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我國(guó)房地產(chǎn)立法問(wèn)題的研究論文
1 引言
自70年代末期中國(guó)實(shí)行改革開(kāi)放政策以來(lái),房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)得到了蓬勃發(fā)展。為適應(yīng)房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,我國(guó)已頒布了一系列有關(guān)的房地產(chǎn)法律法規(guī),這些法律法規(guī)對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)給予了原則性、范圍性的規(guī)定并發(fā)揮著法律的準(zhǔn)許和禁止、支持和限制、獎(jiǎng)勵(lì)和處罰等調(diào)整作用。但是,由于我國(guó)的房地產(chǎn)事業(yè)還處于起步發(fā)展階段,與之相適應(yīng)的法制建設(shè)工作也處于起步時(shí)期,法律體系還很不完善。同時(shí),即使是已有的法規(guī),也還存在著權(quán)威性不高、約束性不強(qiáng)的問(wèn)題。這些都極大地制約了房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)作和發(fā)展,因此,亟需改善房地產(chǎn)法律環(huán)境,即盡快建立健全房地產(chǎn)法律體系。
要建立健全房地產(chǎn)法律體系就必須首先做好立法工作,這是最基本的常識(shí)和前提。但多年的經(jīng)驗(yàn)告訴我們:當(dāng)立法實(shí)踐需要有立法理論加以說(shuō)明、指導(dǎo)的時(shí)候,人們往往并沒(méi)有鉆研這樣的立法理論,提不出也不想去提出為立法實(shí)踐所需要的立法理論。因此,一方面已積累的房地產(chǎn)立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)沒(méi)有得到認(rèn)真、及時(shí)的總結(jié),立法實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題得不到科學(xué)的解答,發(fā)展著的立法實(shí)踐沒(méi)有系統(tǒng)的立法理論予以指導(dǎo);另一方面,大批的人力、財(cái)力、物力被投放至離立法實(shí)踐甚遠(yuǎn)的或零散的、分割的細(xì)部研究領(lǐng)域中,使許多理論或陳舊、或脫離實(shí)際、或不足以系統(tǒng)指導(dǎo)實(shí)踐。于是,盡管近20年來(lái)我國(guó)的房地產(chǎn)立法實(shí)踐取得了令人鼓舞的成就,但實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題卻沒(méi)有得到科學(xué)、合理地說(shuō)明,從而導(dǎo)致了一系列令人尷尬的現(xiàn)象,比如,針對(duì)同一法律客體,以各部門(mén)起草的法律草案為基礎(chǔ)的不同法律有不同的規(guī)定,讓執(zhí)法者不知所措;又如,作為強(qiáng)制性的規(guī)范,法律條文的執(zhí)行應(yīng)該是鋼鐵般的不容置疑,但我國(guó)的法律條文中“應(yīng)該如何如何”的字樣比比皆是,常使人疑為道德準(zhǔn)則而不是國(guó)家法律。凡此種種現(xiàn)象并不是偶然、個(gè)別地發(fā)生,而是在我國(guó)房地產(chǎn)立法實(shí)踐中一而再、再而三地大量出現(xiàn)著,已經(jīng)成為一種“痼疾”。要解決這個(gè)“痼疾”,傳統(tǒng)的理論、現(xiàn)成的學(xué)科或零散的議論都是不夠的,必須要從根源上解決這些問(wèn)題即必須從房地產(chǎn)立法學(xué)的角度來(lái)總結(jié)我國(guó)已有的房地產(chǎn)立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),探討未來(lái)房地產(chǎn)立法的構(gòu)想和不同層次、不同角度房地產(chǎn)法律法規(guī)的協(xié)調(diào)及房地產(chǎn)立法技術(shù)的提高等問(wèn)題,從而從根本上切實(shí)地、逐步地實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)法律體系的完善,而不是匆忙地、粗枝大葉地、僅為了填補(bǔ)法律空白而草草地制訂、頒布一部又一部既缺乏操作性又時(shí)有沖突或相互矛盾的法律、法規(guī)。
