淺談無居民海島開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

　　【摘 要】無居民海島申請使用的開展為海島開發(fā)者帶來了巨大的機(jī)遇，但海島生態(tài)環(huán)境保護(hù)同時(shí)也使海島開發(fā)者面臨著開發(fā)壓力。本文基于環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的生態(tài)補(bǔ)償理論，結(jié)合無居民海島生態(tài)系統(tǒng)特性，對無居民海島開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行了初步探討，嘗試提出了直接成本法和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值法兩種生態(tài)補(bǔ)償方法，并對方法內(nèi)涵、計(jì)算方法、補(bǔ)償基準(zhǔn)進(jìn)行了一定研究，在此基礎(chǔ)上探討了實(shí)施過程中的補(bǔ)償途徑。本文提出的無居民海島開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制思路，可作為保障無居民海島開發(fā)和保護(hù)相協(xié)調(diào)的措施，可進(jìn)行深入研究和探討，促進(jìn)無居民海島有效管理。

　　【關(guān)鍵詞】無居民海島;生態(tài)補(bǔ)償;海島開發(fā);環(huán)境影響

　　Abstract uninhabited islands used to carry out the island to apply for developers to bring great opportunities, but the island ecological and environmental protection but also to the island developer facing development pressures. Based on the theory of ecological compensation environmental economics, combined with the ecosystem characteristics of uninhabited islands, ecological compensation mechanism uninhabited islands development was discussed, try to make a direct costing and the value of ecosystem services and French ecological compensation methods, method and content, calculation methods, to compensate for a certain baseline studies, on the basis of the implementation process discussed means of compensation. The proposed development of ecological compensation mechanism no idea island residents, as safeguard the development and protection of uninhabited islands coordinated measures to in-depth study and discussion, and promote the effective management of uninhabited islands.

　　Key words uninhabited islands; ecological compensation; Island Development; Environmental Impact

　　1.引論

　　我國是世界上海島最多的國家之一，無居民海島占海島總數(shù)的94%，而其面積僅為海島面積的2%左右，基本上是尚未利用的荒島，海島的開發(fā)僅集中于少數(shù)幾個大島[1]。隨著《中華人民共和國海島保護(hù)法》的公布和無居民海島開發(fā)工作的推進(jìn)，近年各主要沿海省份的海島開發(fā)的申請和審查開展熱度較高。以資源的開發(fā)謀求經(jīng)濟(jì)利益，是海島開發(fā)者的必然心態(tài)。但海島開發(fā)必然伴生著生態(tài)環(huán)境影響，水產(chǎn)、旅游、港口、生物和森林、礦產(chǎn)、土地等資源的開發(fā)利用均會造成各類生態(tài)環(huán)境影響[2]�！吨腥A人民共和國海島保護(hù)法》中明確提出，從管理者的角度，維護(hù)海島的生態(tài)安全，是促進(jìn)海島可持續(xù)發(fā)展的職責(zé)所在。因此，海島開發(fā)者的利益追求與海島生態(tài)環(huán)境的保護(hù)必然存在一定沖突，在保持嚴(yán)格的申請審批和開發(fā)監(jiān)管力度的前提下，無居民海島開發(fā)會對海島開發(fā)者帶來較大的開發(fā)壓力和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。尋求經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益的雙贏機(jī)制，將是推進(jìn)無居民海島開發(fā)必須考慮的問題。

　　2.生態(tài)補(bǔ)償在海島開發(fā)中的適用性

　　自環(huán)境問題及可持續(xù)發(fā)展思想提出以來，生態(tài)補(bǔ)償就成為專家和公眾關(guān)注的熱點(diǎn)之一。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵指的是一種對生態(tài)環(huán)境受益者收費(fèi)，受損者補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)措施;而在生態(tài)學(xué)中，生態(tài)補(bǔ)償是針對生態(tài)系統(tǒng)的自我還原功能[3]。生態(tài)補(bǔ)償作為實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境修復(fù)、解決生態(tài)環(huán)境成本內(nèi)部化的環(huán)境管理機(jī)制和社會利益關(guān)系平衡機(jī)制，已開展眾多理論研究和實(shí)踐探索。

