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國(guó)際銀行的監(jiān)管責(zé)任及合作方式論文
摘要：隨著世界經(jīng)濟(jì)一體化以及金融自由快速的發(fā)展，金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營(yíng)已經(jīng)開(kāi)始松動(dòng)，伴隨混業(yè)經(jīng)營(yíng)的大趨勢(shì)，銀行業(yè)開(kāi)始涉足保險(xiǎn)、證券領(lǐng)域，如何構(gòu)建健全的銀行監(jiān)管制度，完善銀行行業(yè)的監(jiān)管，已成為金融界普遍關(guān)注問(wèn)題�？鐕�(guó)銀行之母國(guó)與東道國(guó)之間系列問(wèn)題，制約了國(guó)際間的監(jiān)管合作，已經(jīng)無(wú)法滿足跨國(guó)銀行有效監(jiān)管的諸多要求。因而有效地補(bǔ)充監(jiān)管的合作主體，調(diào)整監(jiān)管的合作方式，重新劃分主體間的權(quán)利義務(wù)途徑，同時(shí)完善新型監(jiān)管模式的制度構(gòu)建，從而確�？鐕�(guó)銀行的全面的有效監(jiān)管。
關(guān)鍵詞：跨國(guó)銀行；國(guó)際監(jiān)管；巴塞爾國(guó)際銀行監(jiān)管
一、東道國(guó)監(jiān)管責(zé)任
東道國(guó)對(duì)跨國(guó)銀行的監(jiān)管實(shí)為對(duì)外資銀行的監(jiān)管，從東道國(guó)的角度來(lái)看，所有的跨國(guó)銀行均為外資銀行。對(duì)跨國(guó)銀行監(jiān)管的內(nèi)容除了應(yīng)體現(xiàn)監(jiān)管政策與原則外，還應(yīng)引導(dǎo)其依規(guī)定而經(jīng)營(yíng)，以便實(shí)現(xiàn)引進(jìn)外資，并達(dá)到維護(hù)本國(guó)金融業(yè)的穩(wěn)固與健康發(fā)展的目的。
（一）市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管
監(jiān)管當(dāng)局機(jī)構(gòu)已經(jīng)意識(shí)到，預(yù)防監(jiān)管具有重要意義，增加了跨國(guó)銀行的市場(chǎng)準(zhǔn)入方面的一些條件。雖然國(guó)際銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入的各國(guó)條件差異較大，但對(duì)銀行經(jīng)營(yíng)實(shí)力、審慎管理行為和融資水平等方面的重視是相同的。當(dāng)前市場(chǎng)準(zhǔn)入的條件限制已超出對(duì)單一機(jī)構(gòu)的要求，要求外國(guó)銀行監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)遵循符合國(guó)際慣例的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)同時(shí)具備相應(yīng)的監(jiān)管能力，否則將嚴(yán)格控制或禁止該國(guó)銀行進(jìn)入本國(guó)市場(chǎng)，因而母國(guó)是否具有完善的監(jiān)管成為外國(guó)銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入的重要前提。
（二）業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)監(jiān)管
業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)監(jiān)管是通過(guò)審慎監(jiān)管來(lái)控制外資銀行的業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，其次通過(guò)保護(hù)性監(jiān)管來(lái)預(yù)防可能出現(xiàn)的經(jīng)營(yíng)危機(jī)，保護(hù)本國(guó)相關(guān)人員的合法權(quán)益，再者通過(guò)限制性監(jiān)管措施來(lái)限制跨國(guó)銀行在本國(guó)市場(chǎng)的份額，保護(hù)本國(guó)銀行業(yè)的發(fā)展。
二、母國(guó)監(jiān)管職責(zé)
世界各國(guó)在監(jiān)管跨國(guó)銀行的同時(shí)，還負(fù)責(zé)監(jiān)督本國(guó)銀行之海外分支機(jī)構(gòu)。因而母國(guó)監(jiān)管其一保障了本國(guó)銀行的的穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)，防止國(guó)際金融風(fēng)波；其二也為本國(guó)銀行海外分支機(jī)構(gòu)在國(guó)際上的競(jìng)爭(zhēng)提供了有力的支持。
�。ㄒ唬┰O(shè)立監(jiān)管