正是基于這個(gè)啟示,本論文借助立法學(xué)的理論來(lái)分析我國(guó)建國(guó)以來(lái)房地產(chǎn)法制建設(shè)的過(guò)程并著重運(yùn)用這一理論對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段的房地產(chǎn)立法原則、立法體制及立法技術(shù)等問(wèn)題做集中探討,在借鑒其他國(guó)家和地區(qū)的立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出具體的、可行的房地產(chǎn)立法建議。
2 我國(guó)房地產(chǎn)立法的特點(diǎn)與問(wèn)題
經(jīng)過(guò)多年的努力,我國(guó)房地產(chǎn)法律體系已初見(jiàn)輪廓,為房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展起到了一定的法律保障。但是,實(shí)事求是地講,由于房地產(chǎn)業(yè)在我國(guó)是一個(gè)新興產(chǎn)業(yè),對(duì)其發(fā)展規(guī)律的了解和管理的經(jīng)驗(yàn)還積累得不夠,以此為基礎(chǔ)制定的法律法規(guī)也不同程度地存在許多問(wèn)題,因此,在構(gòu)建我國(guó)房地產(chǎn)法律體系方面尚有很長(zhǎng)的路要走。
要切實(shí)推進(jìn)我國(guó)的房地產(chǎn)法制建設(shè),就不能只從法律本身做靜態(tài)的評(píng)價(jià),而應(yīng)著眼于法律的創(chuàng)制,從動(dòng)態(tài)的角度總結(jié)過(guò)去立法的一貫作法,探討其特點(diǎn)及存在的問(wèn)題,從而尋求解決完善房地產(chǎn)法律體系的根本方法。
2.1 我國(guó)房地產(chǎn)立法的特點(diǎn)
2.1.1 從立法原則上看, 房地產(chǎn)立法是對(duì)房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)
我國(guó)的房地產(chǎn)立法工作是從社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的實(shí)際情況出發(fā),考慮房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)、市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的實(shí)際需要,把過(guò)去國(guó)家和省、自治區(qū)、直轄市或經(jīng)濟(jì)特區(qū)的一些經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)被證明為行之有效的辦法、規(guī)章、決定、指示等總結(jié)提高,使之條理化,再經(jīng)過(guò)上上下下討論、層層審查,并按照法定程序由國(guó)家立法機(jī)關(guān)審議通過(guò)公布為長(zhǎng)期適用的法律法規(guī)。因此,我國(guó)房地產(chǎn)立法更多地體現(xiàn)為“滯后性”立法且立法所需的時(shí)間較長(zhǎng)。
2.1.2 從立法過(guò)程上看, 我國(guó)的房地產(chǎn)立法屬于行政部門(mén)立法模式
一般說(shuō)來(lái),我國(guó)現(xiàn)階段房地產(chǎn)立法的程序可概括為以下5個(gè)步驟:
第一,全國(guó)人大或其常委會(huì)主持房地產(chǎn)法律的立項(xiàng);第二,委托相應(yīng)的房地產(chǎn)主管和行政部門(mén)論證起草;第三,草案上報(bào)國(guó)務(wù)院法制局作初步審查論證;第四,全國(guó)人大法工委再行審查論證;第五,全國(guó)人大或其常委會(huì)審議通過(guò)。因此,我國(guó)的房地產(chǎn)立法受部門(mén)利益左右的程度較大。
2.1.3 從立法內(nèi)容上看, 我國(guó)房地產(chǎn)立法是原則性與靈活性相結(jié)合的產(chǎn)物
一般說(shuō)來(lái),立法要明確、具體、周密和嚴(yán)謹(jǐn)。但是,在我國(guó),為了使法律法規(guī)符合各個(gè)地區(qū)的實(shí)際情況,立法者在立法時(shí)往往不做過(guò)細(xì)的規(guī)定,以便各地因地制宜地適用法律。因此,我國(guó)的房地產(chǎn)法律條文比較簡(jiǎn)單,規(guī)定也比較原則。