　　生態(tài)補(bǔ)償在國內(nèi)最早應(yīng)用于退耕還林[4]政策，通過補(bǔ)償直接的耕地?fù)p失以促進(jìn)生態(tài)保護(hù);而后，生態(tài)補(bǔ)償理論在流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題中受到重視，并進(jìn)行了大量的由淺入深的研究和初步嘗試，以保障上下游區(qū)域?qū)α饔蜷_發(fā)和保護(hù)的公平性。前者為推進(jìn)國家的環(huán)境保護(hù)方針政策帶有一定的強(qiáng)制性，后者在重要流域上下游區(qū)域獲得差異化環(huán)境效益的既定格局下，是一種被動的調(diào)節(jié)補(bǔ)償機(jī)制。而生態(tài)補(bǔ)償作為刺激損害行為主體減少因其形成帶來的外部不經(jīng)濟(jì)性的激勵機(jī)制，對于環(huán)境資源開發(fā)主體應(yīng)還可發(fā)揮主動的約束和激勵作用。

　　生態(tài)補(bǔ)償有生態(tài)補(bǔ)償稅費(fèi)、生態(tài)補(bǔ)償保證金制度、財(cái)政補(bǔ)貼制度、優(yōu)惠信貸、交易體系和國內(nèi)外基金等多種模式[5]，采取合適的生態(tài)補(bǔ)償模式，在無居民海島開發(fā)者面對保護(hù)和開發(fā)的平衡時(shí)，可起到經(jīng)濟(jì)刺激下的良性導(dǎo)向作用。因此，通過采用生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，無居民海島開發(fā)者在一味追求經(jīng)濟(jì)利益，粗放使用海島資源，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化時(shí)，在嚴(yán)格的海島使用動態(tài)監(jiān)管下必然會受到相應(yīng)懲處;而無居民海島開發(fā)者若理性追求經(jīng)濟(jì)利益，在海島開發(fā)時(shí)注重整體生態(tài)環(huán)境保護(hù)，遵循生態(tài)旅游、公共服務(wù)等綠色海島開發(fā)模式，也可得到相應(yīng)的政策補(bǔ)貼，而保障既得利益。故在無居民海島開發(fā)中，定期評定海島生態(tài)環(huán)境狀況，采取合理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，可以保障海島開發(fā)者在環(huán)境和政策雙重壓力下的開發(fā)積極性，對解除海島開發(fā)者的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)顧慮，推進(jìn)海島可持續(xù)開發(fā)具有重要作用。

　　3.無居民海島開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

　　3.1補(bǔ)償主體、對象與客體探討

　　無居民海島的生態(tài)補(bǔ)償是圍繞著海島的資源價(jià)值進(jìn)行，而海島資源價(jià)值則是海島生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的體現(xiàn)，所以補(bǔ)償主體和對象的界定需依據(jù)海島生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的變化[6]。生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w應(yīng)為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的使用者、破壞者或是生態(tài)保護(hù)活動的受益者，生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ο髴?yīng)為保護(hù)生態(tài)資源的建設(shè)者、因生態(tài)資源的使用或生態(tài)保護(hù)而受損害的利益主體。在無居民海島開發(fā)中，因海島生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能變化受益的一方應(yīng)為補(bǔ)償主體，國內(nèi)的自然資源所有者為國家，無居民海島開發(fā)時(shí)開發(fā)者也將向海洋行政主管部門上繳海島使用金，因此海洋行政主管部門可考慮作為補(bǔ)償主體;為提高海島生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能作出貢獻(xiàn)者應(yīng)為補(bǔ)償對象，無居民海島開發(fā)者為改變海島生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的主體，若開發(fā)者理性追求經(jīng)濟(jì)利益，在開發(fā)中注重保護(hù)，因維護(hù)海島生態(tài)而損失部分可獲得的經(jīng)濟(jì)利益，應(yīng)作為補(bǔ)償對象。生態(tài)補(bǔ)償?shù)目腕w是主體和對象共同指向的對象，也是生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)的，海島開發(fā)者和海洋行政主管部分之間的博弈是圍繞海島生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的變化進(jìn)行，因此海島生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值是生態(tài)補(bǔ)償?shù)目腕w，也是無居民海島生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基礎(chǔ)。