銀行于海外設(shè)立分支機(jī)構(gòu)對(duì)東道國(guó)的影響很明顯，但本國(guó)銀行在海外設(shè)立分支機(jī)構(gòu)對(duì)母國(guó)也有一定影響，其必然導(dǎo)致母國(guó)資本的流出，若海外分支機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)失敗必然殃及母國(guó)，影響母國(guó)經(jīng)濟(jì)，筆者認(rèn)為對(duì)待銀行設(shè)立海外分支機(jī)構(gòu)，應(yīng)經(jīng)過(guò)母國(guó)的嚴(yán)格審批程序。如最低資本要求、從事國(guó)際業(yè)務(wù)的資格與經(jīng)驗(yàn)、是否適合本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要等等。
（二）業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管
母國(guó)沒(méi)有直接監(jiān)管銀行海外分支機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，必須通過(guò)監(jiān)管總行，從而間接對(duì)海外分支監(jiān)管。通過(guò)總行定期檢查海外分支機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)報(bào)告也業(yè)務(wù)報(bào)表，控制海外分支機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)范圍。一般各國(guó)考慮到東道國(guó)對(duì)其均有不同程度的限制，因而母國(guó)的監(jiān)管較為寬松。
三、國(guó)際合作方式
�。ㄒ唬┙⒖鐕�(guó)銀行監(jiān)管的國(guó)際合作組織
根據(jù)1974年9月于瑞士巴塞爾召開(kāi)的發(fā)達(dá)國(guó)家中央銀行行長(zhǎng)代表會(huì)議的精神，于1975年2月設(shè)立了第一個(gè)國(guó)際性常設(shè)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)，即“國(guó)際銀行業(yè)監(jiān)管委員會(huì)”，該委員會(huì)由美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、意大利等12國(guó)的中央銀行行長(zhǎng)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的代表組成。該機(jī)構(gòu)旨在各國(guó)不同的法律框架之間建立協(xié)調(diào)，其頒布的文件雖不具備正式的法律效力，但受到各國(guó)普遍的關(guān)注，同時(shí)該委員會(huì)的活動(dòng)不局限于成員國(guó)之間，鼓勵(lì)更多的國(guó)家與組織參與國(guó)際銀行監(jiān)管的合作。目前，該委員會(huì)是各國(guó)中央銀行在監(jiān)管跨國(guó)銀行方面最重要的國(guó)際合作組織，標(biāo)志著跨國(guó)銀行監(jiān)管的國(guó)際合作的開(kāi)端。
在此前后也組建了其他的國(guó)際銀行及金融監(jiān)管的組織。如歐共體（歐盟）1972年成立的金融監(jiān)管者組織聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，1980年成立的離岸銀行監(jiān)管者機(jī)構(gòu)。 除了上述專門(mén)性的跨國(guó)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)之外，其他一些國(guó)際性組織與金融機(jī)構(gòu)也在積極探索跨國(guó)銀行的監(jiān)管合作。
（二）建立地區(qū)性或雙邊協(xié)調(diào)機(jī)制
國(guó)家間雙邊協(xié)調(diào)的機(jī)制，是有效合作監(jiān)管跨國(guó)銀行的途徑之一。常用方式有以下兩種：其一雙方通過(guò)簽訂備忘錄，約定在監(jiān)管實(shí)施中，互相提供便利，加強(qiáng)監(jiān)管中的合作；其二是雙方簽訂協(xié)定，約定金融信息的共享，確�？鐕�(guó)銀行的監(jiān)管具有良好的信息。
（三）加強(qiáng)國(guó)際貿(mào)易體系內(nèi)部的合作
WTO的《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》及其附件明確規(guī)定了市場(chǎng)準(zhǔn)入，國(guó)民待遇，透明度，保護(hù)性原則，最惠國(guó)待遇，爭(zhēng)議解決等一系列方面，促進(jìn)了跨國(guó)銀行監(jiān)管之間的合作，但由于上述文件并非有關(guān)“跨國(guó)銀行監(jiān)管”的專門(mén)性協(xié)議，在內(nèi)容上并沒(méi)有直接規(guī)定相關(guān)的跨國(guó)銀行監(jiān)管，只是為了合作在某種程度上提供了相關(guān)的便利與保證，實(shí)際操作性較差。
四、巴塞爾監(jiān)管模式分析
