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淺論行政管理中的經(jīng)驗(yàn)決策
摘要：在行政管理中，人們對(duì)經(jīng)驗(yàn)決策頗有微詞。但經(jīng)驗(yàn)決策具有簡(jiǎn)便靈活、迅速及時(shí)、要求條件低、成本低廉四個(gè)特點(diǎn)，在行政管理中被廣泛應(yīng)用。因?yàn)榻?jīng)驗(yàn)決策具有啟發(fā)性、創(chuàng)造性、可模仿性三大長(zhǎng)處，符合行政決策科學(xué)、創(chuàng)新等原則。當(dāng)然經(jīng)驗(yàn)決策也有弱盧、，其成敗難以預(yù)瀏，依據(jù)較為模糊，在過(guò)分情緒化的社會(huì)、時(shí)代中不適用。行政管理中應(yīng)盡力克服其弱點(diǎn)，發(fā)揚(yáng)其長(zhǎng)處，使之與科學(xué)決策有機(jī)配合。
關(guān)鍵詞：行政管理 經(jīng)驗(yàn)決策
在現(xiàn)代行政管理中，決策問(wèn)題占有重要位置。故西蒙認(rèn)為“管理就是決策”。要保證行政管理的高效益，就必須講究行政決策的科學(xué)化。正因?yàn)槿绱�，行政管理學(xué)對(duì)行政決策中的科學(xué)決策研究甚豐，成果累累。強(qiáng)調(diào)行政決策中的科學(xué)決策.這是對(duì)的。但人們言必稱科學(xué)決策，好似它才是唯一正確的方法，這就太片面了。在現(xiàn)實(shí)生活中，仍有與科學(xué)決策相伴而行的另一種決策，就是經(jīng)驗(yàn)決策。有的人將經(jīng)驗(yàn)決策斥之為小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。許多行政管理的論述對(duì)它提及但都頗有微詞。據(jù)筆者的社會(huì)調(diào)查，在我國(guó)當(dāng)代行政管理中，經(jīng)驗(yàn)決策不僅大量存在，而且也較為有效。既然其廣泛存在且行之有效，我們就應(yīng)對(duì)其作用和特點(diǎn)進(jìn)行重新認(rèn)識(shí)。本文擬對(duì)此作點(diǎn)探討。
一、經(jīng)驗(yàn)決策是指領(lǐng)導(dǎo)人在決策時(shí)依據(jù)個(gè)人或集團(tuán)的智慧、知識(shí)、能力和經(jīng)驗(yàn)等個(gè)人素質(zhì)作出的決策。筆者認(rèn)為，經(jīng)驗(yàn)決策在行政管理中廣泛存在是因其自身有其獨(dú)有的特點(diǎn)。
從特點(diǎn)來(lái)看，經(jīng)驗(yàn)決策依靠的是領(lǐng)導(dǎo)者的知識(shí)、智慧、能力和經(jīng)驗(yàn)，作出決策簡(jiǎn)便、靈活。領(lǐng)導(dǎo)人要作出大大小小的各種決策。如果這些決策都需要科學(xué)決策，都要以科學(xué)預(yù)測(cè)和科學(xué)計(jì)算為依據(jù)，都要按照特定程序用科學(xué)方法來(lái)進(jìn)行，那么，領(lǐng)導(dǎo)人定要不堪重負(fù)，要為決策所累了。領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行行政管理，并不是只耽于決策之中，還有指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、人事調(diào)配等等。如其精力為科學(xué)決策所耗盡，其另外的職能又誰(shuí)來(lái)承擔(dān)并完成呢?因之，領(lǐng)導(dǎo)人必須把大大小小的各種決策加以區(qū)分，哪些該應(yīng)用復(fù)雜費(fèi)時(shí)的科學(xué)決策，哪些該應(yīng)用簡(jiǎn)便靈活的經(jīng)驗(yàn)決策.然后再區(qū)別對(duì)待之。因?yàn)檫@個(gè)道理，領(lǐng)導(dǎo)人在行政管理中不得不大量使用經(jīng)驗(yàn)決策的方法。否則，他就會(huì)成專司決策且不堪其苦的專職決策人員，而不是身負(fù)全局之領(lǐng)導(dǎo)了。