　　3.2 補(bǔ)償方法研究

　　生態(tài)補(bǔ)償方法的核心即是進(jìn)行補(bǔ)償客體變化量的貨幣化定量計(jì)算，該變化量需由補(bǔ)償對象的付出所產(chǎn)生。因此，補(bǔ)償客體的變化既可在補(bǔ)償對象的付出上得以體現(xiàn)，也可在補(bǔ)償客體本身的變化直接反映。

　　3.2.1直接成本法

　　3.2.1.1方法內(nèi)涵

　　以補(bǔ)償對象即海島開發(fā)者作為研究出發(fā)點(diǎn)，則可認(rèn)為海島生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的提升是由海島開發(fā)者所直接付出的環(huán)境費(fèi)用所產(chǎn)生，因此，該部分環(huán)境費(fèi)用可認(rèn)為是生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕鶞?zhǔn)。

　　3.2.1.2補(bǔ)償方法

　　3.2.2生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值法

　　3.2.2.1方法內(nèi)涵

　　根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)理論，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)指人類從生態(tài)系統(tǒng)獲得的所有收益，包括供給服務(wù)(如提供食物和水)、調(diào)節(jié)服務(wù)(如控制洪水和疾病)、文化服務(wù)(如精神、娛樂和文化收益)以及支持服務(wù)(如維持地球生命生存環(huán)境的養(yǎng)分循環(huán))[7]。單個無居民海島作為獨(dú)立的離岸生態(tài)系統(tǒng)，也具備其自身的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值，占用島體的海島開發(fā)活動均會對海島生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值產(chǎn)生正向或負(fù)向的影響。通過直接計(jì)算海島生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的變化量，若海島生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值變化量為正值，可認(rèn)為海島開發(fā)者的開發(fā)活動對海島生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生正效益，即海島開發(fā)活動維護(hù)了海島生態(tài)環(huán)境，該海島生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值變化值即為海島開發(fā)者應(yīng)得到的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用;若海島生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值變化量為負(fù)值，可認(rèn)為海島開發(fā)者的開發(fā)活動對海島生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生負(fù)效益，即海島開發(fā)活動破壞了海島生態(tài)環(huán)境，海島開發(fā)者應(yīng)根據(jù)該海島生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值變化值支付生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用。 　　3.2.2.2補(bǔ)償方法

　　若計(jì)算結(jié)果為正值，即海島開發(fā)者應(yīng)據(jù)此得到一定的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用，用于補(bǔ)償其生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入;若計(jì)算結(jié)果為負(fù)值，即海島開發(fā)者根據(jù)該計(jì)算值支付生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用，用于補(bǔ)償其生態(tài)環(huán)境破壞費(fèi)用。

　　3.2.2.3補(bǔ)償基準(zhǔn)

　　生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值法的核心是補(bǔ)償基準(zhǔn)的明確，在無居民海島生態(tài)系統(tǒng)中即海島生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值變化值的計(jì)算基準(zhǔn)，或?yàn)樵摕o居民海島的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值本底值。在無居民海島生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)中，供給及文化服務(wù)即自然資源、自然或人文遺跡等的價(jià)值一般為定值，在無外界干擾的情況下，不會發(fā)生明顯變化，根據(jù)海島開發(fā)前的自然狀態(tài)直接確定，可通過登島調(diào)查、遙感圖像解譯、航拍等方式獲得面積等參數(shù)，直接計(jì)算其生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值本底值;支持及調(diào)節(jié)服務(wù)即環(huán)境質(zhì)量或其他特定生態(tài)作用，會受到區(qū)域環(huán)境的影響，因而非恒定值，某固定時(shí)間點(diǎn)的狀態(tài)并不能作為其本底狀態(tài)，在明確海島生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值變化值的計(jì)算基準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)參考相關(guān)參數(shù)的多年平均值計(jì)算，從而作為無居民海島的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值本底值。