巴塞爾國(guó)際銀行監(jiān)管合作模式是母國(guó)并表監(jiān)管下的聯(lián)合責(zé)任。換言之，對(duì)外資銀行的監(jiān)管責(zé)任應(yīng)從兩方面理解，母國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)銀行集團(tuán)整體經(jīng)營(yíng)安全和穩(wěn)健性的責(zé)任和東道國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)其境內(nèi)的該銀行集團(tuán)的分支機(jī)構(gòu)的監(jiān)管責(zé)任。經(jīng)近十年的考驗(yàn)，該模式歷經(jīng)多次修改與完善，但仍有缺陷存在。
（一）巴塞爾國(guó)際銀行監(jiān)管合作模式的條件性
目前的模式有效運(yùn)作，首先是以母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局能夠獲得相關(guān)海外分支銀行的經(jīng)營(yíng)信息為前提的，其次東道國(guó)監(jiān)管當(dāng)局對(duì)其境內(nèi)分支機(jī)構(gòu)適當(dāng)履行相關(guān)監(jiān)管職責(zé)。此外還需注意到，母國(guó)監(jiān)管的機(jī)構(gòu)是否具有能力獲得分支機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)信息，取決于以下的因素，資源，制度，主動(dòng)性，東道國(guó)的合作。巴塞爾模式總體上比較較注重制度安排與監(jiān)管當(dāng)局的合作，對(duì)于資源和主動(dòng)性兩個(gè)因素稍有忽略。
資金、監(jiān)管人員以及技術(shù)資源上的匱乏，尤其是嚴(yán)重缺少監(jiān)管的人力資源，都是制約母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局有效收集信息的重要因素。如1991年國(guó)際商業(yè)信貸銀行，在此曝光之前，盧森堡監(jiān)管當(dāng)局僅有15位檢察人員，其負(fù)責(zé)監(jiān)管所有境外的外資銀行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，在如此稀少的監(jiān)管人員前提下，收集到銀行所有的欺詐與違法經(jīng)營(yíng)的信息，希望是微乎其微的。若監(jiān)管當(dāng)局在無(wú)力收集到所有信息，又不愿主動(dòng)接觸東道國(guó)當(dāng)局，如此，即使資源豐富，也是無(wú)法收集全部的違反經(jīng)營(yíng)信息。在母國(guó)與東道國(guó)雙方監(jiān)管當(dāng)局都可發(fā)現(xiàn)對(duì)方存在監(jiān)管缺陷或者無(wú)法獲知信息的情況下，確實(shí)可以限制跨國(guó)銀行進(jìn)入或關(guān)閉已經(jīng)設(shè)立的跨國(guó)銀行，從而避免了監(jiān)管失效之風(fēng)險(xiǎn)，但是在雙方未能及時(shí)識(shí)別的情況下，巴塞爾監(jiān)管合作模式自然無(wú)法有效運(yùn)作。
�。ǘ〇|道國(guó)和母國(guó)監(jiān)管的責(zé)任重合
監(jiān)管合作目的，即界定東道國(guó)與母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管責(zé)任，從而避免相關(guān)監(jiān)管責(zé)任重合。巴塞爾監(jiān)管模式多數(shù)情況下會(huì)發(fā)生監(jiān)管的重合，由于它在指定某國(guó)監(jiān)管當(dāng)局作為有關(guān)的主要監(jiān)管主體的同時(shí)，又要求別國(guó)監(jiān)管者也負(fù)責(zé)監(jiān)管該銀行，此外，該模式只是在東道國(guó)與母國(guó)之間分配了清償力、外匯頭寸以及流動(dòng)性的責(zé)任，在審慎監(jiān)管等其他方面并未作任何的責(zé)任分配。在諸多銀行倒閉案例中我們可以發(fā)現(xiàn)，東道國(guó)和母國(guó)間責(zé)任分配不明確，必將導(dǎo)致監(jiān)管漏洞和重合。
監(jiān)管的重合增加了跨國(guó)銀行負(fù)擔(dān)的同時(shí)也影響了銀行的相關(guān)經(jīng)營(yíng)績(jī)效，也引發(fā)了監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的沖突。既然雙方均有權(quán)監(jiān)管東道國(guó)境內(nèi)的外資銀行，那么他們就有權(quán)要求被監(jiān)管的銀行遵守他們各自制定的標(biāo)準(zhǔn)，因而該模式在某種意義上說(shuō)，并未注意到成本效益問(wèn)題，可以想象在雙方監(jiān)管當(dāng)局無(wú)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)要求情況下，被監(jiān)管銀行不得不提要兩份不同的報(bào)告，從而大大增加了被監(jiān)管方的成本。同樣在現(xiàn)場(chǎng)勘查方面也有類(lèi)似成本問(wèn)題，這也正由于該模式大力主張，由母國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)入東道國(guó)，對(duì)其本國(guó)銀行行使現(xiàn)場(chǎng)勘查的結(jié)果。就高層管理人員資格審查而言，若東道國(guó)與母國(guó)適用的考察標(biāo)準(zhǔn)不同，就會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)沖突。在實(shí)踐中，即使已經(jīng)對(duì)流動(dòng)性、資本充足率等方面的監(jiān)管責(zé)任作了劃分，但由于不同的定義與計(jì)算方法也同樣發(fā)生監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)沖突的問(wèn)題。