經(jīng)驗(yàn)決策的另一個(gè)特點(diǎn)是迅速、及時(shí)。因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)人在進(jìn)行行政決策時(shí)，只需要把自己的知識(shí)、智慧、能力和經(jīng)驗(yàn)加以運(yùn)用就行了。
自己將昔日的經(jīng)驗(yàn)回憶一遍，找出與此決策類似的事例來(lái)，然后借鑒前事處置之得失，就可作出決定來(lái)。其間所花費(fèi)的時(shí)間就相對(duì)很少了。領(lǐng)導(dǎo)人在行政管理中的決策，定然包含著諸多類型，其輕重緩急也肯定不一樣。有些決策是必須當(dāng)機(jī)立斷，需要你眉頭一皺，計(jì)上心來(lái)的。如突發(fā)性事件，上級(jí)的緊急指令的貫徹等等。如果遇到這類事件，決策者不抓緊時(shí)間，不運(yùn)用自己的智慧、知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)來(lái)作出迅速而及時(shí)的決策，只會(huì)貽誤時(shí)機(jī)，使問(wèn)題越發(fā)擴(kuò)大，難以收拾，也會(huì)給行政工作帶來(lái)重大的損失。正因?yàn)槿绱�，領(lǐng)導(dǎo)人必須充分利用經(jīng)驗(yàn)決策以應(yīng)付緊急的、突發(fā)性事件。若這種情況下仍格守要科學(xué)決策，還去召集人討論，再去設(shè)計(jì)方案，交由計(jì)算機(jī)運(yùn)算，最后得出決斷方案。那就是腐儒之為，誤民誤事之行了。
經(jīng)驗(yàn)決策的另一特點(diǎn)是決策條件要求低，可在任何條件下作出。經(jīng)驗(yàn)決策不象科學(xué)決策，需要進(jìn)行科學(xué)運(yùn)算的各種硬件設(shè)施和能設(shè)計(jì)和操作軟件的人才，只需領(lǐng)導(dǎo)人把自己的知識(shí)、智慧、經(jīng)驗(yàn)加以運(yùn)用，進(jìn)行一定程度的加工就行了。它不需要各種各樣的設(shè)備，也不需要運(yùn)用這些設(shè)備的人才。這樣，作出經(jīng)驗(yàn)決策，所受時(shí)間、地點(diǎn)和條件的限制少得多。領(lǐng)導(dǎo)人在行政管理中的決策，不可能完全都是在辦公室里作出的，更不可能把這些硬件和軟件都帶上以便隨時(shí)作出科學(xué)決策。可以說(shuō)，除了許多重大決策，不確定決策和風(fēng)險(xiǎn)決策外，多數(shù)都是領(lǐng)導(dǎo)人利用經(jīng)驗(yàn)決策來(lái)作出的。因之，在不具備科學(xué)決策的硬、軟件條件的地方和情況下，經(jīng)驗(yàn)決策仍然大有市場(chǎng)。
經(jīng)驗(yàn)決策的又一特點(diǎn)是決策成本低廉.行政管理也要嚴(yán)格遵循效益原則，力求用最少的耗費(fèi)獲得最大的收益。因此，力爭(zhēng)在效益不變的情況下成本最低就是行政管理的重要目標(biāo)了.行政決策也是這樣，要講究決策成本和決策收益。決策成本的增大必須以效益的增大為前提�？茖W(xué)決策就是要保證決策正確和效益最高，如果離開(kāi)這個(gè)前提，科學(xué)決策就既無(wú)必要更無(wú)優(yōu)越性。從前邊所述來(lái)看，科學(xué)決策無(wú)論是時(shí)間、人力、物力和財(cái)力的耗費(fèi)上都大大高于經(jīng)驗(yàn)決策。這一特點(diǎn)就使科學(xué)決策在一定的范圍、層次和內(nèi)容上才有適用性和優(yōu)越性。如果某一行政決策本來(lái)范圍很窄，層次較低，內(nèi)容也簡(jiǎn)單，無(wú)論如何科學(xué)決策，其收益都不可能太高，而且其成本還可能等于或超過(guò)收益。這時(shí)，如果用經(jīng)驗(yàn)決策，出錯(cuò)的可能性又很小，其收益也不會(huì)比科學(xué)決策后少多少。而科學(xué)決策則成本很高，經(jīng)驗(yàn)決策則成本較低。此時(shí)，經(jīng)驗(yàn)決策就是決策者高明的選擇了。在當(dāng)前我國(guó)行政管理科學(xué)化的“熱潮”中，有一種很危險(xiǎn)的誤區(qū)。就是借科學(xué)管理之名，把管理繁瑣化。有時(shí)，這種繁瑣近乎于擾民害利。