2.1.4 從立法依據(jù)上講,政策是我國(guó)房地產(chǎn)立法的主要基礎(chǔ), 而且在某種程度上起到了法的規(guī)范作用
《民法通則》第6條規(guī)定:“民事活動(dòng)必須遵守法律, 法律沒(méi)有規(guī)定的,應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)家政策。”實(shí)踐中,由于土地使用權(quán)經(jīng)常變動(dòng)且住房制度改革尚未成型,經(jīng)常會(huì)遇到法律沒(méi)有規(guī)定的房地產(chǎn)財(cái)產(chǎn)關(guān)系,這時(shí)就需按政策對(duì)這些社會(huì)關(guān)系加以界定,而一旦政策改變了,所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系也必須重新界定。所以說(shuō),我國(guó)的房地產(chǎn)政策時(shí)常起著法律的作用。當(dāng)然,這種以政策代替法律的局面不利于社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)關(guān)系的穩(wěn)定,更不利于推進(jìn)我國(guó)的房地產(chǎn)法制建設(shè)和法治化進(jìn)程,應(yīng)盡早結(jié)束。
2.1.5 從立法技術(shù)上看,我國(guó)房地產(chǎn)立法質(zhì)量不高
隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)和信息技術(shù)的發(fā)展,立法對(duì)立法者的技術(shù)要求也越來(lái)越高,更多地體現(xiàn)為一種科學(xué)活動(dòng)。這就要求立法時(shí)要更加注重法律規(guī)范自身的嚴(yán)謹(jǐn)性、結(jié)構(gòu)的邏輯性、語(yǔ)言文字的準(zhǔn)確性和不同法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)性。換句話講,對(duì)一部法的創(chuàng)制應(yīng)視為一個(gè)系統(tǒng)工程,需要綜合考慮其本身的規(guī)律
性及其與相關(guān)法律的關(guān)聯(lián)性。在這一方面,我國(guó)的房地產(chǎn)立法還做得遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。因此說(shuō),科學(xué)性不強(qiáng)、質(zhì)量不高也是我國(guó)房地產(chǎn)立法的一個(gè)重要特點(diǎn)。
2.2 我國(guó)房地產(chǎn)立法中存在的問(wèn)題
有什么樣的立法就有什么樣的法律體系,法律體系的整體質(zhì)量是衡量立法工作的重要標(biāo)準(zhǔn),這個(gè)原理對(duì)房地產(chǎn)立法也同樣適用。雖然近年來(lái)我國(guó)頒布了大量的房地產(chǎn)法律、法規(guī),形成了以《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》為核心、系列單行法規(guī)并列、諸多規(guī)章相補(bǔ)充的法律體系的框架,但立法質(zhì)量特別是法律體系的整體質(zhì)量卻有待進(jìn)一步提高。否則,就會(huì)使法律、法規(guī)的作用得不到應(yīng)有的發(fā)揮或法律體系的整體效益相互抵銷(xiāo),無(wú)法達(dá)到立法應(yīng)有的效果。
從根本上講,房地產(chǎn)法律體系中出現(xiàn)的這些問(wèn)題是房地產(chǎn)立法中存在問(wèn)題的綜合反映,集中表現(xiàn)在“缺”和“亂”兩個(gè)方面:
所謂“缺”,是指構(gòu)筑房地產(chǎn)法律體系核心的法律和作為房地產(chǎn)立法體系支柱的一些重要的單行法尚未出臺(tái),法律體系殘缺不全,這是房地產(chǎn)立法不完善的表現(xiàn)。從立法學(xué)角度看,有無(wú)作為龍頭的基本法,是某一法律體系是否完善的重要標(biāo)志。我國(guó)房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要一部完整的、先進(jìn)的房地產(chǎn)法為其保駕護(hù)航,雖然我國(guó)已制定了《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》,但從結(jié)構(gòu)和條文內(nèi)容看它們都不具有房地產(chǎn)基本法的性質(zhì),充其量只能被稱作“準(zhǔn)基本法”,實(shí)在難當(dāng)此任。就單行法而言,一些反映房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)一般要求的重要法律如住宅法、物業(yè)轉(zhuǎn)讓法等至今仍未出臺(tái)。沒(méi)有這些發(fā)展房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)所必需的配套法律,房地產(chǎn)法律體系就不可能完善,其缺陷也不會(huì)消除。