�。ㄈ摯娴牡胤街髁x
巴塞爾協(xié)議并非真正的國(guó)際條約，進(jìn)而其本身不具備法律約束力。盡管如此，巴塞爾協(xié)議在某種程度上，其具備了法律內(nèi)容和意義，借以“軟法”的形式達(dá)到了事實(shí)上的強(qiáng)制法作用。當(dāng)今，許多國(guó)家將巴塞爾合作模式中的很多內(nèi)容通過(guò)立法的形式或監(jiān)管執(zhí)行中適用于其本國(guó)。然而，在適用這種模式過(guò)程中，也有許多國(guó)家采取了地方主義的態(tài)度，也就是說(shuō)，把對(duì)本國(guó)有利的相關(guān)的適當(dāng)?shù)膬?nèi)容融入到自己的法律、法規(guī)中。從各國(guó)具體執(zhí)行巴塞爾監(jiān)管模式的情況來(lái)看，也是同樣存在地方主義的傾向。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)曾指出，合作模式內(nèi)容的實(shí)施可以由監(jiān)管機(jī)構(gòu)自行決定。在實(shí)際操作中，由于各國(guó)彼此之間往往是隔絕的，同時(shí)本著有利于自身的利益，在實(shí)施中出現(xiàn)了不一致也就在所難免。
五、完善建議
針對(duì)上述存在的缺陷，筆者認(rèn)為，無(wú)論在形式還是內(nèi)容上，為使得巴塞爾國(guó)際銀行間的合作監(jiān)管均更加具有約束力，同時(shí)使得東道國(guó)與母國(guó)監(jiān)管主體都能將這種監(jiān)管合作作為各自的義務(wù)，如此簽訂監(jiān)管主體間的合作協(xié)議，并將其納入對(duì)跨國(guó)銀行的市場(chǎng)準(zhǔn)入的審批程序中來(lái)。母國(guó)與東道國(guó)可就具體的協(xié)議進(jìn)行雙邊談判，對(duì)協(xié)議的具體內(nèi)容達(dá)成一致的意見(jiàn)，從而消除在巴塞爾監(jiān)管模式中潛存的諸多缺陷。
在合作協(xié)議中，母國(guó)與東道國(guó)就雙方的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、信息交流、監(jiān)管責(zé)任以及其他的監(jiān)管事項(xiàng)都要明確詳細(xì)的規(guī)定。達(dá)成監(jiān)管合作協(xié)議將視為批準(zhǔn)外資銀行設(shè)立申請(qǐng)的前提，若雙方當(dāng)局沒(méi)有達(dá)成監(jiān)管合作協(xié)議，則母國(guó)的跨國(guó)銀行申請(qǐng)將不能夠順利得到東道國(guó)相關(guān)銀行機(jī)構(gòu)的許可。若母國(guó)與東道國(guó)對(duì)于母國(guó)銀行的首次進(jìn)入已經(jīng)簽訂了監(jiān)管的合作協(xié)議，則其后的母國(guó)銀行若再次進(jìn)入，母國(guó)就不必為再次簽訂監(jiān)管的合作協(xié)議而需重新談判，在原則上可以適用兩國(guó)最初簽訂的監(jiān)管的合作協(xié)議，在特殊情況下可以稍加地修改和補(bǔ)充。
監(jiān)管的合作協(xié)議作為巴塞爾國(guó)際銀行合作監(jiān)管的補(bǔ)充，因而其簽訂必須要遵循國(guó)際間合作原則。東道國(guó)與母國(guó)簽訂監(jiān)管合作的協(xié)議的過(guò)程，即互相檢驗(yàn)對(duì)方是否具有能力監(jiān)管的過(guò)程，從而消除了巴塞爾監(jiān)管模式的潛在缺陷，這也將是監(jiān)管規(guī)則的統(tǒng)一化的途徑。如此，東道國(guó)將必須根據(jù)巴塞爾的相關(guān)協(xié)議來(lái)制定本國(guó)的最低標(biāo)準(zhǔn)，而母國(guó)當(dāng)局為使本國(guó)銀行順利進(jìn)入東道國(guó)的市場(chǎng)，必須認(rèn)可東道國(guó)制定的規(guī)則作為其最低標(biāo)準(zhǔn)，那么巴塞爾協(xié)議隨之將漸為母國(guó)和東道國(guó)的監(jiān)管當(dāng)局接受并實(shí)施。
監(jiān)管合作協(xié)議雖然沒(méi)有國(guó)際條約的法律約束力，但其自身的法律意義也是不容忽視的，它的約束力就在于它是以東道國(guó)和母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局將以他們自己的信譽(yù)作為保障，從而作出的承諾，使得監(jiān)管合作更加具有約束力。
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