為科學(xué)管理而科學(xué)管理，不是為效益而講科學(xué)管理。繁瑣的結(jié)果，使管理成本大大增大。這不僅違反了現(xiàn)代管理的基本原則，也背離了科學(xué)管理追求的真正目標(biāo)。在決策中過(guò)分強(qiáng)調(diào)科學(xué)決策而否定、輕視經(jīng)驗(yàn)決策也是這一“熱潮”的組成部分。這是當(dāng)前行政管理中必須引起高度注意的傾向。筆者在某單位考察時(shí)發(fā)現(xiàn)，該單位領(lǐng)導(dǎo)人為了博取科學(xué)管理之名聲，無(wú)論決定什么事情都要集體討論研究，都要讓一些專家、權(quán)威來(lái)參謀一下，然后才作出決定。為了下屬人員的考核，竟制定了幾十條規(guī)定，下屬人員一年要填好幾張表。我考察后不禁暗暗為之傷心:他已經(jīng)走進(jìn)了管理和決策白乞慶區(qū)。
二、經(jīng)驗(yàn)決策在行政管理中被廣泛運(yùn)用，除了它本身的特點(diǎn)外，還因?yàn)樗凶约邯?dú)到的優(yōu)勢(shì)。
首先，經(jīng)驗(yàn)決策具有啟發(fā)性。行政決策者運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)決策方式作出決策時(shí)，總是把自己以往的某些經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)，根據(jù)決策的目標(biāo)、內(nèi)容進(jìn)行反復(fù)的思考，重新進(jìn)行多種組合，從而形成一種新的認(rèn)識(shí)，作出新的推斷。如果沒(méi)有以往經(jīng)驗(yàn)的啟發(fā)，他很難做出這種新的決定。而且事物總是有因果聯(lián)系、歷史聯(lián)系的。此一問(wèn)題雖然是新形勢(shì)、新環(huán)境下的問(wèn)題，但它與往昔這類問(wèn)題之間的相似，就啟發(fā)人們從那個(gè)問(wèn)題的因果、歷史聯(lián)系去尋找問(wèn)題出現(xiàn)的原因和解決問(wèn)題的著眼點(diǎn)和契機(jī)。往往這種啟發(fā)非常重要，可以說(shuō)會(huì)引發(fā)行政領(lǐng)導(dǎo)人的靈感，使一些問(wèn)題很容易解決。某縣在八十年代中期鋼鐵緊俏之際，想辦一個(gè)鐵廠�？h領(lǐng)導(dǎo)們進(jìn)行了各種各樣的調(diào)查，都拿不定辦還是不辦。這時(shí)，有一位老同志找到縣長(zhǎng)，說(shuō)不能辦。他也說(shuō)不出理由。他只舉了例子。該縣在六十年代末就辦了一個(gè)鐵廠，這位老同志就是該廠負(fù)責(zé)人，雖然費(fèi)盡了心力，但七十年代后期就垮了。這引起了縣上的注意，就對(duì)該廠為什么垮了的原因進(jìn)行調(diào)查、分析，最后決定不辦。我想如果沒(méi)有那經(jīng)驗(yàn)的啟發(fā)，縣領(lǐng)導(dǎo)們還不知會(huì)舉棋不定多久呢。
當(dāng)然，領(lǐng)導(dǎo)人在進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)的重新組合時(shí)，肯定還要運(yùn)用自己的知識(shí)和智慧。但涌現(xiàn)于決策者腦海中的那些具有啟發(fā)性的經(jīng)驗(yàn)實(shí)例，確實(shí)起到了啟迪和誘發(fā)作用，領(lǐng)導(dǎo)人受到這些啟發(fā)而作出正確的選擇和判斷。難怪美國(guó)哈佛大學(xué)無(wú)論是經(jīng)濟(jì)管理還是行政管理專業(yè)的學(xué)生都必須學(xué)習(xí)管理案例分析課程，學(xué)校還規(guī)定學(xué)生必須熟記近干個(gè)管理案例呢。如果一個(gè)人毫無(wú)經(jīng)驗(yàn)，遇到問(wèn)題時(shí)，頭腦里就會(huì)一片空白。而經(jīng)驗(yàn)豐富的領(lǐng)導(dǎo)者則可能在無(wú)數(shù)掠過(guò)腦海的實(shí)例中去捕捉思維的契機(jī)，在一定經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，由此事物聯(lián)想到彼事物，通過(guò)其間的內(nèi)在邏輯聯(lián)系，進(jìn)行一系列的聯(lián)想和推論，從而發(fā)現(xiàn)解決問(wèn)題的方案。因此，在行政管理中，采用富有啟發(fā)性的經(jīng)驗(yàn)決策往往能使一些棘手的問(wèn)題迎刃而解，使人陡感“柳暗花明又一村”。