所謂“亂”,是指現(xiàn)有的房地產(chǎn)法律、法規(guī)支離破碎、雜亂無(wú)章。①立法層次結(jié)構(gòu)不清。如《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》的關(guān)系就非�；靵y。首先,從標(biāo)題上和理論上無(wú)法確定二者是從屬關(guān)系還是并列關(guān)系;其次,從內(nèi)容上看,二者既有從屬又有并行還有矛盾的部分。這兩大重要法律之間的混亂關(guān)系給房地產(chǎn)的執(zhí)法和司法實(shí)踐帶來(lái)了無(wú)窮的后患。②法律規(guī)范之間交叉重復(fù)。由于對(duì)“房地產(chǎn)”的概念認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一,對(duì)房地產(chǎn)的管理也非常分散。每個(gè)相關(guān)部門(mén)受部門(mén)權(quán)力職能和利益的影響,在承擔(dān)房地產(chǎn)法律法規(guī)的起草任務(wù),設(shè)計(jì)具體條文時(shí),不可避免地要考慮或追求本部門(mén)的利益得失,同時(shí),每個(gè)機(jī)關(guān)在起草法律草案或制定法規(guī)、部門(mén)規(guī)章時(shí),都強(qiáng)調(diào)法律的“完善”,而不考慮與相關(guān)法律的關(guān)系,結(jié)果造成大量的重復(fù)立法,損害了法律公正和立法效果。③司法代替立法。以房地產(chǎn)行政部門(mén)為主組建班子,制定法律草案的立法行為帶有偶然性和短期性特征,致使職業(yè)立法階層在我國(guó)難以形成,不利于法律的長(zhǎng)期發(fā)展。在現(xiàn)行房地產(chǎn)立法過(guò)程中,立法班子都是臨時(shí)組建的,法律出臺(tái)后,則予以解散。由于機(jī)構(gòu)職能和人員不固定,立法者不可能長(zhǎng)期關(guān)注法律的發(fā)展和完善,這使我國(guó)經(jīng)濟(jì)立法解釋相當(dāng)薄弱。為解決日新月異的社會(huì)發(fā)展與法律適用的矛盾,最高司法機(jī)關(guān)不得不大規(guī)模地動(dòng)用司法解釋權(quán)予以彌補(bǔ),在某些相關(guān)法律空白地帶頻繁出現(xiàn)超越權(quán)限進(jìn)行解釋的現(xiàn)象,從而使以制定法為傳統(tǒng)的中國(guó)在法制發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)了違憲的“法官造法”個(gè)例。
3 優(yōu)化我國(guó)房地產(chǎn)立法原則
“滯后立法”、“同步立法文秘站:”、“宜粗不宜細(xì)”的指導(dǎo)思想使我國(guó)的房地產(chǎn)立法工作走了許多彎路,必須加以轉(zhuǎn)變。否則我國(guó)房地產(chǎn)立法將難以改善和發(fā)展。
3.1 變“滯后立法”、“同步立法”為“超前立法”
在房地產(chǎn)立法中,“超前立法”是十分必要和完全可能的。當(dāng)然,“超前立法”并不是脫離現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活關(guān)系的空想立法,而是在深刻認(rèn)識(shí)和領(lǐng)會(huì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的基礎(chǔ)上,在科學(xué)預(yù)測(cè)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)關(guān)系發(fā)展趨勢(shì)的前提下,進(jìn)行有根據(jù)的立法。它是符合辯證唯物主義認(rèn)識(shí)論的,反映了法律對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的反作用。
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