　　3.3補(bǔ)償途徑探討

　　海島開發(fā)者在海島開發(fā)過程中，對海島生態(tài)環(huán)境會存在保護(hù)和破壞兩種趨勢，因而生態(tài)補(bǔ)償在實(shí)際實(shí)施中會存在兩種途徑。在海島開發(fā)活動對海島生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生破壞的情況下，需由海島開發(fā)者向海洋行政主管部門繳納無居民海島生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用，以彌補(bǔ)海島生態(tài)環(huán)境損失;在海島開發(fā)者在開發(fā)的同時(shí)，對海島生態(tài)環(huán)境進(jìn)行有效維護(hù)的情況下，可由海洋行政主管部門以返還部分海島使用金或申請專項(xiàng)保護(hù)經(jīng)費(fèi)的形式使海島開發(fā)者獲得生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用，以經(jīng)濟(jì)刺激手段保障海島開發(fā)者在海島開發(fā)過程中生態(tài)環(huán)境的保護(hù)意識。

　　4.討論

　　無居民海島開發(fā)伴隨著《中華人民共和國海島保護(hù)法》的公布僅開展了數(shù)年時(shí)間，保障無居民海島開發(fā)的法律法規(guī)還將不斷完善，無居民海島開發(fā)在深入發(fā)展的同時(shí)暴露的問題還很有限，本研究對無居民海島開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制也僅是作了初步探索。無居民海島開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償在實(shí)際應(yīng)用中仍有較多不足和局限條件，在補(bǔ)償費(fèi)用的計(jì)算和補(bǔ)償基準(zhǔn)的確定上仍需進(jìn)行深入研究：

　　4.1補(bǔ)償方法的修正

　　補(bǔ)償方法主要是從海島開發(fā)者投入環(huán)境成本和造成環(huán)境影響兩個角度去尋求生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用的核算。在投入環(huán)境成本的核算上，需進(jìn)一步研究涉及環(huán)境成本的生態(tài)環(huán)境工程范疇，以提高環(huán)境成本的核算準(zhǔn)確性;在核算生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的變化以衡量造成的環(huán)境影響時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步研究海島所能提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)范疇，從而能準(zhǔn)確全面核算海島生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的變化量。此外，在生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值法中，還應(yīng)根據(jù)替代成本、影子工程、支付意愿等環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)方法進(jìn)一步研究各項(xiàng)海島生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的核算方法。

　　4.2補(bǔ)償基準(zhǔn)的計(jì)算

　　補(bǔ)償基準(zhǔn)計(jì)算主要涉及海島開發(fā)者投入的環(huán)境成本和環(huán)境海島生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值變化值的計(jì)算基準(zhǔn)。在直接成本法中，需要求海島開發(fā)者有詳細(xì)明確的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程預(yù)算，以作為海島開發(fā)者投入的環(huán)境成本;在生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值法中，需進(jìn)一步研究海島生態(tài)環(huán)境的本底狀態(tài)，如自然資源范圍和數(shù)量、環(huán)境質(zhì)量本底狀況、海島生態(tài)功能的確定等。

　　4.3補(bǔ)償途徑的保障

　　補(bǔ)償途徑在無居民海島的開發(fā)管理中能否實(shí)施仍需進(jìn)行深入研究，且目前沒有相關(guān)的法律法規(guī)保障。補(bǔ)償途徑的合理性尤其是生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用的經(jīng)費(fèi)來源仍需根據(jù)無居民海島開發(fā)管理的實(shí)際情況進(jìn)行進(jìn)一步探討，促使海島開發(fā)者的意愿和海島管理者的態(tài)度能往相對一致的方向發(fā)展。

　　在無居民海島開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的方法和標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)研究得到明確后，在保障補(bǔ)償途徑的法規(guī)得到完善后，可選擇有代表性的海島開展短期試點(diǎn)。若無居民海島開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制得以有效實(shí)施，以經(jīng)濟(jì)刺激機(jī)制保障無居民海島開發(fā)者的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識，將有助于促進(jìn)海島開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)和諧發(fā)展，提升無居民海島管理水平和效率。

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