其次，經(jīng)驗(yàn)決策的另一優(yōu)勢(shì)是富有創(chuàng)造性。人們運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)做決策，決不是將此事與彼事作簡(jiǎn)單的類比，對(duì)過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)作機(jī)械的模仿，而是對(duì)以往的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行重新組合。不僅如此，人們運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)作決策時(shí)，還在時(shí)間上把過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)推廣到另一個(gè)領(lǐng)域，即是對(duì)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行縱向和橫向的推廣，因此，他們是在利用已被擴(kuò)展了的知識(shí)作決策，決策具有了創(chuàng)造性的長(zhǎng)處。例如美國(guó)薩姆特市于1912年正式采用市議會(huì)—市經(jīng)理制的城市行政管理模式，此后，美國(guó)許多城市都采用這種體制，但每個(gè)城市又不是機(jī)械的模仿，從而使市議會(huì)—市經(jīng)理制形成各具特色的形式。這是經(jīng)驗(yàn)在空間領(lǐng)域的擴(kuò)展，在這種擴(kuò)展中包含著新穎性和創(chuàng)造性。如果人們不以別地的經(jīng)驗(yàn)作為決策的參照和依據(jù)，就不可能使這種既適應(yīng)集中管理又適應(yīng)分散民主的城市行政模式呈現(xiàn)多樣化之色彩。
同樣，人們以過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)為參照系，又會(huì)作出創(chuàng)造性的、完全不同于過(guò)去經(jīng)驗(yàn)的決策。例如，十四大和八屆人大對(duì)我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的思路，就與過(guò)去的完全不同，具有嶄新的創(chuàng)造性的內(nèi)容。這就是不只在精兵簡(jiǎn)政、如何讓政府配置資源與市場(chǎng)配置資源“結(jié)合”上去進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，而是在劃清政府和市場(chǎng)各自在資源配置中的功能的基礎(chǔ)上，界定政府的職能，以確定機(jī)構(gòu)如何改革。這才為中國(guó)的機(jī)構(gòu)改革找到了走向成功的思路。
正因?yàn)榻?jīng)驗(yàn)決策本身包含有創(chuàng)造性的長(zhǎng)處，才使以創(chuàng)新為原則的行政決策不可能離開(kāi)經(jīng)驗(yàn)決策，還必須倚重經(jīng)驗(yàn)決策，讓它發(fā)揮其長(zhǎng)處。其實(shí)，就是在科學(xué)決策基礎(chǔ)上提出若干種方案后，擁有決策權(quán)的行政首長(zhǎng)仍然要根據(jù)自己的經(jīng)驗(yàn)、智慧來(lái)作出決斷。
