(二)完善扶持政策，增強對社會資本的吸引力
實現(xiàn)政府和社會資本的雙贏是確保PPP項目落地并穩(wěn)健運行的關(guān)鍵，為此需要在以下幾方面加大扶持力度。一是完善項目財政補貼管理。對于防洪、防災(zāi)等社會效益比較明顯的重大水利工程，可回收資本不能彌補成本和收益，但公益性較強，政府應(yīng)對此類項目的維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費等給予適當(dāng)合理的財政補貼，財政補貼的規(guī)模和方式根據(jù)項目運營績效評價結(jié)果進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。二是完善價格形成機制。加快建立符合市場導(dǎo)向，反映供求狀況和資源稀缺程度的水價形成機制。探索雙方協(xié)商定價，在用戶的承受能力范圍內(nèi)，確保投資主體的合理收益。如果價格仍然不能調(diào)整到位，政府可根據(jù)實際情況給予適當(dāng)?shù)呢斦a償。三是鼓勵政府購買服務(wù)。對于難以鎖定具體的受益對象或者難以向使用者收費的項目，探索由政府籌集財政資金向項目所提供的公共服務(wù)支付購買費用，回收社會資本前期建設(shè)投資及運營費用。四是加大資金支持力度。加大對水利工程建設(shè)的資金支持力度，提供長期穩(wěn)定、相對較低成本的資金支持，增強水利工程建設(shè)的融資能力。同時，拓寬還款資金渠道，可以以項目收益、其他經(jīng)營性收入等作為還款來源，以水利、水電等資產(chǎn)作為合法抵押擔(dān)保物。
(三)規(guī)范運營管理，確保PPP項目穩(wěn)健運行
社會資本具有逐利性和不穩(wěn)定性等特點，在經(jīng)營過程中為了保證水利工程公益性目標(biāo)的實現(xiàn)，要對社會資本參與建設(shè)運營加以規(guī)范。一是依法完善項目投資主體企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，健全和規(guī)范企業(yè)運行管理制度，提高企業(yè)經(jīng)營管理和服務(wù)水平。二是項目建設(shè)運營過程中，投資經(jīng)營主體應(yīng)嚴(yán)格按照基本建設(shè)程序，對項目的質(zhì)量、安全、進(jìn)度和投資管理負(fù)總責(zé)。三是積極推進(jìn)第三方評價，對公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量以及資金使用情況等進(jìn)行多方面全方位的綜合評價，將結(jié)果及時向社會公布，并以此作為確定收費標(biāo)準(zhǔn)、財政補貼、合作期限等方面的考量依據(jù)。
(四)加強監(jiān)管和服務(wù)，為社會資本創(chuàng)造良好環(huán)境
一是加強信息公開。相關(guān)部門要及時向社會公開發(fā)布水利規(guī)劃、行業(yè)政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)項目等行業(yè)相關(guān)信息，并確保社會投資主體能及時享有。積極培育和發(fā)展中介組織，為社會投資提供咨詢、技術(shù)、管理和市場信息等方面的服務(wù)，提高服務(wù)水平。二是加快完善社會資本退出機制。在落實好清產(chǎn)核資、項目資產(chǎn)處理和建設(shè)運行后續(xù)方案的情況下，允許社會資本有序退出，妥善處理好項目移交接管，確保水利工程項目的順利實施和持續(xù)安全運行。
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