經(jīng)驗(yàn)決策的又一優(yōu)勢(shì)是具有可模仿性，因?yàn)檫@種可模仿性使決策問(wèn)題變得簡(jiǎn)單、容易。行政工作是有周期性的，過(guò)去出現(xiàn)過(guò)的事情往往又會(huì)重演。歷史常常是驚人的相似。如果前一周期出現(xiàn)過(guò)或處理過(guò)的問(wèn)題又出現(xiàn)了，需要行政領(lǐng)導(dǎo)人作出決斷時(shí)，他往往會(huì)援用前例之處理方法很簡(jiǎn)單、容易地作出決策。例如某地常遇澇災(zāi)，年年抗澇、防澇，因?yàn)槭抢行缘墓ぷ鳎?middot;決策時(shí)只需按前面的方法辦理就行了，充其量是在規(guī)模和程度上不同而已。決策的這種可模仿性使領(lǐng)導(dǎo)者決策工作量減少，有更多的時(shí)間去進(jìn)行其它工作。若排除經(jīng)驗(yàn)決策，行政領(lǐng)導(dǎo)者恐怕無(wú)時(shí)不在忙于科學(xué)決策中了。我們知道，不僅行政工作，很多其它工作人們都是按習(xí)慣、按慣例來(lái)作出決定的。在美國(guó)法院的判決中，判例有時(shí)成為法官判決的依據(jù)。
三、行政管理中，經(jīng)驗(yàn)性決策應(yīng)用較廣且具有一定的功效。但這并不是說(shuō)經(jīng)驗(yàn)決策就是完美的了，它也有其弱點(diǎn)。而這些弱點(diǎn)又是行政管理中必須加以注意，并予以克服的。
首先，經(jīng)驗(yàn)決策過(guò)于把行政管理工作的成敗寄托在行政首長(zhǎng)的個(gè)人素質(zhì)和個(gè)人經(jīng)驗(yàn)上，使人們難以準(zhǔn)確估計(jì)其成敗。任何個(gè)人，其素質(zhì)、其經(jīng)驗(yàn)都不可能是完善的，都帶有相當(dāng)?shù)钠嫘�，因而判斷失誤就很難避免。就某一位領(lǐng)導(dǎo)人而言，其在某個(gè)時(shí)期，某種場(chǎng)合，其素質(zhì)和經(jīng)驗(yàn)是有功效的，而在另一個(gè)時(shí)期、另一種場(chǎng)合其素質(zhì)和經(jīng)驗(yàn)可能會(huì)是無(wú)功效、甚至是負(fù)效應(yīng)的。如我們用全民動(dòng)員進(jìn)行戰(zhàn)爭(zhēng)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)從事和平時(shí)期的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，就會(huì)出現(xiàn)一哄而上、外延性發(fā)展的問(wèn)題。
其次，經(jīng)驗(yàn)決策要有效，既要求行政領(lǐng)導(dǎo)人理智、客觀和冷靜，又要求時(shí)代、社會(huì)都處在正常而有序的發(fā)展過(guò)程中。過(guò)分情緒化、過(guò)分浪漫的領(lǐng)導(dǎo)人在采用經(jīng)驗(yàn)決策作決定時(shí)，容易背離理性，成為主觀主義者，犯下錯(cuò)誤。在情緒沖動(dòng)的社會(huì)背景下，不少領(lǐng)導(dǎo)人都免不了時(shí)代的影響和沖擊，成為情緒化的俘虜，利用經(jīng)驗(yàn)決策時(shí)，容易作出錯(cuò)誤的決策。如我國(guó)大躍進(jìn)時(shí)代的決策就是在這類時(shí)代和社會(huì)背景下采用經(jīng)驗(yàn)決策作出的，給中國(guó)社會(huì)主義建設(shè)造成的惡果是人所共知的。因之，在過(guò)分情緒化的社會(huì)、時(shí)代中，必須用科學(xué)決策才能作出正確的決策。
再次，經(jīng)驗(yàn)決策的依據(jù)和作出決策的內(nèi)容一般都較模糊，如果非常清楚，那一定是涉及面很小，內(nèi)容很單一的決策。如果決策的范圍廣、層次高，內(nèi)容又很浩繁，其中許多方面要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的科學(xué)計(jì)算和科學(xué)預(yù)測(cè)的，不能采用經(jīng)驗(yàn)決策的模式。象工程建設(shè)、巨大投資、軍事指揮、經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、社會(huì)發(fā)展等方面的決策，都要求準(zhǔn)確、嚴(yán)密和可靠，絲毫的疏忽和差錯(cuò)都會(huì)造成巨大的損失。因之，必須借助科學(xué)方法和科學(xué)手段，才能使決策的準(zhǔn)確性、精密度得到保證。經(jīng)驗(yàn)決策則無(wú)法在量化的要求上達(dá)到?jīng)Q策本身的要求。
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